Pubblicato il 01/08/2016

N. 08875/2016 REG.PROV.COLL.

N. 06648/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6648 del 2016, proposto da:
A B Asola, rappresentato e difeso dagli avvocati P B A C.F. BRTPTR75S25D612U, M C C.F. CPAMHL73P14H501K, con domicilio eletto presso M C in Roma, via P.S. Mancini, 2;

contro

Consiglio Superiore della Magistratura e Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Bianca Maria D'Agostino, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’esecuzione

del provvedimento del Consiglio Superiore della Magistratura prot. P5169/2016 del 17.3.2013, avente ad oggetto "Nomina dei giudici ausiliari della Corte di Appello di Roma di cui al D.M. in data 21 luglio 2016";

di tutti gli atti ad esso presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, e in particolare della graduatoria definitiva approvata dal C.S.M. relativamente alla "Nomina dei Giudici Ausiliari di Corte di Appello (C.A. di Roma)" pubblicata in data 17.3.2016;

degli eventuali decreti del Ministero della Giustizia di nomina dei Giudici Ausiliari in forza del suindicato provvedimento del C.S.M., ignoti al ricorrente;

della circolare del C.S.M. prot. P-17202/2014 del 24 ottobre 2014;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio Superiore della Magistratura e del Ministero della Giustizia;

Vista la memoria difensiva prodotta dalle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 luglio 2016 la dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Il dott. A B Asola, odierno ricorrente, con il ricorso in epigrafe espone quanto segue.

Con bando adottato dal Ministero della Giustizia con D.M. 21/07/2014, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 70 — IV^ serie speciale, del 09/09/2014, è stata indetta la procedura per la nomina dei Giudici Ausiliari di Corte d’Appello.

Il ricorrente ha presentato domanda di partecipazione alla suddetta procedura selettiva, indicando come sedi di interesse la Corte d'Appello di Roma e la Corte d'Appello di Bologna e di aver altresì attestato, con riferimento ai “requisiti per la nomina” di cui al combinato disposto degli artt. 2 e 3 del bando stesso, di aver ricoperto la funzione di magistrato onorario, non più in ruolo, ma con almeno cinque anni di attività e di avere meno di settantacinque anni di età.

Con riguardo ai “titoli di preferenza” di cui all’art. 5 del bando, l’odierno esponente ha chiesto l'attribuzione di punti 20,00 (massimo disponibile), ai sensi dell'art. 5, 2° comma, lett. a), del bando, giacché esercente l'attività di notaio da oltre 20 anni, di punti 2,00, ai sensi dell'art. 5, 2° comma, lett. b), del bando, in forza dell'esercizio della funzione di magistrato onorario in materia civile per almeno cinque anni e di punti 1,00, per avere esercitato attività di ricercatore universitario in materie giuridiche civilistiche.

Espone quindi di essere stato inserito nella graduatoria relativa alla Corte d'Appello di Roma, pubblicata sul sito del Consiglio Superiore della Magistratura (di seguito, anche “CSM”), con punti 23,00.

Ricevuta, in data 25/09/2014, una comunicazione via e-mail dal C.S.M., in cui gli si richiedeva di compiere una verifica in ordine ai titoli indicati, rilevando "... che essi devono riguardare unicamente la categoria di partecipazione prescelta nell'istanza”, l’odierno esponente inoltrava al suddetto Organismo una comunicazione volta a ribadire la correttezza del punteggio attribuitogli in ragione dei titoli in precedenza indicati.

Cionondimeno, con delibera prot. P-5169/2016 del 17 marzo 2016, il C.S.M., nel procedere alla nomina di alcuni dei soggetti partecipanti alla procedura selettiva in oggetto, riteneva che "... al candidato B A A (partecipante alla procedura concorsuale nella categoria di cui all'art. 2, 3° comma, lett. a) del bando di concorso — magistrato onorario) non possono essere attribuiti i punteggi relativi ai periodi di esercizio delle attività di "notaio" e di "ricercatore universitario in materie giuridiche", atteso che i predetti periodi non sono cumulabili fra loro così come precisato dall'art 4, 2° comma, lettera a), ultimo periodo della circolare C.S.M. P-17202/2014 del 24 ottobre 2014" e, conseguentemente, statuiva che “Alla luce di quanto esposto le osservazioni presentate dal Dott. Beretta Anguissola in data 1 ottobre 2014 non possono essere prese in considerazione”.

2. Con il ricorso in epigrafe il dott. Beretta Anguissola ha impugnato il provvedimento del CSM avente ad oggetto la nomina dei giudici ausiliari della Corte di Appello di Roma nonché, occorrendo, la circolare del CSM del 24 ottobre 2014, deducendone l’illegittimità alla luce del seguente, articolato motivo:

I - Violazione e falsa applicazione degli artt. 62, 63 e 64 D.L. 21 giugno 2013 n. 69, conv. con Legge 9 agosto 2013 n. 98;
violazione e falsa applicazione del D.M. del Ministero della giustizia 21 luglio 2014, recante il bando relativo alla procedura per la nomina dei Giudici Ausiliari di Corte d'Appello;
eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento in materia di selezioni pubbliche;
eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta;
eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento;
eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.

Il ricorrente contesta l’impostazione seguita dall'Amministrazione, secondo la quale i punteggi relativi alle varie attività svolte dall’interessato non sarebbero tra loro cumulabili, in quanto la sua partecipazione alla selezione sarebbe avvenuta in ragione dell'attività di Giudice Onorario in precedenza esercitata e non delle altre attività;
tale impostazione sarebbe frutto di un'erronea interpretazione della disciplina prevista dai citati artt. 62 e ss. del D.L. n. 69/13, trasposta agli artt. 2 e ss. del bando di concorso, non prevedendosi nelle norme de quibus alcuna preclusione al predetto cumulo, atteso che l'art. 5 del bando in questione, nel dettare le modalità di assegnazione dei punteggi per i vari titoli posseduti dai candidati, prevederebbe espressamente il conferimento di un punteggio per l'attività svolta in via principale dal concorrente (art. 5, 2° comma, lett. a) e di un punteggio "aggiuntivo" per le altre attività a lui comunque riferibili.

Neanche il bando di concorso (così come la normativa stabilita dal D.L. n. 69/13) prevederebbe che possano assegnarsi punteggi con riguardo alla sola attività corrispondente alla "categoria di partecipazione prescelta nell'istanza”.

L’interpretazione sostenuta dall'Amministrazione risulterebbe illogica e irragionevole, atteso che, in base alla stessa, nessuno dei partecipanti potrebbe sommare al punteggio assegnato per la propria attività principale quello relativo alle eventuali attività aggiuntive in concreto svolte, con conseguente sostanziale svuotamento di significato della richiamata previsione di cui all'art. 5, 2° comma, del bando di concorso;
la medesima interpretazione risulterebbe inoltre contraria ai principi fondamentali che regolano le procedure selettive, ambito in cui opera il principio della distinzione tra i requisiti soggettivi di partecipazione e i criteri oggettivi di valutazione dei titoli fatti valere dai partecipanti ai fini del punteggio, di cui fa peraltro menzione la giurisprudenza amministrativa in materia di appalti pubblici.

Viceversa, la prospettazione di parte ricorrente, per la quale i titoli di preferenza sarebbero comunque cumulabili, a prescindere dai limiti previsti dai requisiti di partecipazione, risponderebbe alla ratio della disciplina in esame, che è quella di nominare alla carica di Giudice Ausiliario i soggetti maggiormente titolati, i quali possano offrire maggiori garanzie in ordine alla delicata attività che si accingono a svolgere.

Gli atti impugnati sarebbero dunque illegittimi per violazione della disciplina operante in materia e per eccesso di potere sotto i profili della violazione del principio del giusto procedimento nelle procedure selettive pubbliche, dell'irragionevolezza e dell'illogicità manifesta, oltre che per contraddittorietà e disparità di trattamento.

Neppure la circolare del C.S.M. P-17202/2014 del 24/10/2014 precluderebbe l'assegnazione dei punteggi relativi alle varie attività svolte: per un verso, essa farebbe salvo espressamente "quanto previsto nel bando di concorso", per altro verso, si limiterebbe di fatto a prevedere che i punteggi possono essere attribuiti solo nel caso in cui le attività che i partecipanti dichiarino di aver svolto siano ricomprese tra quelle specificamente previste all'art. 3, 7° comma, della circolare, senza imporre alcuna limitazione nell'attribuzione dei punteggi.

3. Si sono costituiti in giudizio il Consiglio Superiore della Magistratura e il Ministero della Giustizia per resistere al ricorso e chiederne il rigetto.

4. Alla Camera di Consiglio del 20 luglio 2016 il ricorrente ha eccepito la tardività della memoria della difesa erariale;
il Collegio, chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare di sospensiva dell’atto impugnato, ha deciso di definire immediatamente il giudizio nel merito con sentenza resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a., e ne ha dato comunicazione ai difensori presenti delle parti in causa.

5. Il Collegio dà preliminarmente atto della fondatezza dell’eccezione di tardività sollevata dalla parte ricorrente, considerato che, per il combinato disposto degli artt. 55, comma 5 e 52, comma 4, c.p.a., la memoria delle Amministrazioni intimate doveva essere depositata entro il 16 luglio 2016, mentre il deposito ha avuto luogo soltanto il 18 luglio successivo;
pertanto, il Collegio non può tener conto della produzione della parte pubblica ai fini della definizione del presente giudizio.

6. Quanto al merito dell’impugnazione, il ricorso è infondato e va respinto.

6.1 Avendo riguardo al quadro normativo di riferimento, il Collegio premette che l'art. 63 del D.L. n. 69/2013 (recante “Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia”), convertito con modificazioni dalla L. n. 98/2013, al 3° comma dispone che "possono essere chiamati all'ufficio di giudice ausiliario:

a) i magistrati ordinari, contabili e amministrativi e gli avvocati dello Stato, a riposo da non più di tre anni al momento di presentazione della domanda, nonché magistrati onorari, che non esercitino più ma che abbiano esercitato con valutazione positiva la loro funzione per almeno cinque anni;

b) i professori universitari in materie giuridiche di prima e seconda fascia anche a tempo definito o a riposo da non più di tre anni al momento di presentazione della domanda;

c) i ricercatori universitari in materie giuridiche;

d) gli avvocati, anche se cancellati dall'albo da non più di tre anni al momento di presentazione della domanda;

e) i notai, anche se a riposo da non più di tre anni al momento di presentazione della domanda”.

Il successivo art. 64 stabilisce quindi i requisiti soggettivi per la nomina a Giudice Ausiliario.

A seguire, l’art. 65 (rubricato "Pianta organica dei giudici ausiliari. Domande per la nomina a giudici ausiliari”) al 1° comma prevede che con atto del Ministro della Giustizia da emanarsi, sentiti il Consiglio Superiore della Magistratura e i consigli degli ordini distrettuali, entro due mesi dall'entrata in vigore del decreto legge medesimo, sia determinata la pianta organica a esaurimento dei Giudici Ausiliari con l'indicazione dei posti disponibili presso ciascuna Corte di appello.

Al 2° comma dispone che “con il decreto di cui al comma 1 sono determinati le modalità e i termini di presentazione della domanda per la nomina a Giudice Ausiliario, nonché i criteri di priorità nella nomina. È riconosciuta preferenza ai fini della nomina agli avvocati iscritti all'albo. A parità di titoli sono prioritariamente nominati coloro che hanno minore età anagrafica con almeno cinque anni di iscrizione all'Albo. Della pubblicazione del decreto è dato avviso sul sito internet del Ministero della giustizia”.

6.2 Il decreto del Ministero della Giustizia 21/07/2014 (di seguito, anche “D.M.”) ha pedissequamente riprodotto la disciplina dettata dall'art. 63 del citato D.L. n. 69/2013, anche per quanto concerne l'individuazione delle categorie dei soggetti legittimati alla proposizione della domanda (art. 2, 3° comma del D.M.).

Il successivo art. 5, 2° comma, del D.M. in oggetto ha poi fissato il punteggio riconoscibile agli appartenenti a ciascuna delle categorie professionali legittimate, stabilendo:

sub lett. a), che "... per l'esercizio delle attività e funzioni di magistrato ordinario, contabile o amministrativo, di avvocato dello Stato, di magistrato onorario, di avvocato, di notaio, di professore universitario in materie giuridiche di prima e seconda fascia e di ricercatore universitario in materie giuridiche sono attribuiti: - punti: 1,00 per ogni anno o frazione di anno superiore a sei mesi di effettivo esercizio delle attività e/o funzioni anche cumulabili se riferiti a periodi differenti, fino ad un massimo di punti: 20,00;

sub lett. b), che "... inoltre sono attribuiti i seguenti punteggi aggiuntivi:

-punti: 2,00 per l’esercizio di funzioni giurisdizionali di appello o di cassazione per più di tre anni;

-punti: 2,00 per l'esercizio esclusivo o prevalente delle funzioni di magistrato, anche onorario, in materia civile e/o del lavoro per almeno cinque anni;

-punti: 1,00 per l'esercizio della professione di avvocato cassazionista per almeno un biennio;

-punti: 1,00 per l'esercizio esclusivo o prevalente della professione forense in materia civile e/o del lavoro negli ultimi cinque anni;

-punti: 1,00 per l'esercizio dell'attività di professore universitario o di ricercatore universitario in materie giuridiche civilistiche e/o del lavoro;

-punti: 0,25 per l'esercizio dell'attività di professore di ruolo negli istituti superiori statali in materie giuridiche".

6.3 La successiva Circolare del C.S.M. prot. P-17202/2014 del 24/10/2014 (di seguito, anche “Circolare”), in tema di “titoli di preferenza e criteri di priorità”, all’art. 4, 1° comma, ha previsto che “… costituiscono titoli di preferenza, ai fini della formazione della graduatoria, l'esercizio effettivo, anche pregresso, delle attività e funzioni relative alle qualifiche e categorie previste dall'articolo 63, 3° comma, del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, come riportate all'articolo 1, 1° comma, lettere a), b), c), d) ed e), della presente circolare”.

Al successivo 2° comma, dopo aver riprodotto le previsioni dell’art 5 del D.M. in tema di punteggi da assegnare per i titoli di preferenza posseduti, ha posto il seguente principio, utile quale criterio per la formazione delle graduatorie: “Fermo restando quanto previsto nel bando di concorso, l’attribuzione di tale punteggio può essere riconosciuta soltanto per i periodi relativi all'attività o funzione svolta, correlata alla categoria di partecipazione di cui al comma 7 dell'articolo 3 della presente circolare, anche cumulabili se riferiti a periodi differenti della medesima attività o funzione”.

6.4 Tanto premesso, osserva il Collegio che il principio da ultimo richiamato è enunciato in modo tale da non poter dar luogo a dubbi interpretativi, atteso che esso chiaramente preclude la possibilità di cumulo dei punteggi riferiti alle diverse categorie professionali, di cui il singolo aspirante presenti i requisiti di appartenenza.

Né l’odierno esponente può essere seguito allorché contesta la legittimità della Circolare, assumendone la difformità sia dalla legge primaria sia dalla lex specialis, rappresentata dal bando della procedura selettiva de qua .

Il Collegio osserva, in contrario, che la Circolare ha inteso fornire una compiuta disciplina di criteri di attribuzione dei punteggi, che non sono oggetto di regolamentazione da parte del legislatore né, d’altro canto, potevano esserlo nel bando relativo alla singola procedura selettiva;
e, pertanto, la Circolare non realizza alcuno sconfinamento né si pone in contrasto con le previsioni normative di rango primario che tali criteri di dettaglio non prevedono, né con le norme del bando.

D’altra parte, per completezza di analisi va rilevato che il principio espresso in chiaro nella Circolare all’art. 4, 2° comma, non è innovativo ma immanente al sistema delle fonti della materia all’esame.

E infatti, a norma dell’art. 4, 7° comma, del D.M. (rubricato "Domanda di partecipazione, modalità e termine per la presentazione”), “Nella domanda l'aspirante deve dichiarare, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni, di essere in possesso dei requisiti di cui all'art. 63, comma 3, del decreto legge n. 69 del 2013, come modificato dalla legge di conversione n. 98 del 2013, specificando una fra le seguenti categorie per le quali si richiede di partecipare alla presente procedura di selezione”.

Se ne ricava che, prevedendo il bando la possibilità che i candidati partecipino al concorso utilizzando uno soltanto dei diversi titoli professionali contemplati come requisiti soggettivi, risulterebbe illogico consentire nel prosieguo che, per l’attribuzione dei punteggi, venisse valorizzato il dato dell'esperienza maturata dai candidati stessi in uno o più ambiti professionali diversi da quello indicato.

6.5 All’esito delle esposte considerazioni vanno altresì disattese anche le censure di irragionevolezza della normativa secondaria, considerato che la scelta dell'organo di autogoverno risponde a canoni di logicità e di razionalità e mira, in concreto, a evitare effetti discriminatori tra i vari partecipanti, consentendo di perseguire l'obiettivo cui mira l’intervento normativo in esame, ossia di assicurare che la magistratura onoraria di nuova istituzione si giovi dell'apporto particolarmente qualificato di soggetti con lunga esperienza professionale in ambito giudiziario.

6.6 E’ altresì infondata la censura afferente la specifica previsione, da parte dell'art. 5, 2° comma, lett. b), del bando, degli ulteriori punteggi aggiuntivi, che avrebbe significato solo ove fosse seguita la tesi secondo cui è possibile ottenere il riconoscimento, quale titolo preferenziale, delle esperienze maturate all'interno delle diverse categorie professionali.

Si osserva in contrario che la prospettazione attorea risulta sconfessata dalla semplice lettura del dato normativo da cui chiaramente emerge che il riconoscimento dei punteggi aggiuntivi può conseguire al solo fatto che il candidato abbia maturato ulteriori e più qualificanti esperienze all'interno della medesima categoria professionale specifica prescelta per la partecipazione al bando.

6.7 Non meritevole di condivisione, poi, è l'assunto secondo cui la clausola di salvezza in relazione a “quanto previsto nel bando di concorso” manifesterebbe la scelta della Circolare di non integrare il bando medesimo;
si osserva in contrario che la previsione di cui all'art. 4, 2° comma, lett. a), della Circolare, come in precedenza osservato, è volta a integrare le previsioni del bando, che, quanto alla parte rimanente, vengono opportunamente fatte salve.

6.8 Quanto alle censure di ordine formale spiegate dal ricorrente, si osserva infine che il mancato accoglimento, da parte del C.S.M., delle osservazioni formulate dal ricorrente non determina, di per sé, né un difetto di istruttoria né una carenza di motivazione degli atti dell'organo di autogoverno, non essendo quest’ultimo tenuto a valutare analiticamente le argomentazioni sviluppate dal candidato nelle osservazioni depositate, ma solamente ad esplicitare in modo comprensibile i motivi della decisione.

7. Per le ragioni che precedono il ricorso deve essere respinto.

8. Quanto alle spese di giudizio, in considerazione della particolarità della vicenda contenziosa, può disporsene l'integrale compensazione fra le parti costituite.