Pubblicato il 13/05/2024

N. 09457/2024 REG.PROV.COLL.

N. 08891/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8891 del 2020, proposto da
Comune di Ronciglione, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A A, A R, M O e M V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A A in Roma, via Sistina n. 48;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura (già Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo – Mibact), non costituito in giudizio

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n 723518/20 del 19.08.2020, successivamente conosciuto, con il quale la Regione Lazio ha comminato in capo al Comune di Ronciglione la sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell'art. 167, comma 5, del D.L.gs. 42/2004 nella misura massima applicabile di € 20.000,00 (doc. 2 – Comunicazione Sanzione Amministrativa della Regione Lazio prot. n. 723518 del 19.08.2020);

- in parte qua del Protocollo di Intesa stipulato tra il MIBACT e la Regione Lazio il 18 dicembre 2007 (doc.

3 - Protocollo di Intesa tra il MIBACT e la Regione Lazio del 18 dicembre 2007) ove la sua interpretazione dovesse comportare l'applicabilità alle Pubbliche Amministrazioni della sanzione amministrativa di cui all'art. 167, comma 5, D.L.gs. 42/2004

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2024 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 28 ottobre 2020 e depositato il 3 novembre 2020, il Comune di Ronciglione ha impugnato il provvedimento prot. n 723518/20 del 19 agosto 2020, con il quale la Regione Lazio ha comminato all’amministrazione ricorrente la sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’art. 167, comma 5, del D.L.gs. 42/2004 nella misura massima applicabile di € 20.000,00 unitamente al Protocollo di Intesa stipulato tra il MIBACT e la Regione Lazio il 18 dicembre 2007, “ ove la sua interpretazione dovesse comportare l’applicabilità alle Pubbliche Amministrazioni della sanzione amministrativa di cui all’art. 167, comma 5, D.L.gs. 42/2004 ”.

2. Riferisce il Comune ricorrente di avere a suo tempo avviato la realizzazione di lavori di riqualificazione di un tratto del proprio centro storico, successivamente sospesi a seguito di provvedimento della competente Soprintendenza, con cui si constatava il mancato previo ottenimento della prescritta autorizzazione paesaggistica.

2.1. Il Comune si è successivamente visto accogliere l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata in data 14 ottobre 2019, con contestuale irrogazione di sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 167, comma 5, D. Lgs. n. 42/2004 e s.m.i. nell’ammontare di € 20.000,00.

2.2. L’amministrazione ricorrente ha ritenuto di procedere al pagamento della detta sanzione, dando contestualmente atto di non apprestare acquiescenza alcuna al provvedimento sanzionatorio e riservandosi di agire avverso la suindicata sanzione pecuniaria.

3. Il ricorso è affidato a tre motivi.

3.1. Con il primo (rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 167, commi 4 e 5, del D.L.gs. 42/2004 Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio e dell’art. 2, comma 4, D.P.R. 380/2001 Testo Unico in materia di edilizia. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità e travisamento ”), il Comune lamenta che nel caso di specie non ricorrerebbero i parametri ai quali l’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, ancora la sanzione ivi prevista, ossia il danno e il profitto.

3.2. Con il secondo (rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/1990. Illegittimità per eccesso di potere nelle forme sintomatiche del difetto di istruttoria e di motivazione ”), il ricorrente sostiene che il mero richiamo all’art. 6 del Protocollo di intesa tra il MIBACT e la Regione Lazio del 18 dicembre 2007 non chiarisce il percorso logico giuridico seguito dalla Regione, con conseguente difetto di motivazione del provvedimento impugnato.

3.3. Con il terzo (rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 167, comma 5, D.L.gs. 42/2004 Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio e dell’art. 6, comma 3, del Protocollo di intesa tra il MIBACT e la Regione Lazio del 18 dicembre 2007. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e difetto di proporzionalità ”), il Comune rileva che, a tutto concedere, in applicazione dell’art. 6, comma 3, del Protocollo citato, la sanzione dovrebbe essere pari al minimo (€ 2.000,00) e non al massimo (ossia l’importo che è stato stabilito nel provvedimento impugnato, pari ad € 20.000,00).

4. La Regione Lazio si è costituita in resistenza il 25 novembre 2020.

4.1. Pur se ritualmente evocato in giudizio, il Ministero della Cultura non si è costituito.

5. All’udienza pubblica del 26 marzo 2024, in vista della quale le parti costituite hanno depositato memorie (e, quanto alla Regione Lazio, anche documenti), la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo e il secondo motivo di ricorso – che possono essere congiuntamente esaminati – sono fondati.

2. Prevede a questo riguardo l’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, che “ qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato ed il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima ”.

2.1. La giurisprudenza è costante nell’affermare che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, non è una forma di risarcimento del danno, ma una sanzione amministrativa applicabile a prescindere dalla concreta produzione di un danno ambientale. Nella previsione normativa, il danno viene in considerazione solo come criterio di commisurazione della sanzione – in alternativa al profitto conseguito – e non come parametro che ne condiziona l’an, con la conseguenza che l’assenza di un danno ambientale non ostacola il potere sanzionatorio, ma assume rilievo sotto il profilo della quantificazione dell’importo dovuto, che sarà ragguagliata al solo profitto conseguito (cfr., da ultimo, nel ricostruire il diritto vivente in subiecta materia , Corte cost., 19 febbraio 2024, n. 19).

2.2. Nel caso di specie, la Regione, nel provvedimento gravato, ha dedotto di aver fatto esclusivamente riferimento al criterio del danno arrecato, in applicazione del “ Protocollo tra il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Lazio per la definizione delle fasi procedurali di accertamento di compatibilità paesaggistica e la determinazione del danno ambientale di cui all’articolo 1 comma 36, 1-ter e 1-quater, della Legge 15 dicembre 2004 n. 308 ai sensi dell’articolo 167 commi 4 e 5 del D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 recante Codice dei beni culturali e del paesaggio, come modificato dal D.Lgs. 24 marzo 2006 n. 157 ” del 18 dicembre 2007.

2.3. Coerentemente con la natura della sanzione de qua , che è alternativa alla rimozione delle opere (cfr. sempre la ricostruzione del diritto vivente in Corte cost., 19/2024: “ Lo stesso costante orientamento giurisprudenziale qualifica la misura in esame come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante ”), il danno, nell’art. 6, comma 2, del Protocollo sopra richiamato è “ determinato calcolando la somma che risulterebbe necessaria per la rimessione in pristino delle opere eseguite ”.

2.4. Al contrario, nel caso in esame (anche a voler prescindere dal fatto che non è stata fatta la perizia di stima richiesta dal comma 5 dell’art. 167, d.lgs. 42/2004, come correttamente eccepito dal Comune a p. 12 del gravame), la Regione ha dedotto – peraltro non con il provvedimento impugnato, ma solo nella difesa nel presente giudizio – di avere calcolato il danno partendo dalla quantificazione operata dallo stesso Comune di Ronciglione del corrispettivo “ dei lavori necessari per reindirizzare alle indicazioni ed alle prescrizioni della Soprintendenza le opere eseguite in difformità ”, limitando la sanzione al tetto massimo di € 20.000,00 previsto nel richiamato Protocollo (cfr. p. 8 della memoria della Regione Lazio del 16 gennaio 2024).

2.5. Tuttavia, nel caso in esame, la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica del Comune ricorrente, sulla quale la Regione e la Soprintendenza hanno espresso parere favorevole (cfr. doc. 10 della Regione Lazio) ha previsto in buona parte l’eliminazione delle opere già eseguite, con ripristino dello stato dei luoghi preesistente all’intervento non autorizzato (cfr. doc. 9 di parte ricorrente, dove si legge: “ ripristino dello stato dei luoghi di Viale Garibaldi prima dell’intervento non autorizzato mediante: - rimozione di parte della pavimentazione ivi presente;
- posa in opera di pavimentazione secondo gli elaborati grafico progettuali allegati all’istanza, al fine del ripristino dello stato dei luoghi;
- piantumazione essenze arboree e arbustive precedentemente rimosse ”).

2.6. In questo senso, le censure relative alla carenza di motivazione sono fondate: la Regione Lazio, infatti, avrebbe dovuto calcolare il valore delle eventuali opere non oggetto di rimessa in pristino e su quelle, se del caso, in base al richiamato Protocollo di intesa, parametrare il danno.

2.7. Al contrario, in base al ragionamento della Regione resistente, il Comune risulterebbe doppiamente penalizzato, perché, oltre a sostenere i costi del rispristino dello stato dei luoghi di cui all’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, sarebbe tenuto all’ulteriore corresponsione di una parte di tale importo a titolo di sanzione, parametrata su un danno che, proprio in ragione dell’intervenuto rispristino, non può ritenersi sussistente (e che, per quanto in ipotesi non oggetto di ripristino, non risulta – nel provvedimento gravato – individuato e quantificato come viceversa impone l’art. 167, comma 5, d.l.gs. 42/2004).

2.8. In conclusione, i due motivi appena esaminati sono fondati, con conseguente annullamento del provvedimento prot. n 723518/20 del 19 agosto 2020, recante la sanzione pecuniaria nei confronti del Comune ricorrente.

3. Il terzo motivo, con cui si chiede, in via subordinata rispetto ai primi due, una rideterminazione della sanzione, deve ritenersi assorbito.

4. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della novità della questione oggetto del presente giudizio e valutata la natura pubblica delle parti in causa.