Pubblicato il 01/12/2016

N. 05553/2016 REG.PROV.COLL.

N. 03795/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3795 del 2014, proposto da:
A S, rappresentato e difeso dagli avvocati C G C.F. GDGCLD85L04B963K, F M C C.F. CNLFNC71H14F839M, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Napoli, viale Gramsci n. 19;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso per legge dagli avvocati M L S D C L C.F. SCHMLG71L48F839Q, R P C.F. PLMRSR69D52F839L, con i quali domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81, presso l’Avvocatura regionale;

nei confronti di

Vincenzo Carrafiello non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

a) della nota prot. n. 2014.0275797 del 17 aprile 2014, del Dipartimento della Salute e delle Risorse Naturali Direzione generale politiche agricole Alimentari e forestali UOD – Servizio Territoriale Provinciale di Caserta, notificata il 6 maggio 2014, con la quale la Regione Campania ha comunicato al ricorrente l’esito negativo della richiesta di riesame da questi proposta avverso la comunicazione di inammissibilità dell’istanza per la concessione del contributo di cui al bando di attuazione della Misura 214 “Misure agro ambientali” del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013, sub-azione d.2 “Sostegno al pascolo estensivo in aree destinate al pascolo”, pubblicato sul B.U.R.C. numero 26 del 26 aprile 2011;

b) del Decreto regionale n. 110 del 14 maggio 2014, recante la comunicazione della declaratoria di inammissibilità della domanda finalizzata alla concessione del contributo di cui sopra;

c) del verbale del 10 marzo 2014 (allegato alla nota prot. n. 2014.0275797 del 17 aprile 2014) con cui la Commissione ha definito il procedimento di riesame richiesto dal ricorrente per l’annullamento del provvedimento di inammissibilità della richiesta di contributo (prot. n. 205256 del 24 marzo 2014);

d) dell’esito del riesame del 10 marzo 2014 (allegato alla suddetta nota prot. n. 2014.0275797 del 17 aprile 2014) con il quale la Commissione ha definito il relativo procedimento;

e) ove occorra, di tutti gli atti connessi, conseguenti, preordinati, comunque lesivi dei diritti e degli interessi dell’odierno ricorrente, in particolare:

e.1.) della graduatoria definitiva relativa all’azione in esame, laddove approvata e pubblicata dall’amministrazione;

e.2.) della nota prot. n. 2014.0011036 dell’8 gennaio 2014, del Dipartimento della Salute e delle Risorse naturali – Direzione generale politiche agricole alimentari e forestali – UOD – Servizio territoriale provinciale di Caserta, con cui l’amministrazione resistente ha comunicato l’approvazione della graduatoria unica provvisoria e l’inammissibilità della domanda del ricorrente ed ha invitato quest’ultimo a produrre osservazioni procedimentali ai fini del riesame della medesima istanza;

e.3.) del decreto dirigenziale Dipartimento 52 – Direzione generale 6

UOD

5 – Supporto alle Imprese Agroalimentari n. 401 del 4 dicembre 2013, pubblicato in BURC n. 71 del 16 dicembre 2013, con cui è stata approvata la graduatoria unica regionale delle domande ammissibili per l’azione d) Azioni extra BCAA della Misura 214, presentate nell’anno 2011;

e.4.) del decreto dirigenziale Dipartimento 52 – Direzione generale 6 -

UOD

5- Supporto alle imprese settore agroalimentari, n. 32 del 6 dicembre 2013, pubblicato in BURC n. 71 del 16 dicembre 2013, di rettifica del decreto dirigenziale n. 401 del 4 dicembre 2013;

e.5.) del decreto dirigenziale n. 384 dell’11 febbraio 2014, Dipartimento 52 – Dipartimento della Salute e delle Risorse Naturali – direzione generale 6 – Direzione generale per le Politiche agricole, alimentari e forestali, della Regione Campania, in BURC n. 12 del 17 febbraio 2014, avente ad oggetto la conferma delle disposizioni di cui al suddetto decreto dirigenziale n. 401/2013;

e.6.) della nota prot. n. 817044 del 28 novembre 2013 (non notificata) con cui il dirigente dell’UOD – Servizio territoriale provinciale di Caserta, comunicava l’inammissibilità della totalità delle domande di aiuto, presentate allo

STAPA

CePICA di Caserta, per l’azione d2;

e.7.) della nota della Regione Campania prot. n. 391095/2014 del 9 giugno 2014, con la quale è stata comunicata l’emissione del decreto n. 182/2014;

e.8.) di tutti gli accertamenti istruttori espletati dallo

STAPA

CePICA di Caserta per la valutazione delle istanze e la formazione degli elenchi di cui ai punti che precedono

nonché per la declaratoria del diritto al risarcimento del danno ingiusto, ai sensi dell’art. 30 c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 settembre 2016 il dott. G P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con ricorso, notificato il 26 giugno ed il 4 luglio 2014 e depositato il successivo 17 luglio, Stocchetti Alfonso ha impugnato per l’annullamento gli atti in epigrafe meglio specificati con i quali la Regione Campania ha rigettato l'istanza di assegnazione dei contributi di cui al bando di attuazione della Misura 214 “Misure agro ambientali”, nell’ambito del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013, sub-azione D.2: “Sostegno al pascolo estensivo in aree destinate al pascolo”, pubblicato sul BURC numero 26 del 26 aprile 2011.

2. Si è costituita in giudizio la Regione Campania che, con memoria difensiva, depositata il 22 settembre 2014, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito sulla questione controversia;
nel merito, ha contestato la fondatezza del ricorso chiedendone il rigetto.

Alla camera di consiglio del 25 settembre 2014, il ricorrente ha rinunciato alla richiesta di provvedimento cautelare.

La causa è stata fissata all’udienza pubblica del 27 settembre 2016, data in cui è stata trattenuta per la decisione

DIRITTO

1.- Va in primo luogo esaminata l’eccezione, sollevata dalla Regione Campania, di inammissibilità dell’odierno ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

1.1.- In particolare, ad avviso della Regione, nel caso di specie troverebbe applicazione la clausola arbitrale contenuta nell’art. 10 (rectius: 9) del Bando che disciplina la procedura di erogazione del contributo in discussione. La menzionata clausola precisa che, “in merito a tutte le domande di pagamento, nonché in tutti gli atti amministrativi che a qualunque titolo attivino un procedimento amministrativo di erogazione di aiuti comunitari, ogni controversia relativa alla loro validità, interpretazione, esecuzione, è devoluta al giudizio arbitrale o alla procedura conciliativa in conformità alle determinazioni del decreto del Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali del 20.12.2006, pubblicato nel G.U. del 27 febbraio 2008 e s.m.i. che le parti dichiarano espressamente di conoscere ed accettare”.

1.2.- L’eccezione è infondata.

1.2.1.- Occorre premettere che la controversia di cui trattasi è stata già esaminata a più riprese dalla Sezione, con riferimento all’impugnativa dei provvedimenti riguardanti la procedura in esame e dallo stesso tenore, in relazione a questioni per lo più identiche.

In particolare, va precisato che già con la sentenza n. 4404 del 9 settembre 2015, dalla quale non v’è motivo di discostarsi, questa Sezione ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (alla quale la Regione fa cenno nelle note d’udienza del 26 settembre 2016).

In virtù di quanto ritenuto nella precedente decisione, va escluso che debba farsi applicazione della clausola arbitrale contenuta nell’art. 9 del bando (la quale dispone che: “In merito a tutte le domande di pagamento, nonché in tutti gli atti amministrativi che a qualunque titolo attivino un procedimento amministrativo di erogazione di aiuti comunitari, ogni controversia relativa alla loro validità, interpretazione, esecuzione, è devoluta al giudizio arbitrale o alla procedura conciliativa in conformità alle determinazioni del decreto del Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali del 20.12.2006, pubblicato nel G.U. del 27 febbraio 2008 e s.m.i. che le parti dichiarano espressamente di conoscere ed accettare”).

Come chiarito dalla menzionata sentenza n. 4404/2015, la previsione di cui all’art. 9 del bando va interpretata in linea con le vigenti disposizioni che disciplinano il processo amministrativo, in particolare l’art. 12 cod. proc. amm., secondo cui “le controversie concernenti i diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto ai sensi degli articoli 806 e seguenti del codice di procedura civile.”.

1.2.2.- Ad avviso della giurisprudenza amministrativa, la norma contenuta nell’art. 12 in parola – che riprende quanto già previsto dall’art. 6, comma 2, legge 21 luglio 2000, n. 205 - ha modificato in senso estensivo il precedente sistema normativo, perché ha consentito di risolvere, in ogni caso, mediante arbitrato rituale di diritto le controversie concernenti diritti soggettivi, a prescindere dalla loro possibilità di tutela dinanzi al giudice ordinario o, in sede di giurisdizione esclusiva, al giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6393).

Per questo, le Sezioni unite della Cassazione hanno rimarcato la necessità di una stretta interpretazione della norma, dal momento che l’accordo delle parti, espresso nel patto compromissorio, può comportare una deroga indiretta alla giurisdizione, laddove la controversia riguardi una materia per la quale il legislatore abbia previsto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. civ, Sez. Un., 27 luglio 2004, n. 14090).

Infatti, l’impugnazione di lodi arbitrali rituali, compresi quelli pronunciati nell’ambito di controversie riconducibili alla sfera dell’art. 12 cod. proc. amm. (in precedenza, art. 6, comma 2, L. n. 205/2000), così come quella di ogni altro lodo arbitrale rituale, deve essere proposta dinanzi alla Corte d’Appello nella cui circoscrizione è la sede dell’arbitrato, ai sensi dell’art. 828 cod. proc. civ. (Cass. civ, Sez. Un., 3 luglio 2006, n. 15204).

In altri termini, la previsione della clausola di arbitrato rituale può produrre l’effetto di affidare al giudice ordinario, in caso di impugnazione del lodo, la cognizione della causa che, diversamente, sarebbe devoluta al giudice amministrativo.

1.2.3.- In considerazione della sua natura eccezionale, la norma non si riferisce ai casi nei quali la situazione giuridica azionata abbia natura d’interesse legittimo oppure nei quali la clausola compromissoria demandi agli arbitri una decisione da adottare secondo equità (Cass., sez. un., 30 novembre 2006, n. 25508;
1° luglio 2008, n. 17934), ciò per l’ovvia ragione che le parti non possono disporre degli interessi pubblici, coinvolti nella controversia unitamente alla situazione giuridica soggettiva d’interesse legittimo nonché della forme e modalità di tutela di quest’ultima che la legge affida inderogabilmente al giudice amministrativo.

1.2.4.- Ebbene, la clausola arbitrale contenuta nel bando, per sfuggire ad una valutazione di nullità, non può che riferirsi alle controversie riguardanti posizioni di diritto soggettivo, le quali si concretizzano evidentemente solo a seguito dell’ammissione a finanziamento della domanda, con l’adozione del provvedimento formale da parte dell’amministrazione.

Nel caso di specie, non residuano dubbi sul fatto che la controversia attenga ad una posizione d’interesse legittimo del ricorrente, in quanto il suo oggetto è relativo all’ammissibilità dell’istanza di contributo (Ad. Plen. 29 gennaio 2014, n. 6).

2.- Può quindi passarsi all’esame di merito del ricorso.

Il ricorrente censura i seguenti profili:

1) violazione e falsa applicazione dei paragrafi 6, 9, 10 e 11 del bando di attuazione: l’amministrazione regionale sarebbe incorsa in evidente errore istruttorio nel considerare che la consistenza di UBA (Unità di Bovini Adulti), indicata nella domanda, sarebbe diversa da quella rinvenibile nel fascicolo aziendale, nella certificazione obbligatoria relativa allo spostamento dei capi, nella Banca dati Nazionale dell’Anagrafe Zootecnica;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 46 legge reg. Campania 11 del 1996;
violazione e falsa applicazione dei paragrafi 5, 6, 9, 10 e 11 del bando di attuazione: nel documento conclusivo del procedimento del riesame, la Regione ha manifestato il permanere di dubbi circa l’effettiva disponibilità del ricorrente di fondi oggetto di autorizzazione e della loro utilizzabilità a pascolo per un periodo di 180 giorni, in conseguenza di un’errata interpretazione delle norme del Bando e della disciplina nazionale riguardante la materia oggetto del contendere, il titolo di conduzione “Usi civili”, presentato dal ricorrente, non sarebbe contemplato dalla lex specialis.

I terreni pascolati dal ricorrente risulterebbero gravati da diritti collettivi/usi civici, di cui al R.D. 26 febbraio 1928, n. 332 e non di conduzione demaniale, pertanto gli stessi non potrebbero considerarsi in esclusiva disponibilità del richiedente l’aiuto;
peraltro, secondo la ricostruzione operata dalla Regione, ai sensi dell’art. 46 L. Reg. n. 11 del 1996, i suoli oggetto delle autorizzazioni comunali sarebbero sottoposti a pascolamento per un periodo inferiore ai canonici 180 giorni previsti dal Bando.

3) Violazione a falsa applicazione degli artt. 3, 10, 10-bis L. n. 241 del 1990

La Regione non avrebbe preso in dovuta considerazione le ragioni giuridiche e fattuali prospettate dal ricorrente nella fase di riesame;
inoltre la comunicazione di inammissibilità;
inoltre sarebbe stato del tutto disatteso il termine di 180 giorni dalla presentazione delle istanze, al contrario del termine di 60 giorni previsto dal Manuale delle procedure del Programma di sviluppo rurale per la Campania 2007/2013.

3.- Il ricorso non è fondato.

3.1.- Appare utile ricostruire l’iter procedimentale conclusosi con la dichiarazione di inammissibilità della domanda.

3.1.1.- La domanda del ricorrente era stata inizialmente esclusa (nota prot. n. 11403 dell’8 gennaio 2014) per le seguenti ragioni:

1) discordanza (per i capi bovini) tra il numero di capi/UBA, indicati in domanda, e numero di capi/UBA riscontrati nel fascicolo aziendale, a norma del paragrafo 6 del Bando (requisiti di ammissibilità);

2) pascolamento effettuato su terreni che non consentono il relativo esercizio per il periodo minimo pari a 180 giorni, come richiesto dal bando e previsto dalla Legge regionale n. 11 del 1996;

3) titolo di conduzione dei fondi, sui quali è richiesto il premio, non contemplato tra quelli previsti dal bando, trattandosi di solo esercizio del diritto di pascolamento su terreni gravanti da diritti collettivi/usi civici, di cui al R.D. n. 332 del 1928, e non di conduzione di terreno demaniale;
la Regione ha peraltro considerato che le superfici in questione hanno qualificazione giuridica di proprietà collettiva e non possono considerarsi nella disponibilità esclusiva del richiedente come richiesto dal bando.

3.1.2.- Il 16 gennaio 2014 la Regione nominava un’apposita Commissione incaricata di procedere alla verifica delle richieste di riesame.

Con riferimento alla richiesta del ricorrente di riesame del 21 gennaio 2014, con verbale prot. n. 0275797 del 17 aprile 2014, la Commissione:

- riguardo al primo rilievo, confermava la valutazione di inammissibilità attesa la rilevata discordanza nella determinazione del numero di capi/UBA;

- riguardo al secondo ed al terzo rilievo, si riservava approfondimenti istruttori al fine di verificare il rispetto dell’esercizio del pascolamento per il periodo di 180 giorni e la compatibilità del titolo di conduzione dei fondi (usi civici) con quanto richiesto dal bando.

Gli esiti del riesame sono stati comunicati al ricorrente con preavviso contenuto nella nota prot. n. 2014. 0275797 del 17 aprile 2014 del Dipartimento della Salute e delle Risorse Politiche Agricole Alimentari e Forestali UOD – Servizio Territoriale provinciale di Caserta, notificata in data 6 maggio 2014;
in seguito, in via definitiva la Regione ha emesso il decreto dirigenziale n. 110 del 14 maggio 2014, che il ricorrente asserisce non essergli mai stato trasmesso e di cui quindi non conosce il contenuto.

In particolare, sulla base del complesso degli atti depositati alla causa e che il Collegio ritiene comunque esaurienti per potere decidere, l’amministrazione regionale ha in sostanza ritenuto non superabile il profilo della discordanza nella determinazione del numero dei capi UBA indicati nella domanda, nel certificato di fida pascolo ad essa allegato, nel numero riscontrato nella Banca Dati Nazionale.

Più nello specifico, l’amministrazione regionale ha rilevato che il ricorrente ha indicato in domanda una consistenza di UBA pari a 31,20 la quale è diversa sia da quella indicata nel Certificato di fida pascolo emesso dal Comune di San Gregorio Matese, mediante autorizzazione dell’8 giugno 2011 (prot. n. 2081), sia dalla dichiarazione formulata dalla ditta del ricorrente stesso nella Certificazione obbligatoria in merito allo spostamento dei capi, verificabile nella documentazione acquisita agli atti dell’UOD, necessaria ai fini del rispetto della completezza documentale del Programma di Sviluppo Rurale.

La Commissione, nel valutare il riesame, ha poi rilevato che, da una verifica presso la Banca Dati Nazionale, effettuata alla data di compilazione della domanda di aiuto (3 maggio 2011), il numero dei bovini presenti in stalla era pari a 31 (di cui n. 18 capi di età superiore a due anni, n. 10 capi di età compresa tra 6 e 24 mesi e n. 3 capi di età inferiore a 6 mesi).

Dal raffronto di questi ultimi dati con la documentazione in possesso è emerso, inoltre, che i capi di bestiame mandati al pascolo sugli usi civici del comune di S. Gregorio Matese, per i canonici 180 giorni, che decorrono dalla data del 15 maggio 2011 al 15 novembre 2011 (come da autodichiarazione), sarebbero stati in numero di 20 capi bovini, pari a 19,2 UBA;
nella valutazione complessiva, emerge allora una consistenza di allevamento residua tra la Banca dati e la domanda di n. 8 capi di età compresa tra 6 e 24 mesi e n. 3 capi di età inferiore a 6 mesi, per un totale di n. 11 capi bovini, pari a 6,0 UBA;
questi ultimi non risultano quindi essere stati mandati a pascolo sui terreni ad uso civico, benché il ricorrente sia tenuto a rispettare integralmente gli impegni sottoscritti all’atto della presentazione della domanda e dichiarati nell’allegato (paragrafo 11, impegni specifici per l’azione d2, consistenti nel mantenere tutti i propri animali al pascolo per un periodo di almeno 180 giorni all’anno, con un carico minimo di 0,5 UBA/Ha, e rispettare il carico massimo indicato per ciascuna area, dato dal valore 1,12 UBA/Ha).

3.2.- In sostanza, stando alla ricostruzione operata dalla Regione, la quale si sottrae da profili di illogicità e non ragionevolezza, gli undici capi bovini, rimasti in stalla, avrebbero pascolato sui terreni condotti ad altro titolo, diversi da quelli concessi in fida pascolo, indicati nel fascicolo aziendale e, pertanto, nella domanda. Ciò ha comportato, inevitabilmente, un inevitabile ricalcolo della superficie utile, in Ha 0.67.29.04;
in questo caso, il carico di UBA/ha è stato conteggiato pari a 3,26 (