Pubblicato il 17/08/2022

N. 11181/2022 REG.PROV.COLL.

N. 10276/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10276 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
G A, rappresentato e difeso dall’avv. M C, presso il cui studio in Roma, v.le B. Buozzi, 51, ha eletto domicilio;

contro

Ministero del turismo ed Enit – Agenzia nazionale del turismo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;

nei confronti

R G;

per l'annullamento

(ric.)

- del decreto del Ministro del turismo del 7.10.2021 di nomina della prof.ssa R G quale amministratore delegato di Enit;

(mm.aa.)

- del decreto del Ministro del turismo del 14.2.2022 di “convalida” del d.m.

7.10.2021 e, per l’effetto, di nomina della prof.ssa R G ad amministratore delegato di Enit, “a decorrere dalla data del medesimo decreto e per un triennio, rinnovabile per non più di una volta”, “in sostituzione del dott. G A”;

nonché per la condanna

dell’amministrazione al risarcimento del danno o al pagamento dell’indennizzo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 28 giugno 2022 il cons. M.A. di Nezza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 19.10.2021 (dep. il 21.10) il dott. G A, nominato dal Ministro del turismo amministratore delegato di Enit con decreto del 17.6.2021 per la durata di un triennio (rinnovabile), ha chiesto l’annullamento del successivo decreto del 7.10.2021 con cui il medesimo Ministro ne ha disposto la “sostituzione” con la prof.ssa R G, prospettandone l’illegittimità per: I) violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/90 ; II) violazione dei principi di legalità e di buon andamento della p.a. di cui all’art. 97 Cost. ; III) violazione dell’art. 21-quinquies l. n. 241/90 e del principio di proporzionalità ; IV) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei presupposti, contraddittorietà .

Il ricorrente ha anche chiesto la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei conseguenti pregiudizi, quantificati in 100 mila euro per danno d’immagine e con salvezza di “successive integrazioni per le mancate retribuzioni”, ovvero al pagamento dell’indennizzo ex art. 21- quinquies l. n. 241/90 per l’ipotesi di ritenuta legittimità dell’atto impugnato (“atteso che la revoca comporta pregiudizio in danno del soggetto direttamente interessato”), quantificabile nelle “retribuzioni dovute (e non ancora determinate dal Ministero dell’economia e delle finanze) fino alla scadenza naturale dell’incarico al 17 giugno 2024”.

L’ordinanza del 7.12.2021, di reiezione dell’istanza cautelare (per difetto del periculum in mora ), è stata riformata con ordinanza del Consiglio di Stato del 4.2.2022.

Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 7.3.2022 (dep. il 14.3) il dott. A ha esteso l’impugnazione al decreto del 14.2.2022, con cui il Ministro del turismo ha disposto la “convalida” della propria determinazione iniziale, prospettando le seguenti censure: I) violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990;
II)Violazione dei principi di legalità e di buon andamento ex art. 97 Cost;
violazione dell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 501/2022;
eccesso di potere per difetto di istruttoria per difetto di motivazione, travisamento dei presupposti, contraddittorietà, sviamento ; III) violazione dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990 e del principio di proporzionalità .

Il ricorrente ha insistito nelle domande risarcitoria e indennitaria, fornendone da ultimo (mem. 26.5.2022) una quantificazione basata sulla remunerazione dell’amministratore delegato (170 mila euro annui, come da proposta del c.d.a. Enit risultante dalla relazione sulla gestione finanziaria dell’ente per il 2019;
cfr. determinazione della Sezione del controllo sugli enti della Corte dei conti n. 125 del 25 novembre 2021, sub all.

1-10 ric.;
di qui, la richiesta, per il caso di annullamento dell’atto, di un importo pari a “tanti dodicesimi di questo importo” per i mesi da giugno 2021 fino alla reintegra, per almeno 170.000,00 euro, e di un importo liquidato in via equitativa per il danno d’immagine, avendo “i media nazionali […] dato molto risalto alla vicenda”, nonché, per l’ipotesi di riconoscimento dell’indennizzo, delle “retribuzioni dovute fino alla scadenza naturale dell’incarico al 17 giugno 2024”, ossia tre annualità per complessivi euro 510.000,00).

All’odierna udienza il giudizio è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo attiene al decreto del 7.10.2021 con cui il Ministro del turismo, “visto il proprio decreto n. 866 del 17 giugno 2021”, di nomina del ricorrente ad amministratore delegato di Enit, e “visto il curriculum vitae della prof.ssa R G”, ha “ritenuto di procedere alla sostituzione” del primo con la seconda, disponendone la nomina “a decorrere dalla data del presente decreto e per un triennio, rinnovabile per non più di una volta”.

Nella fase cautelare del giudizio, con ordinanza n. 501 del 4.2.2022 il Consiglio di Stato ha accolto la relativa istanza proposta dal dott. A, affermando (tra l’altro) che la “sostituzione” in questione “è sì una revoca, ossia la rimozione d’un precedente provvedimento con un altro per sopravvenuta mutazione dell’originaria valutazione di merito, ma è anche un atto d’alta amministrazione”, atto che “ovviamente si connota per l’elevatissimo tasso di discrezionalità, ma non per ciò solo sfugge a quel sia pur minimo nucleo di ragionevole motivazione, in effetti non evincibile dallo scarno testo dell’impugnato DM, ma pur sempre necessario anche nella funzione di alta amministrazione, anche per gli incarichi fiduciari ed apicali, specie nei casi, come nella specie, di repentina sostituzione del precedente titolare, che può apparire una sorta di sanzione”.

L’amministrazione ha ritenuto di dare esecuzione al dictum cautelare con il provvedimento del 14.2.2022, impugnato col ricorso per motivi aggiunti.

In questo nuovo provvedimento la stessa amministrazione, rammentata la qualificazione in termini di revoca “per sopravvenuta mutazione dell’originaria valutazione di merito” ed espressa l’esigenza che esso, connotato da un “elevatissimo tasso di discrezionalità”, sia “assistito da un ‘minimo nucleo di ragionevole motivazione”:

- ha richiamato l’art. 21- nonies l. n. 241/90, nella parte in cui fa “salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole” (co. 2), precisando che la “carenza della motivazione segnalata dalla citata ordinanza cautelare […] si risolve in una insufficienza del discorso giustificativo-formale adottato, ovvero nel non corretto riepilogo della decisione presa, integrando così un vizio formale dell’atto e non della funzione esercitata, sì che è possibile, muovendo dalle stesse risultanze procedimentali, munire l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente, lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto riflette la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento”;

- ha, di conseguenza, “convalidato” il d.m.

7.10.2021 recante per l’appunto “la nomina della prof.ssa R G quale amministratore delegato dell’ente, in sostituzione del dr. G A” (“a decorrere dalla data del medesimo decreto e per un triennio […]”, come si legge in dispositivo;
ciò previa menzione dell’art. 16, co. 1, d.l. n. 83 del 2014, conv. con modif. dalla l. n. 106/2014, sui compiti di Enit nonché dello statuto dell’ente).

Nelle premesse dell’atto si legge, ancora:

- che con riferimento ai “diversi settori” nei quali si articola l’azione del Ministero del turismo “si è ritenuto di sviluppare particolarmente l’attività di promozione turistica, per la cui realizzazione il Ministero si avvale prioritariamente di Enit […], nell’ambito del settore enogastronomico, alla luce del rilievo che questa dimensione ha acquisito nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del turismo (UNWTO), agenzia delle Nazioni Unite che […] costituisce la principale organizzazione internazionale di confronto e coordinamento delle politiche di turismo dei diversi Paesi […]”;

- che l’“accentuato rilievo del settore del turismo enogastronomico […] si collega al mutato contesto internazionale che ha consentito di riconoscere un ruolo di particolare importanza per l’Italia, […] scelta come sede di un evento internazionale emblematico dell’attenzione internazionale, quale la prossima VI Conferenza mondiale del turismo enologico, che si svolgerà ad Alba nel settembre 2022 […]” (l’importanza di ospitare in Italia detta Conferenza “è stata formalmente espressa in consessi internazionali […]”);

- che, “in considerazione del carattere strategico che il settore del turismo enogastronomico ha così assunto ed in vista dei prossimi appuntamenti che riguardano il comparto, la professionalità ed il curriculum” della controinteressata “sono risultati decisamente più adeguati rispetto a quelli posseduti” dal ricorrente “alla luce della sua rilevante esperienza professionale specifica sul punto, delle qualificate competenze didattiche e scientifiche, della notorietà acquisita con numerose pubblicazioni di carattere scientifico e divulgativo e con la partecipazione a numerose occasioni formative e divulgative della prof.ssa Garibaldi, come emergente dal relativo curriculum […] preso in esame in occasione della sua nomina in data 7 ottobre 2021, mentre il dott. A, sulla base delle competenze professionali ed esperienze emergenti dal relativo curriculum […], non sembra possedere analoghi requisiti”;
sicché la sostituzione “è apparsa congeniale al raggiungimento dei predetti obiettivi strategici prioritari sulla base del suo curriculum vitae , da cui si evince che, oltre a svolgere l’attività di docente di Economia e gestione delle imprese presso l’Università degli studi di Bergamo con insegnamenti in Tourism Industry e Tourism Services Management , vanta rilevanti esperienze professionali nel settore del turismo enogastronomico”;

- che detto profilo professionale, “prioritariamente anche se non esclusivamente specificamente focalizzato sulle specifiche problematiche del settore turistico […], risulta garantire maggiormente gli obiettivi strategici che l’Enit è chiamato a perseguire […]”;

- che pertanto l’a.d. di Enit “è stato sostituito, come rilevato dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 501/2022, ‘ per sopravvenuta mutazione dell’originaria valutazione di merito ’;
valutazione che va confermata in quanto, anche successivamente alla sua nomina è rimasto invariato l’indirizzo prioritario alla valorizzazione del settore del turismo enogastronomico e l’impegno a conseguire i relativi obiettivi attraverso l’azione istituzionale di Enit […]”;

- che “l’esigenza di tener fermo il conseguimento dei predetti obiettivi strategici emerge anche in considerazione del permanente quadro di attenzione internazionale sul tema della promozione del turismo enogastronomico, come attestato nell’ambito della 24ma Conferenza generale di UNWTO […] e in numerose occasioni pubbliche, tra cui la Cabina di regia per l’internazionalizzazione, coordinata da Maeci e Mise (13 dicembre 2021), fino a quando la data dell’evento internazionale di Alba è stata ufficializzata […]”;

- che “la conferma della crescente strategicità del settore enogastronomico per le politiche del turismo […] è stata confermata in occasione della riunione informale dei Ministri del turismo del 16 novembre 2021;
ed emerge dall’interesse dell’Italia – espresso a UNWTO – ad ospitare anche il 9° Forum Globale del Turismo Gastronomico nel 2024”;

- che i “prossimi appuntamenti” relativi a questo settore “rendono urgente procedere alla sostituzione” dell’a.d. di Enit, apparendo “urgente provvedere all’esecuzione dell’ordinanza del Consiglio di Stato […] dovendosi impedire ogni soluzione di continuità dell’azione amministrativa dell’Enit, peraltro in un periodo particolarmente delicato per il comparto turistico, duramente colpito dagli effetti dell’emergenza sanitaria da SARS-COV2 e delle misure restrittive adottate per contenerne la diffusione”;

- che ex art. 7, co. 1, l. n. 241/90 “sussistevano ragioni di impedimento alla comunicazione in favore del dott. A dell’avvio del procedimento” finalizzato all’adozione del d.m. 7.10.2021, “identiche a quelle relative all’emanazione del presente atto di convalida” (sono ribadite le ragioni già illustrate).

2. Il raffronto tra i due atti oggi in esame consente di rilevare come l’integrazione della motivazione del provvedimento originario a opera del secondo non costituisca “l’esito di una rinnovata istruttoria e di valutazioni autonome e distinte rispetto a quelle esplicitate in origine”, essendosi l’amministrazione limitata a esplicitare “con maggiore chiarezza” i fatti, già acquisti al procedimento, idonei a fondare la “sostituzione” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385, che nel ricostruire l’istituto della convalida del provvedimento annullabile si sofferma sul tema dell’emendabilità tramite atto di convalida del vizio di motivazione sia in termini generali sia “nel corso del giudizio già instaurato per il suo annullamento”, pervenendo alla conclusione che “[q]uando l’Amministrazione conserva intatto il potere di riemanare un provvedimento con dispositivo identico a quello che risulterebbe annullato per mero difetto di motivazione ‒ in quanto il giudicato non ha potuto accertare la spettanza del provvedimento favorevole ‒, la combinazione di convalida [la quale può essere spontanea, ovvero occasionata da un ‘remand’ o da una richiesta di chiarimenti del giudice] e motivi aggiunti avverso l’atto di riesercizio del potere è in grado di accrescere le potenzialità cognitive dell’azione di annullamento, consentendo di focalizzare l’accertamento, per successive approssimazioni, sull’intera vicenda di potere […]”;
par. 8.4).

Ne segue che, esclusa la possibilità di dichiarare l’improcedibilità del ricorso introduttivo, va verificata la legittimità del provvedimento di revoca “come convalidato” (cfr. parr.