TAR Napoli, sez. VI, sentenza 2023-07-24, n. 202304418
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Testo completo
Pubblicato il 24/07/2023
N. 04418/2023 REG.PROV.COLL.
N. 04505/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4505 del 2022, proposto da
M O, rappresentata e difesa dall'avvocato A A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Capri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
a) del provvedimento - trasmesso a mezzo pec in data 03.08.2022 – a firma del Responsabile Delegato all'Attività di Tutela Paesaggistica p.t., con cui il Comune di Capri ha respinto l'Istanza di Autorizzazione Paesaggistica Semplificata – SCIA prot.n. 16782 del 01.07.2022, formulata dalla ricorrente per la realizzazione di un posto auto coperto ed installazione di servoscale su scala interna, presso l'immobile di sua proprietà sito in Capri alla Via S. Marina Piccola, 66.
b) di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso, conseguente e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente ivi compresi, in particolare – se ed in quanto occorra - del parere reso dalla CLP del Comune di Capri nella seduta del 15.07.2022, comunicato con nota del 19.07.2022.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Capri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2023 il dott. R V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente è proprietaria dell’immobile sito in Capri, alla via S. Marina Piccola 66, avente unico ingresso sulla strada provinciale e privo di area di sosta per la fermata di autoveicoli.
1.1. L’immobile è costituito:
- al piano terra, da un locale sgombero e da una cantinola;
- al primo piano, da un appartamento composto da soggiorno, due camere cucina e servizi;antistante al primo piano vi è un ampio terrazzo prospiciente direttamente la strada provinciale, rispetto alla quale si trova ad una quota variabile da mt. 3,20 a mt. 4,50.
1.2. Il fabbricato ricade in zona P.I. del PTP dell’isola di Capri
1.3. Il coniuge della ricorrente è invalido grave al 100%, con capacità di deambulazione gravemente ridotta e con difficoltà permanenti a svolgere le funzioni ed i compiti propri della sua età.
1.4. Di qui la richiesta della ricorrente, presentata al Comune in data 1.7.2022, concretante una SCIA con istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata, per la realizzazione di un posto auto coperto ed installazione di servoscala presso l’immobile di sua proprietà (di metri 4,00x3,00x2,30 oltre allo spazio di manovra per la discesa e la salita dall’auto), attraverso lo sbancamento dell’area sottostante il terrazzo al primo piano;e ciò al fine di eliminare la barriera architettonica costituita dalle scale esistenti e dalla impossibilità di sostare lungo la strada, altamente trafficata e tortuosa.
1.5. Spiegato il contraddittorio procedimentale, con il preavviso di rigetto del 19 luglio 2022 – a seguito delle negative osservazioni della Commissione Locale del Paesaggio - e le deduzioni della ricorrente del 28 luglio 2022, il Comune di Capri rigettava la istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata “ stante la natura dell’intervento (sbancamento di terrapieno) e le disposizioni del Piano Paesistico dell’isola di Capri che escludono tali tipo di interventi per immobili privati ”.
1.6. Avverso tale provvedimento insorgeva la ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:
- I-II violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis l. 241/90, carenza di motivazione - violazione del giusto procedimento di legge, attesa la laconicità del preavviso di diniego, che non avrebbe consentito alla ricorrente di comprendere le effettive ragioni ostative addotte dalla Amministrazione, solo poscia disvelate con il provvedimento finale;in ogni caso, non sarebbero state valutate le deduzioni introdotte nel procedimento della ricorrente –circa la deroga alle prescrizioni urbanistiche in caso di immobili da destinare a comunità alloggio o a centri socio-riabilitativi- respinte senza veruna motivazione:
- III violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 7.8.1990, n. 241 –eccesso di potere per violazione del giusto procedimento di legge - violazione del principio di trasparenza e buon andamento della p.a. – carenza di adeguata motivazione, attesa la mancanza di una espressa e puntuale indicazione della natura e della serietà del danno che sarebbe arrecato agli interessi urbanistico-paesaggistici dalla realizzazione dell’intervento volto ad arrecare un beneficio ad una persona disabile ai sensi dell’art. 4 della legge 13/89 in tema di eliminazione di barriere architettoniche;
- IV violazione del giusto procedimento – violazione del principio contrarius actus - violazione di legge d.p.r. 31/2017 - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 7.8.1990, n. 241 – eccesso di potere per violazione del giusto procedimento di legge - violazione del principio di trasparenza e buon andamento della p.a. – carenza di adeguata motivazione, atteso che –secondo quanto emergerebbe dal suo tenore letterale - il gravato provvedimento sarebbe stato emesso senza la acquisizione del parere della commissione locale per il paesaggio, che invero inizialmente aveva dato origine al preavviso di rigetto;
- V violazione di legge – violazione e falsa applicazione del PTP di capri - violazione e falsa applicazione della l.n.13/1989 – violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 24 della l.n. 104/1992 – carenza di istruttoria – travisamento dei fatti – sviamento, per avere in ogni caso la Amministrazione travisato la effettiva significanza delle prescrizioni del PTP applicabili alla area che ne occupa, comechè vietanti qualsiasi tipologia di incremento volumetrico ma non già un intervento di “parziale sbancamento del terreno”;
- VI violazione di legge - violazione e falsa applicazione degli artt. 77 e ss. del d.p.r. n. 380/2001 – violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 24 della l. n. 104/1992 – carenza di istruttoria – travisamento dei fatti – sviamento;in ogni caso, secondo la ricorrente, la richiesta di autorizzazione paesaggistica semplificata sarebbe stata meritevole di accoglimento atteso che l’opera agognata sarebbe “ prettamente correlata alla eliminazione della barriera architettonica e, quindi, autorizzabile in deroga alle previsioni paesaggistiche ed urbanistiche vigenti ”, a’ sensi degli artt. 4 l. 13/89 e 10, comma 6, l. 104/92.
1.7. Si costituiva l’intimato Comune instando per la reiezione del gravame e la causa, al fine, illustrate le rispettive posizioni con ulteriori scritti defensionali, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza pubblica del 7 giugno 2023.
2. Il ricorso non è fondato, siccome già adombrato in sede interinale, con statuizioni dalle quali non si rinvengono ragioni per deflettere.
2.1. Le prime due censure relative alla asserita pretermissione delle guarentigie procedimentali spettanti alla ricorrente, ovvero alla violazione in concreto del principio del contraddittorio –omessa esplicitazione nel preavviso di rigetto delle ragioni ostative;omessa valutazione delle deduzioni difensive poscia articolate- sono inammissibili, prima ancora che infondate.
2.1.1. E, invero:
- siccome reiteratamente affermato da questo TAR in sede di scrutinio di analoghe doglianze (TAR Campania, VI, 21 ottobre 2021, n. 6618) non è stato rappresentato nel gravame alcun plausibile argomento la cui “introduzione” nel procedimento - rectius , la cui omessa valutazione da parte del Comune- sarebbe stata in grado di diversamente orientare il processo decisionale della Amministrazione (siccome si avrà modo di illustrare infra , in sede di scrutinio delle censure afferenti al “merito” degli interventi edilizi contestati);
- la stessa ricorrente –che pur lamenta la mancata intellegibilità delle ragioni ostative legittimanti il preavviso di diniego- ha ben provveduto, pochi giorni la ricezione di esso preavviso, a formulare articolate deduzioni difensive, volta a giustappunto a giustificare la assentibilità dell’intervento in ragione delle sue caratteristiche ontologiche e funzionali (in quanto asseritamente serventi alla eliminazione di barriere architettoniche a beneficio di persona disabile);ciò che vale: i) da un canto, a dimostrare l’effettivo raggiungimento dello scopo cui il cd. “preavviso di rigetto” è preordinato, id est portare nella sfera di conoscibilità dell’istante le ragioni potenzialmente fondanti il diniego, al fine di eccitare la vis difensiva e collaborativa di esso istante, vivificando il contraddittorio e consentendo alla stessa Amministrazione la formazione di una consapevole voluntas provvedimentale, anche in ossequio al principio della massima acquisizione degli interessi al procedimento; ii) dall’altro, a disvelare la effettiva esplicazione del contraddittorio, con la partecipazione procedimentale della ricorrente estrinsecatasi plena causae cognitio et tota re perspecta ;d’altra parte, sia detto ad abundantiam , nel preavviso di rigetto era ben individuato l’apporto endoprocedimentale della commissione locale del paesaggio, concretatosi in data 15 luglio 2022;ogni eventuale esigenza conoscitiva della ricorrente, ben avrebbe potuto e dovuto essere soddisfatta, al più, mercè la attivazione degli ordinari strumenti all’uopo contemplati all’ordinamento in tema di accesso agli atti.
La proposizione delle censure quivi oggetto di scrutinio –a fronte della mancata attivazione degli strumenti fisiologici apprestati dall’ordinamento, quale l’accesso agli atti, e della effettiva partecipazione procedimentale pel tramite di articolate deduzioni difensive, irrefragabilmente sintomatica della piena percepibilità delle ragioni ostative già in allora- concreta, altresì, exemplum paradigmatico di un inammissibile venire contra factum proprium .
2.1.2. Sotto altro aspetto, non è, in ogni caso, indicata la rilevanza che in concreto hanno assunto gli asseriti vizi procedimentali e, dunque, la valenza incidente delle pretese carenze del preavviso di rigetto e del successivo diniego sul contenuto sostanziale dei fatti fondanti i gravati provvedimenti.
2.1.3. Ne discende la inammissibilità per genericità delle censure, ove si abbia riguardo al di per sé risolutivo rilievo che non risulta allegato un concreto pregiudizio al diritto di difesa e di partecipazione procedimentale, mancando parte ricorrente di indicare in qual modo e in che misura i lamentati vizi abbiano in concreto precluso la introduzione di deduzioni in grado di sostanzialmente incidere sulle determinazioni della Amministrazione comunale, ovvero abbia potuto in qualche modo ledere il diritto di essa ricorrente all’ottenimento di una decisione “equa”.
2.1.4. In ogni caso, le censure afferenti alla asserita violazione delle prerogative di partecipazione procedimentale sono prive di fondamento atteso che, siccome in appresso si puntualizzerà in sede di negativo scrutinio dei motivi “afferenti al merito”, il contenuto dispositivo dell’impugnato provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
2.1.5. La certazione giudiziale della legittimità della azione provvedimentale quivi censurata rende irrilevante le (asserite) omissioni procedimentali e motivazionali, attesa la inidoneità di un qualsiasi apporto collaborativo a determinare una differente conclusione della vicenda (TAR Lombardia, I 26 settembre 2018, n. 2145).
2.1.6. La ricaduta patologica di tale lamentata violazione “formale e/o procedimentale” è quindi sterilizzata dall’applicazione dell’art. 21- octies della legge 241/90, norma che ben si attaglia anche alle violazioni che ne occupano, ovvero al mancato, dettagliato, esame di tutte le deduzioni procedimentali eventualmente trasmesse dall’interessato.
2.3. Anche il terzo mezzo non è fondato.
2.3.1. Nessun vizio di natura istruttoria ovvero motivazionale stricto sensu , di poi, può affliggere il gravato provvedimento, trattandosi di atto che - certando la oggettiva incompatibilità del richiesto intervento con le cogenti prescrizioni paesaggistiche vigenti nell’isola di Capri - necessita di giustificazione , più che di motivazione, consistente:
- nell’ acclaramento dei fatti, id est della retta individuazione delle caratteristiche morfologiche, planivolumetriche e funzionali del domandato intervento edilizio;
- nella sussumibilità di tali interventi nel novero di quelli assentibili, a mente delle regole urbanistiche e paesaggistiche vigenti nell’area ove il ridetto intervento si intende realizzare.
2.3.2. Di qui il consolidato insegnamento a mente del quale i provvedimenti abilitativi e, a contrario , quelli repressivi di abusi edilizi, in quanto espressione di actio vincolata nel contenuto, non abbisognano di specifica motivazione - intesa come estrinsecazione della scelta della preminenza dell’interesse pubblico al ripristino dell’ordine giuridico infranto, all’esito di una ponderazione dei contrapposti interessi in giuoco - bensì di un supporto giustificativo, id est della certazione della compatibilità dell’intervento con il quadro prescrittivo urbanistico e paesaggistico che governa la zona, ovvero la esistenza di attività edilizia realizzata in dispregio di quell’ordito regolatorio (TAR Campania, VI, 10 agosto 2020, n, 3560;Id., id., 22 maggio 2020, n. 1939).
2.3.3. E, la completezza della istruttoria -con la certazione della reale consistenza delle opere, oltre che della loro idoneità ad infrangere le prescrizioni edilizie, urbanistiche, paesaggistiche e culturali connotanti i fondi ove sono stati realizzati- si avrà modo di illustrare infra , in sede di scrutinio delle doglianze afferenti al “merito” del gravato diniego, non senza quivi avere in ogni caso rimarcato che:
- anche il peculiare onere motivazionale contemplato all’art. 4 l. 13/89 per gli interventi volti alla eliminazione di barriere architettoniche –anche a tenere in non cale la quaestio circa la effettiva sussumibilità del progetto del ricorrente nel novero dei ridetti interventi di eliminazione della barriere architettoniche- è in ogni caso stato soddisfatto dalla Amministrazione comunale, pel tramite delle rinvio alle puntuali prescrizioni del PTP dell’isola di Capri che escludono in nuce interventi della specie di quelli per cui è causa;
- il richiamo, invero, alle ineludibili prescrizioni del Piano Territoriale Paesistico dell’isola di Capri, approvato con DM 8 febbraio 1999, e segnatamente a quelle che governano la zona cd. di “Protezione Integrale” in cui ricade il compendio immobiliare de quo agitur , ben vale a giustificare –nella accezione sopra rammentata- il diniego gravato, vertendosi in tema di inequivocabili regole evitanti qualsivoglia “ alterazione dell’andamento naturale del terreno e delle sistemazioni idrauliche esistenti ” (art. 11, comma 4, PTP);
- anche per quanto attiene alla connotazione funzionale dell’intervento, volto alla eliminazione di barriere architettoniche, nel provvedimento si coglie in ogni caso –a prescindere, cioè, dalla effettiva riconducibilità dell’opera in esame a quelle volte alla eliminazione di dette barriere- la inapplicabilità di qualsivoglia disposizione derogatoria o di favore, trattandosi di immobile avente destinazione residenziale privata.
2.4. Anche il quarto mezzo non è fondato.
2.4.1. E, invero, a fronte delle chiare ed inequivocabili prescrizioni del PTP, già invocate dalla commissione locale del paesaggio, ben si appalesa giustificato il successivo diniego del Comune, giusta la inidoneità delle deduzioni procedimentali, a scalfire la fondatezza delle primigenie ragioni ostative, tenuto conto giustappunto:
- della natura dell’intervento, id est dello sbancamento di terrapieno;
- della irriducibilità di esso intervento, afferente ad abitazione privata, ad integrare qualsivoglia ipotesi eccettuativa ovvero derogatoria delle ordinarie, indefettibili, prescrizioni paesaggistiche foggiate nel PTP.
2.4.2. D’altra parte, l’intervento della commissione locale del paesaggio costituisce apporto meramente consultivo che, indi, una volta acquisito al procedimento ben può essere assunto a paradigma valutativo dalla Autorità comunale nella successiva fase decisionale, all’esito dello scrutinio delle deduzioni difensive, senza necessariamente procedere a compulsare nuovamente essa commissione.
2.5. Il, quinto e sesto mezzo, suscettibili di congiunto scrutinio, parimenti non sono fondati.
2.5.1. Assume carattere assorbente e dirimente, all’uopo, la conformazione dell’area su cui insiste il fabbricato de quo agitur -al fine di salvaguardare i superiori interessi paesaggistici, culturali – operata dal Piano Paesistico Territoriale ;le aree che ne occupano, invero, ricadono in zona P.I. – protezione integrale , che comprende gli elementi e le aree geologiche naturalistiche, ambientali, paesistiche, archeologiche più rilevanti dell’isola di Capri e tutta la fascia di mare per una distanza di 200 m. dalla linea di costa, ove sono consentiti unicamente “ interventi volti alla conservazione e al miglioramento del verde secondo l’applicazione di principi fitosociologici che rispettino i processi dinamico-evolutivi e della potenzialità della vegetazione della zona ”;evidente è l’alterità dei contestati interventi - a quelli, affatto minimali e conservativi del verde, che solo sono consentiti dal PTP nella zona P.I..
2.5.2. All’uopo, va rammentato che il PTP dell’isola di Capri (Capri ed Anacapri) - approvato con DM 8 febbraio 1999 ai sensi dell'art. 1- bis , secondo comma, l. 8 agosto 1985, n. 431 - detta puntuali disposizioni di tutela del territorio dell’isola, per il suo speciale pregio paesaggistico. Queste disposizioni manifestano limiti rigorosi e generali alla valutazione concreta di compatibilità degli interventi modificativi dell'assetto dei luoghi (CdS, VI, 19 gennaio 2011 n. 371). Per ciò che attiene all'uso, cioè alla trasformazione del territorio, il piano paesistico ha, del resto, la sua funzione precipua nell'individuare in negativo gli interventi che, per l'inconciliabilità con il contesto, sono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati dal vincolo;e per questi introduce un regime di immodificabilità per zone, o per categorie di opere reputate comunque incompatibili con i valori protetti, dunque non realizzabili (cfr. CdS, II, 20 maggio 1998, nn. 548/98 e 549/98).
2.5.3. Pregnanti si appalesano, di poi, le sopra riportate prescrizioni connotanti le aree ricadenti in zona P.I. – protezione integrale (art. 11), a mente delle quali, tra l’altro “ è vietata l’alterazione dell’andamento naturale del terreno e delle sistemazioni idrauliche esistenti ” (art. 11, comma 4).
Ci si trova, quindi, di fronte a un corpo di disposizioni che, in relazione alle caratteristiche intrinseche dei luoghi di cui è stato già accertato a suo tempo, con il vincolo, il valore paesistico ed ambientale, si traducono in incisive limitazioni delle facoltà del titolare del diritto dominicale.
2.5.4. Di qui la estraneità degli interventi agognati -senza in alcun modo preventivamente compulsare la Autorità che presiede ai vincoli paesaggistici- alle attività che solo sono consentite nell’area de qua (TAR Campania, VI, 14 giugno 2022, n. 4036;TAR Campania, VI, 23 giugno 2011 n. 3358).
2.5.5. D’altra parte, l’art. 11 del PTP dell’isola di Capri è stato oggetto di disamina da parte di questo TAR e del Consiglio di Stato (cfr., CdS, VI, sentenze nn. 110, 366, 371, 1300 e 1306/2011;ancora, inter alia , TAR Campania, VI, 4036/22, cit.;TAR Campania, VI, 338/12;Id., id., 30 maggio 2011, n. 2873).
2.5.6. Il Piano detta puntuali disposizioni di tutela del territorio, per il suo speciale pregio paesaggistico già sottoposto, dalla norma di salvaguardia dell’art. 1- quinquies della stessa l. n. 431 del 1985, “ allo stretto vincolo di inedificabilità ”.
2.5.7. Assumono quindi le riferite pronunce che queste disposizioni di “ specifica normativa d’uso e di valorizzazione” (cfr. art.