N. 26452/2010 REG.SEN.

N. 05347/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5347 del 2009, proposto da:
A C, rappresentata e difesa dall'avv. F V, presso cui elett.te dom. in Napoli, piazza Sannazaro N. 71;

contro

Comune di Caivano,in persona del Sindaco p.t.-n.c.;
Consorzio Per L'Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Napoli, -n.c.;
Regione Campania in persona del Presidente p.t. della G.R.-n.c.;
Provincia di Napoli,in persona del Presidente p.t. della G.P., rappresentato e difeso dall'avv. L S, con il quale elett.te dom. in Napoli, piazza Matteotti, 1;

per l'annullamento

della nota del 13.7.2009 del responsabile X settore urbanistica che comunica la improcedibilità della istanza di permesso di costruire presentata il 15.4.2008 per la realizzazione di unità abitativa e pertinenza alla via Catullo;

di ogni altro atto preordinato, ivi comprese la nota 801 del 2.3.2009 del Consorzio ASI per la provincia di Napoli, la nota comunale del 24.11.2008, e del 21.11.2008;

di ogni atto della Regione Campania , della Provincia di Napoli , del Consorzio ASI e del Comune di Caivano comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2010 il Cons. A P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente espone di essere proprietaria di un fondo sito in Comune di Caivano alla via Catullo, ricadente in zona B del vigente PRG, le cui Norme tecniche di attuazione prevedono l'intervento diretto consentendo nuove edificazioni nel rispetto dell'indice di fabbricabilità fondiaria, del rapporto di copertura e limite di altezza..

Aggiunge che il Piano regolatore dell'Area ASI della Provincia di Napoli approvato negli anni 70 prevedeva la localizzazione di una strada di accesso alla zona ASI, la cui fascia di rispetto lambiva il lotto di sua proprietà,previsione mai recepita nel PRG comunale, né comunque attuata.

La mancata realizzazione della strada è invero dovuta alla costruzione di altra viabilità consistente nell'asse stradale Nola- Villa Literno, con svincolo dedicato alla zona ASI, tanto chela variante al piano ASI adottata dal Consorzio con delibera commissariale 386 del 3.8.2001 ha eliminato la predetta strada di collegamento.

La variante è stata interessata dall'accordo unanime in sede di conferenza di servizi ex art. 10 co 4 L.R 16/1998, e la stessa è stata trasmessa da diversi anni alla regione per il controllo di conformità.

Ciononostante, al domanda di permesso di costruire presentata il 15.4.2008 per la realizzazione di una unità abitativa e pertinenza, esitata dopo varie diffide a provvedere, è stata dichiarata improcedibile con nota del 13.7.2009 sul rilievo che il Consorzio ASI con parere 801 del giorno 8.3.2009 ha comunicato che l'area ricade in zona destinata a verde di rispetto industriale ed infrastrutturale ove vige divieto assoluto di costruzione.

Il ricorso è affidato alle seguenti censure:

1) Violazione artt. 3,7 e 10 legge 241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria;
violazione di legge (d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, art. 51;
l. 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 5 e 6) – Eccesso di potere per erronea presupposizione, carente istruttoria e motivazione – Travisamento dei fatti – Ingiustizia manifesta e sviamento ;

2) Violazione di legge (l. 7 agosto 1990, n. 241 e ss.mm.ii., artt. 3) – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carente istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e sviamento

3) Violazione di legge (d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, art. 52 e 53;
l. 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 5 e 6) – Eccesso di potere per erronea presupposizione, carente istruttoria e motivazione – Travisamento dei fatti – Ingiustizia manifesta e sviamento ;
sarebbero in sostanza decaduti i limiti temporali di validità del piano ASI

4) Violazione di legge (l. 237/1993 art. 2, L. 241/90 art. 20) – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carente istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e sviamento, in relazione alle previsioni della variante che non prevede più la strada in questione né la relativa fascia di rispetto

5) Violazione legge reg. 10/1998 art. 10, art. 25 L. 471985, art. 5 LR 14/1982, difetto di motivazione: la approvazione regionale della variante al piano ASI deve ritenersi avvenuta giusta l'accordo unanime in sede di conferenza di servizi, trasmesso alla Regione il cui controllo di conformità deve ritenersi intervenuto per silentium;

6) violazione art. 47 L.reg. 16/2004, D.Lgs 152/2006 e 4/2008, eccesso di potere, atteso che la VIA e la VAS sulla variante in oggetto non sono necessarie

7) violazione art. 13 NTA del Piano ASI, difetto di motivazione, essendo la istanza proposta rispettosa delle distanze dal nastro stradale previste per la fascia di rispetto richiamata negli atti impugnati.

Si è costituita in giudizio la Provincia di Napoli, sostenendo la infondatezza della domanda.

Alla udienza pubblica del 11 novembre 2010 il ricorso è stato ritenuto in decisione.

DIRITTO

Nel presente giudizio è controversa la legittimità del provvedimento con cui il dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Caivano ha dichiarato la improcedibilità della richiesta di permesso di costruire avanzata dalla ricorrente, per la costruzione di un edificio residenziale e pertinenze.

Il ricorso è fondato.

Con il primo motivo si censura la legittimità degli atti impugnati in quanto essi avrebbero preso le mosse dall’erroneo presupposto dell’immediata vigenza, in ambito comunale, del Piano territoriale dell’A.S.I. (e delle relative N.T.A.), anche a prescindere dal recepimento delle relative prescrizioni nell’ambito degli strumenti di pianificazione comunale.

Osserva al riguardo la ricorrente che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’approvazione di un Piano A.S.I. obbliga, sì, gli Enti locali ad adeguare le prescrizioni urbanistiche a quanto previsto nell’ambito di tale Piano, ma non determina immediatamente (e per forza propria) l’effetto di vincolare in concreto l’attività edificatoria dei privati sino a quando gli Enti a ciò preposti non abbiano provveduto ad apporre un tale vincolo, conformemente al preciso obbligo in tal senso su di essi gravante.

La difesa dell'Amministrazione provinciale contesta la correttezza delle deduzioni di parte attrice ed osserva che i piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale di cui all’art. 51 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (‘Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno’) contengono prescrizioni direttamente efficaci e/o immediatamente precettive, tali da recare vincoli puntuali alla pianificazione urbanistica anche a prescindere dal previo recepimento delle relative prescrizioni nell’ambito degli atti di pianificazione comunale.

Le eccezioni in questione non possono essere condivise.

Al riguardo il Collegio ritiene condivisibili le deduzioni di parte attrice, secondo cui l’espressa previsione di legge (sesto comma dell’art. 51 del d.P.R. 218, cit.) stabilisce che i Piani A.S.I., una volta approvati, producono gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di coordinamento di cui alla legge 17 agosto 1942, n. 1150, con la conseguenza che essi determinino in capo all’Ente locale un puntuale obbligo di adeguamento dei rispettivi strumenti urbanistici, ma non anche effetti immediati e diretti in ordine all’attività edificatoria dei privati.

Sotto tale profilo, pur nella consapevolezza dell’esistenza di un diverso filone giurisprudenziale, il Collegio ritiene di prestare adesione al tradizionale orientamento secondo cui l’espressa assimilazione normativa dei Piani in questione ai P.T.C. comporta unicamente l’obbligo (de futuro) per gli Enti locali interessati dai Piani A.S.I. di uniformare i relativi strumenti urbanistici alle prescrizioni di tali Piani.

Sotto il profilo sistematico, tale assimilazione comporta che, sino al momento (per altro doveroso) dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni dei Piani A.S.I., detti strumenti urbanistici restano l'unica fonte diretta del vincolo urbanistico nel territorio comunale, dovendo escludersi ogni automatica sostituzione delle disposizioni dei piani territoriali di coordinamento (e dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale) a quelle contrastanti dei piani regolatori generali (in tal senso, ex plurimis: Cass. Civ., sent. 13 novembre 1996, n. 9941).

Del resto si osserva che, secondo un condivisibile approccio giurisprudenziale, “nella formazione dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale (…), i Consorzi dei Comuni (al fine costituiti), svolgono funzioni meramente preparatorie (di promozione e di studio) che culminano nella predisposizione di "un progetto di piano" (o di variante) da sottoporre all'approvazione dell'autorità competente, che ne assume la paternità ed alla quale il piano è quindi imputato. D'altra parte i piani così redatti non hanno per oggetto la disciplina del territorio in funzione di tutta la gamma di interessi che gravitano sul territorio, ma in funzione dell'interesse di dotarlo di strutture idonee per le localizzazioni industriali, il che si esprime, fra l'altro, nel fatto che, una volta approvati, producono, a norma del citato art. 51 del D.P.R. n. 218 del 1978, "gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di coordinamento di cui all'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n. 1150", per il che determinano, nei Comuni il cui territorio sia compreso in tutto o in parte nel loro ambito, il mero obbligo di adeguare ad essi i loro strumenti urbanistici ai sensi del successivo art. 6 della legge n. 1150 del 1942.

Da ciò consegue che, se pure è vero che essi piani, lungi dall'essere vincolati all'osservanza dei piani regolatori comunali, si pongono, rispetto a questi ultimi, come strumenti primari generatori di un dovere assoluto di adeguamento, è altrettanto vero che siano pur sempre i piani regolatori comunali, pur se da essi vincolati, a costituire l'unica fonte diretta dell'assetto urbanistico nel territorio comunale, per il che, anche quando ancora difformi da questi ultimi, conservano - fino all'adeguamento (spontaneo o tramite interventi sostitutivi) - piena operatività in ordine alla qualificazione delle zone del territorio, nonché alla conformazione normativa del diritto di proprietà sui suoli interessati” (Cass. Civ., Sez. I, sent. 23 marzo 2001, n. 4200).

Quindi, l’esame del richiamato art. 51 (il quale delinea l’iter di approvazione dei Piani in parola affidando ai Consorzi A.S.I. un mero potere di proposta e non già poteri decisori finali, demandati agli altri Enti territoriali coinvolti) porta ad escludere che la predisposizione, ad opera dei Consorzi, degli schemi di Piano possa comportare diretti effetti preclusivi sull’attività edificatoria privata.

Ed infatti, se per un verso appare corretta la deduzione secondo cui i Piani approvati dai Consorzi contengono “previsioni direttamente efficaci e/o immediatamente prescrittive” , per altro verso occorre osservare che la richiamata efficacia e prescrittività deve essere intesa nel limitato senso che l’approvazione dei Piani vincola gli Enti locali alla loro trasfusione nell’ambito degli strumenti di pianificazione urbanistica.

Al contrario, nessun indice normativo induce a ritenere che l’approvazione dei Piani A.S.I., prima dell’intervento degli Enti competenti in tema di pianificazione territoriale, possa comportare nei confronti dei privati effetti diretti in termini di vincoli concreti all’attività edificatoria.

Nella specie, l'amministrazione comunale ha confermato, nella relazione richiesta dal Collegio,prot. 20475 del 21.12.2009, che per il lotto oggetto di intervento la norma del piano ASI istitutiva del vincolo di rispetto stradale non è stata recepita nel piano regolatore comunale.

Inoltre è stato anche dichiarato che " l'area in questione nel vigente P.R.G. ha natura edificatoria, ricadendo nelle zone omogenee "B" disciplinate dall'art. 39 delle relative N.T.A."... " l'intervento ...allo stato appare compatibile con la disciplina urbanistica di cui al vigente P.R.G. del Comune ".

Concludendo sul punto, il Collegio osserva che avendo nella specie l' Amministrazione intimata fondato il diniego sull’istanza della ricorrente sulla base delle prescrizioni di un Piano il quale era privo di immediata precettività in ordine all’attività dei privati (e non poteva rappresentare corretto parametro di valutazione di tale attività), la conseguenza è nel senso dell’illegittimità del richiamato atti di diniego.

Peraltro detta illegittimità va ravvisata anche sotto altro profilo, puntualmente dedotto da parte ricorrente, e consistente nella intervenuta scadenza temporale dei vincoli previsti dal piano ASI.

Secondo la ricorrente, i vincoli di destinazione previsti dai piani regolatori delle aree di sviluppo industriale di cui agli artt. 51 e ss. del d.p.r. n. 218 del 1978 avrebbero efficacia per la durata di 10 anni;
pertanto, essendo tale termine ormai trascorso, i vincoli previsti nel piano sarebbero decaduti e, conseguentemente, il Comune avrebbe dovuto rilasciare la concessione senza richiedere il nulla osta del Consorzio.

Osserva il Collegio che l'articolo 52 del D.P.R. 218/1978 prevede che, agli effetti del primo e penultimo comma del successivo articolo 53, i vincoli di destinazione previsti dai piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale hanno efficacia per la durata di 10 anni a decorrere dalla data del provvedimento di approvazione.

Tali piani regolatori, riguardano la regolamentazione del territorio dal punto di vista urbanistico, indicando quali tipi di costruzioni possono essere edificate nelle diverse zone dell’area consortile, quali opere vanno realizzate nelle varie aree del piano, nonché le regole costruttive da osservare;
pertanto hanno un’efficacia a tempo indeterminato così come qualsiasi strumento di regolamentazione urbanistica che tende appunto a definire l’assetto generale del territorio.

A conferma di ciò, va rilevato che il piani regolatori delle ASI, in base all'articolo 51, comma 6 del D.P.R. 218/1978, producono gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di coordinamento di cui alla legge 17 agosto 1942 n. 1150 i quali, ai sensi dell'articolo 6 di tale legge, hanno vigore a tempo indeterminato.

Ben diversa natura hanno i vincoli di espropriabilità gravanti sui terreni ubicati nelle diverse aree e derivanti dalle. prescrizioni di localizzazione e di zonizzazione, funzionali alla costruzione di determinate infrastrutture di interesse pubblico o alla destinazione dei lotti a spazi di interesse pubblico, ovvero le opere di urbanizzazione primaria (strade, fognature ecc) e secondaria (come ad esempio gli spazi verdi).

Infatti, l’art. 52 del d.p.r. 218/1978, che prevede l'efficacia decennale dei. vincoli di destinazione, limita tale disposizione "agli effetti del primo e penultimo comma del successivo articolo 53".

Con la locuzione agli effetti di, si intende appunto che hanno efficacia e durata decennale soltanto quei vincoli funzionali all’esecuzione delle opere occorrenti per l’attuazione delle iniziative di cui all'articolo 53 che, a sua volta, richiama gli artt. 50 e 56, i quali prevedono le opere che sono dichiarate di pubblica utilità urgenti e indifferibili, quali gli allacciamenti stradali e ferroviari, gli impianti di approvvigionamento di acqua e di energia per uso industriale e di illuminazione, le fognature, le sistemazioni dei terreni, le opere relative ai porti nonché tutte quelle d'interesse generale idonee a favorire la localizzazione industriale (art.50);
ed ancora, l'adeguamento delle opere relative ai porti e agli aeroporti, ritenute necessarie per l'attrezzatura delle aree e dei nuclei medesimi, nei casi in cui tale intervento sia reso indispensabile dalla particolare situazione della zona, o dalla impossibilità di provvedervi altrimenti (art.56).

A conferma che i vincoli di destinazione sono solo quelli elencati nelle suddette norme, ovvero quelli funzionali alla costruzione, previa espropriazione dei terreni interessati, di opere di interesse pubblico o comunque consortile, depone anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 411 del 18.12.2001, che ha dichiarato la illegittimità dell’art. 52 c. 1 nella parte in cui consente all’amministrazione di reiterare i vincoli scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo.

Orbene il terreno della Capasso , secondo le prescrizioni del piano ASI è ricompreso in zona sgravata da vincolo di rispetto industriale ed infrastrutturale , per il quale è previsto un vincolo di inedificabilità assoluta,come dedotto dalla stessa amministrazione resistente.

Pertanto, alla luce delle considerazioni precedenti, tale destinazione può considerarsi decaduta al termine dei dieci anni dall'approvazione del piano. Che il piano sia scaduto per decorso decennio in parte qua risulta confermato dalla citata relazione istruttoria comunale che riporta gli estremi della approvazione avvenuta con DPCM del 14.10.1968 pubblicato in GU n. 294 del 19.11.1968, attestandosi altresì che non risultano successivamente adottate sue proroghe o riadozioni.

Al riguardo il Collegio ritiene che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 9 dicembre 1996, n.1486).

Ed invero, la opposta tesi comporterebbe l’illogica conseguenza della permanenza a tempo indeterminato, senza peraltro la previsione di alcun indennizzo, di una fascia di rispetto in relazione ad un’opera la cui realizzazione non è stata più ritenuta conforme al pubblico interesse.

Peraltro la realizzazione della strada risulta del tutto superata nel nuovo piano ASI già adottato ed in attesa di visto di conformità regionale, essendo state confermate dalla istruttoria espletata anche le deduzioni di parte ricorrente secondo cui la viabilità in zona è adeguatamente assicurata da altre opere pubbliche medio tempore eseguite.

Prosegue in proposito la relazione istruttoria comunale affermando come:" alla luce del nuovo assetto viario di collegamento tra l'agglomerato industriale già realizzato e l'asse di supporto già realizzato ad occidente dell'abitato di Pascarola......l'area di proprietà della ricorrente non risulta più gravata dal vincolo di rispetto industriale ed infrastrutturale", concludendo che :" il predetto lotto risulta esterno al detto vincolo di rispetto stradale".

In base a quanto esposto, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo a carico della Provincia di Napoli e del Comune intimato, ivi compreso il contributo unificato, sussistendo giusti motivi per dichiararle integralmente compensate nei confronti della Regione Campania..