Pubblicato il 26/04/2022

N. 00612/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00924/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 924 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Duferco Italia Holding s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , e da DP Consulting s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese in giudizio dagli Avvocati G P ed E C, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato E C in Genova, Corso Aurelio Saffi, n. 7/2, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Stefano Zunarelli, Alberto Pullini e Jacopo Esposito, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Jacopo Esposito in Venezia, Santa Marta, Fabbricato 13, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del Ministro pro tempore , Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza San Marco, 63;

per ottenere

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo, in via principale l’annullamento:

a) dell’avviso di concorso di progettazione denominato “ Concorso di idee - realizzazione e gestione di punti di attracco fuori dalle acque protette della Laguna di Venezia (decreto legge 1.4.2021, n. 45 convertito in legge 17.5.2021, n. 75) ” numero di riferimento: CIG 8804025F40, indetto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, pubblicato sul sito web della Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea in data 29 giugno 2021 e dei documenti allegati: Bando di gara, Disciplinare di gara, Documento di indirizzo;

b) di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli impugnati, previa rimessione alla Corte Costituzionale della questione incidentale di costituzionalità dell’art. 3 del decreto legge 1° aprile 2021, n. 45 (“ Misure urgenti in materia di trasporti e per la disciplina del traffico crocieristico e del trasporto marittimo delle merci nella laguna di Venezia ”), convertito con modifiche dalla legge 17 maggio 2021, n. 75, per contrasto con gli articoli 3, 24, 77, 97 e 113 della Costituzione;

In via subordinata:

- la declaratoria dell’accertamento dell’illegittimità della mancata conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto denominato “ Realizzazione di Nuovo Terminal alla Bocca di Lido di Venezia per l’ormeggio delle Grandi Navi da Crociera – Venis Cruise 2.0 ” con un provvedimento espresso;

- la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno ingiusto cagionato alle Società ricorrenti in conseguenza: a ) del ritardo nella conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto “ Venis Cruise ”; b ) della violazione del loro legittimo affidamento nella positiva conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto “ Venis Cruise ” secondo un fondato giudizio prognostico; c ) dell’adozione del bando di concorso oggetto di impugnazione;

B) per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti presentato da Società Duferco Italia Holding s.p.a e da DP Consulting s.r.l., l’estensione dell’impugnazione già proposta:

a) alla nota prot. n. 28261 del 10 ottobre 2017 del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo ed all’allegata nota prot. n. 26553, del 21 settembre 2017, della Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio, Servizio V, Tutela del Paesaggio, dello stesso Ministero, conosciute a seguito del deposito in giudizio da parte dell’Avvocatura dello Stato in vista dell’udienza del 15 dicembre 2021;

b) nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Ministero della cultura e dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 marzo 2022 il dott. F D e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. A seguito di un grave sinistro navale, il decreto interministeriale 2 marzo 2012 (c.d. Decreto Clini-Passera) vietò il transito delle navi con stazza superiore a 40.000 tonnellate a Venezia, nel Canale di San Marco e nel Canale della Giudecca.

L’applicabilità del divieto veniva tuttavia condizionata alla individuazione da parte dell’Autorità marittima “ di vie di navigazione praticabili alternative a quelle vietate ”.

Per quanto non oggetto delle valutazioni sindacabili da questo giudice amministrativo, alla comprensione della vicenda – specificamente riferita alle criticità di Venezia e della Laguna – non è fuor di luogo rilevare che a lungo si era dibattuto circa l’esigenza di individuare possibili soluzioni che consentissero di coniugare la prosecuzione del traffico crocieristico, stimato di particolare rilievo per l’economia della città, con la necessaria tutela del patrimonio storico-artistico-ambientale di Venezia.

1.1. Sempre in questo ordine di idee, può essere rammentato che in risposta alle interrogazioni parlamentari nn. 4-00311, 4-00483, 4-00510 e 4-00674, in data 6 settembre 2013, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti aveva chiarito:

- che “ è stato attivato, in data 14 giugno 2013, un tavolo tecnico presso la sede del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con la partecipazione dello stesso Ministro, del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare nonché del Presidente della Regione Veneto, del Sindaco di Venezia, del Presidente dell'Autorità portuale e del rappresentante del magistrato alle acque di Venezia” ;

- che sono sul tavolo cinque proposte progettuali tra cui in particolare:

a) la soluzione proposta dall'Autorità portuale che prevede il mantenimento del terminal crocieristico nell'attuale sede della Marittima, tracciando il percorso in Laguna attraverso la bocca di porto di Malamocco, con un breve tragitto sul canale dei Petroli e con una deviazione sul canale Contorta, che andrà dragato per accrescere i fondali (in seguito, la soluzione Contorta). Tale soluzione – evidenzia il Ministro – richiede degli approfondimenti in relazione “ ai materiali di scavo, con particolare riferimento alla composizione dei fanghi, per realizzare correttamente gli interventi di ricostruzione morfologica della laguna nell'area interessata ”;

b) la soluzione proposta dal Comune di Venezia che prevede l'allestimento di un nuovo terminal crocieristico a Marghera tracciando il percorso delle navi da crociera in Laguna attraverso la bocca di Malamocco ed i canali esistenti (in seguito, la soluzione Marghera). Tale soluzione, “ data come immediatamente realizzabile, potrebbe presentare alcune criticità connesse alla sosta in banchina di grandi navi passeggeri in un'area interessata dal transito e dalla sosta di unità navali che trasportano merci pericolose, oltre a dover essere valutata in termini di rispetto della normativa internazionale ed europea in materia di security portuale”;

c) la soluzione proposta dall’ing. C D P – successivamente sviluppata dalle ricorrenti - che prevede la realizzazione di un nuovo terminal per le navi da crociera presso la bocca di Lido - oltre le paratoie del MOSE - in prossimità del molo nord. Le navi attraccherebbero presso il nuovo terminal e i passeggeri verrebbero trasportati alla Stazione Marittima con mezzi nautici appositamente progettati per ridurre l’impatto sull’habitat della Laguna e sulle strutture urbane di Venezia (in seguito, la soluzione Bocca di Lido). Tale soluzione “ presenterebbe criticità in relazione a safety e security portuale (restringimento della bocca di porto, trasferimento dei passeggeri, con impatto sulla navigazione lagunare e sul moto ondoso) ”;

- che “ è stato deciso un percorso ancora più puntuale e certo per addivenire all'applicazione del decreto Passera-Clini in tempi ragionevolmente brevi ”, demandando “ al magistrato alle acque e all'Autorità portuale di Venezia il compito di effettuare una disamina tecnica più approfondita delle varie proposte relative a percorsi alternativi al transito in laguna delle unità navali, disamina da completare improrogabilmente entro la metà del mese di settembre 2013 ”.

1.2. In relazione alla soluzione proposta dall’ing. De Piccoli – la soluzione Bocca di Lido, successivamente sviluppata dalle odierne ricorrenti - la Commissione Tecnica di Verifica - VIA e VAS (in seguito, CTVIA) rese il parere n. 1345 del 27 settembre 2013, ai sensi dell’art. 2 del d.m. 2 marzo 2012, in senso favorevole, affermando:

- che tale soluzione – poi sviluppata dalle ricorrenti – “ si propone l’obiettivo di evitare l’ingresso delle navi crociere all’interno della Laguna e quindi è coerente con il D.M. 2/3/2013 ”;

- che “ la soluzione di posizionare il nuovo terminal crociere alla Bocca di Lido, oltre che a portare notevoli benefici ambientali derivanti dalla riduzione delle emissioni e del moto ondoso generati dal transito delle navi in Laguna, si pone in continuità sia con il recente progetto del Terminal Offshore, al largo della Bocca di Malmocco, finalizzato a delocalizzare il transito delle navi petroliere e delle grandi navi portacontainer nell’area industriale di Porto Marghera sia con la prossima operatività del terminal traghetti Autostrade del mare di Fusina, finalizzato a delocalizzare il transito nel bacino di San Marco e del Canale della Giudecca ”;

- che “ dall’analisi delle proposte progettuali a medio lungo termine pervenute alla Commissione, con specifico riferimento a quella avanzata dall’Autorità Portuale di Venezia (Canale Contorta - S. Angelo) e oggetto di un diverso parere, la proposta di posizionare un nuovo terminal crociere alla Bocca di Lido appare, al momento, la soluzione ambientalmente meno impattante ”.

1.3. Facendo ora un primo cenno agli atti che concretizzano l’azione amministrativa e che, per loro natura, possono essere oggetto di sindacato, diretto o indiretto, del giudice amministrativo (art. 7 Cod. proc. amm.), va considerato che con il decreto 5 dicembre 2013, n. 472 la Capitaneria di Porto di Venezia stabiliva che la soluzione Contorta (vale a dire, la soluzione fatta propria dall’Autorità portuale) , individuata “ quale via di navigazione praticabile alternativa a quelle vietate” da un punto di vista nautico, dovesse “essere oggetto di comparazione circa la sostenibilità ambientale e socio economica con le altre ipotizzate vie di accesso all’attuale Stazione Marittima ”.

1.4. Del resto, con ordine del giorno del 6 febbraio 2014 il Senato della Repubblica, dopo aver preso atto delle criticità del “progetto dell’Autorità portuale ”, emerse nell’ambito del procedimento di verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica, e del ritiro del proprio progetto da parte del Magistrato alle acque, impegnava il Governo:

“1) a prendere in considerazione tutte le proposte progettuali esistenti e, in particolare, a valutare attentamente i progetti alternativi che prevedono soluzioni extra-lagunari;

2) a formulare adeguate valutazioni ambientali e di incidenza ambientale su tutte le diverse alternative progettuali, con la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione delle considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi, in ragione dell’impatto significativo sull’ambiente che essi possono produrre;

3) a garantire che la comparazione delle alternative presentate alle autorità competenti per la scelta della soluzione definitiva venga esperita sulla base dei princıpi che regolano l’equilibrio idraulico e morfodinamico della laguna, in ottemperanza a quanto disposto dalla legislazione speciale per Venezia e la sua laguna;

4) a confrontare i diversi studi, non sul livello di approfondimento progettuale, ma sulle risposte che offrono alle condizioni poste dal contesto ambientale e socio-economico: 1) compatibilità ed impatto ambientale, 2) rapidità di esecuzione, 3) flessibilità, gradualità e reversibilità, 4) impatto sull’economia di settore nella fase transitoria e continuità dell’offerta crocieristica, 5) entità delle risorse da impiegare, 6) sostenibilità economica e ambientale di lungo periodo;

5) ad escludere il ricorso alle procedure speciali previste dalla legge obiettivo, garantendo in ogni caso la corretta applicazione della normativa comunitaria ed italiana in materia di valutazione di impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica;

6) ad assicurare la piena informazione e partecipazione dei cittadini coinvolti e degli enti competenti, pubblicando in apposita sezione del sito internet del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti documenti, atti e progetti relativi;

… Omissis … ”.

1.5. Dando seguito a tale ordine del giorno, con nota del 18 febbraio 2014, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) chiedeva all’Autorità Marittima l’intera documentazione acquisita in relazione alle “ soluzioni alternative presentate dai vari soggetti pubblici e privati ” entro un mese “ stante la necessità di effettuare nel più breve tempo possibile i lavori ”.

1.6. Con delibera dell’8 agosto 2014, il Comitato per la Salvaguardia di Venezia e della sua Laguna (in seguito, il Comitato):

- stabiliva di sottoporre a VIA il progetto Contorta – “ l’unico che, nell’attuale fase emergenziale, soddisfa sia l’obiettivo di eliminazione del traffico delle grandi navi da crociera dai canali di San Marco e della Giudecca sia quello di mantenimento dell’eccellenza della portualità crocieristica veneziana ” – e altresì gli “ altri progetti tra quelli già presentati che raggiungano un adeguato livello di definizione, valutandoli eventualmente nell’ambito del medesimo procedimento di VIA quale alternativa di progetto ”;

- raccomandava di avviare ulteriori studi e approfondimenti in ordine ai profili di rischio della soluzione “ Marghera ” e altresì in “ relazione alla possibilità di individuare una nuova stazione marittima passeggeri alle bocche di porto nel quadro di un ridisegno dell’assetto urbanistico e trasportistico del Comune di Cavallino-Treporti e del Lido di Venezia che contestualizzi la soluzione dei problemi di accessibilità da terra per passeggeri, merci e rifiuti legata alla crocieristica ”.

2. A seguito di tali iniziative, le società ricorrenti sviluppavano la soluzione “ Bocca di Lido ”, realizzando il progetto “ Venis Cruise 2.0 ”, e in data 16 settembre 2014 presentavano al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (in seguito, MATTM) istanza ai sensi dell’art. 21 ( Definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale ) del d.lgs. n. 152 del 2006, per l’avvio della fase di consultazione (poi c.d. di “ scoping ”, nella terminologia delle successive Linee Guida Europee in materia di V.I.A., pubblicate nel 2017).

2.1. Con note del 6 ottobre 2014 e del 5 agosto 2015, la struttura tecnica di Missione del MATTM evidenziava di non avere ancora ricevuto il progetto Venis Cruise 2.0, ma che, una volta presentato, tale progetto avrebbe dovuto necessariamente collocarsi “ nelle procedure approvative di cui all’art. 165 e ss. del d.lgs. n. 163 del 2006”.

2.2 . Con nota del 23 dicembre 2014, la CTVIA trasmetteva al MATTM il parere n. 169 del 19 dicembre 2014 in cui:

- concludeva che il “ Progetto Venis Cruise 2.0 presentato per la realizzazione di un Nuovo Terminal alla Bocca di Lido, ha sufficientemente documentato tutti quegli aspetti essenziali per una compiuta verifica ed analisi in preparazione della fase di consultazione prevista dall’art. 21 del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii. così come modificato dall’art. 2 del d.lgs. 128/2010, ed inoltre con riferimento allo Studio Preliminare Ambientale ”;

- valutava “ che la documentazione prodotta descrive le caratteristiche progettuali preliminari, illustra le principali motivazioni dell’impatto in proposta, le caratteristiche localizzative del progetto, le informazioni che verranno incluse nello SIA sulla base degli impatti ambientali attesi, la loro portata, il relativo livello di dettaglio, le metodologie da adottare e il Piano di Lavoro per la redazione dello SIA ”;

- valutava “ che comunque dovranno essere eseguiti specifici approfondimenti sui potenziali inquinanti acustici ed atmosferici, sulle operazioni previste di dragaggio e sulla vicinanza al SIC con la predisposizione di una VINCA ”;

- richiedeva di approfondire e sviluppare diversi profili in ordine agli aspetti programmatici, progettuali e ambientali della proposta.

3. In data 9 aprile 2015 Duferco Sviluppo s.r.l., cui è succeduta per incorporazione Duferco Italia Holding s.p.a. (in seguito, Duferco), e DP Consulting s.r.l. (in seguito, DP) presentavano istanza di VIA ex artt. 165, 167, comma 3, e 183 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.

3.1. In data 15 febbraio 2016 le ricorrenti davano seguito alle richieste di integrazioni documentali di cui alla nota del MATTM del 18 dicembre 2015.

3.2. Con parere n. 2234 del 25 novembre 2016, la CTVIA esprimeva “ PARERE POSITIVO riguardo alla compatibilità ambientale del Progetto Preliminare