Pubblicato il 22/02/2023

N. 02958/2023 REG.PROV.COLL.

N. 15302/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15302 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A B, T M e Maria D' Elia, presso le quali è elettivamente domiciliata in Roma, via Poli, 29;

contro

CIPE - Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, presso la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M D e D I, con domicilio eletto presso lo studio Regione Friuli Venezia in Roma, piazza Colonna, 355;
Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Leonardo Castagnoli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Emanuela Romanelli in Roma, via Tagliamento 14;
Regione Abruzzo, Regione Basilicata, Regione Calabria, Regione Emilia Romagna, Regione Lazio, Regione Lombardia, Regione Marche, Regione Molise, Regione Piemonte, Regione Puglia, Regione Sardegna, Regione Sicilia, Regione Toscana, Regione Umbria, Regione Veneto, Comune di Atri, Comune di Gallicchio, Comune di Martirano, Comune di Pennabili, Comune di Ragogna, Provincia di Frosinone, Comune di Pietraligure, Comune di Olmo al Brembo, Comune di Comunanza, Comune di Montaquila, Comune di Rionero Sannitico, Comune di Villette, Comune di Vieste, Comune di Marsala, Comune di Buti, Comune di Fabro, Comune di Treviso, Comune di Poggiomarino, Provincia di Treviso, Provincia di Sassari, Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera CIPE n. 22 del 30.6.2014 e relativi allegati, pubblicata sulla G.U. n. 222 del 24 settembre 2014 nella parte in cui, nell'assegnare al Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca risorse per 400 milioni di euro, dispone che l'assegnazione delle medesime agli enti locali per la realizzazione degli interventi di riqualificazione e messa in sicurezza degli edifici scolastici è da effettuarsi sulla base dello scorrimento delle graduatorie regionali già presentate e approvate dalle Regioni entro il 15.10.2013 in attuazione dell'art. 18 del decreto legge 21 giugno 2013 n. 69.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del CIPE - Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e della Regione Friuli Venezia Giulia e della Regione Liguria;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 dicembre 2022 il dott. C V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 5.12.2014, la Regione Campania impugnava la delibera n. 22 del 30.6.2014, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 222 del 24.9.14, con la quale l’allora CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica) assegnava risorse per 400 milioni di euro al MIUR, da destinare agli enti locali per interventi urgenti di edilizia scolastica, sulla base dello scorrimento delle varie graduatorie regionali approvate l’anno precedente, ai sensi dell’art. 18 del D.L. n. 69/2013.

La norma sopracitata, al comma 8-quater (inserito dalla legge di conversione 9 agosto 2013, n. 98) prevedeva che le risorse di cui al precedente comma 8-ter (150 milioni di euro da ripartire tra tutte le regioni) venissero assegnate agli enti locali proprietari degli immobili adibiti ad uso scolastico, sulla base delle graduatorie presentate dalle regioni. In particolare, nell’ambito di tale procedura, gli enti locali dovevano presentare alle regioni, entro il 15 settembre 2013, progetti esecutivi immediatamente cantierabili di messa in sicurezza, ristrutturazione e manutenzione straordinaria degli edifici scolastici, con particolare riferimento agli edifici scolastici nei quali era stata censita la presenza di amianto. Sulla base delle richieste pervenute, quindi, le regioni erano tenute a formare una graduatoria delle domande di finanziamento presentate dai comuni e a trasmettere la stessa entro il 15 ottobre 2013 al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR).

Le risorse di cui al citato art. 18, comma 8 ter, D.L. n. 69/13, erano da ripartire poi tra le varie regioni in ragione del numero degli edifici scolastici e degli alunni in ciascuna presenti.

Le graduatorie regionali degli interventi, pertanto, sono state trasmesse al MIUR e, successivamente, recepite dallo stesso Ministero con D.M. prot. n. 906 del 5.11.2013, che ha assegnato le risorse ai singoli enti locali proprietari degli edifici scolastici, autorizzandoli nel contempo ad avviare le relative procedure di gara.

Successivamente, veniva approvato il decreto legge n. 66 del 24 aprile 2014 che, all’articolo 48, comma 2, ha previsto - per le stesse finalità di cui al comma 8-ter e seguenti del precedente art. 18 della legge 9 agosto 2013 n. 98 - l’assegnazione di ulteriori fondi per l’attuazione di interventi di edilizia scolastica.

La norma prevede, in particolare, che il CIPE, su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, d'intesa con il MIUR, assegni, “nell'ambito della programmazione nazionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione relativa al periodo 2014-2020, fino all'importo massimo di 300 milioni di euro, previa verifica dell'utilizzo delle risorse assegnate nell'ambito della programmazione 2007-2013 del Fondo medesimo e di quelle assegnate a valere sugli stanziamenti relativi al programma delle infrastrutture strategiche per l'attuazione di piani stralcio del programma di messa in sicurezza degli edifici scolastici. In esito alla predetta verifica il CIPE riprogramma le risorse non utilizzate e assegna le ulteriori risorse a valere sulla dotazione 2014- 2020 del Fondo sviluppo e coesione in relazione ai fabbisogni effettivi e sulla base di un programma articolato per territorio regionale e per tipologia di interventi.

Con la stessa delibera sono individuate le modalità di utilizzo delle risorse assegnate, di monitoraggio dell'avanzamento dei lavori ai sensi del decreto legislativo n. 229 del 2011 e di applicazione di misure di revoca, utilizzando le medesime procedure di cui al citato articolo 18 del decreto-legge n. 69 del 2013”.

Il CIPE pertanto, in esito alle ricognizioni delle risorse utilizzate, con la delibera n. 21/2014 ha riprogrammato, aumentandole, le risorse disponibili assegnando, tra l’altro, 400 milioni di euro per le misure di riqualificazione e messa in sicurezza degli istituti scolastici.

Con la successiva delibera n. 22/2014 (oggetto della presente impugnativa) il CIPE, infine, ha disposto l’assegnazione dei 400 milioni di euro di cui sopra infavore del Ministero dell’Istruzione, università e ricerca per l’assegnazione agli istituti scolastici mediante lo scorrimento delle graduatorie regionali già formate ed approvate nel mese di ottobre 2013.

Ciò ha comportato l'assegnazione alla Regione Campania di soli Euro 3.304.277, destinati a n. 7 interventi inseriti nell'elenco degli interventi finanziabili formato dal CIPE, in quanto già inclusi nella graduatoria precedentemente approvata dalla Regione Campania, quali interventi ammessi, ma inizialmente non finanziati per carenza di fondi.

Secondo parte ricorrente la deliberazione impugnata presenta evidenti profili di illegittimità, in quanto destina e circoscrive il nuovo finanziamento per l'anno 2015 - peraltro di importo di gran lunga superiore a quello stanziato per l'anno 2014- allo scorrimento delle graduatorie regionali approvate (nell’ottobre 2013) per l'anno 2014 e, quindi, in favore dei soli interventi già inclusi dalle Regioni nelle graduatorie approvate entro il 15.10.2013 e non finanziati per carenza di fondi. Ciò senza neanche dare conto dello stato di attuazione delle graduatorie nella parte relativa ai progetti ammessi e finanziati e relative economie di spesa, né dei fabbisogni effettivi rilevati sulla scorta di un articolato programma d'interventi selezionati per l'anno a regime.

L’assegnazione al Ministero delle nuove risorse individuate in sede di ri-programmazione per il 2015 ed il successivo riparto delle medesime fra le regioni sarebbero stati effettuati dal CIPE senza alcuna considerazione dei fabbisogni effettivi e aggiornati all'anno 2015, che erano da considerare in base al numero degli edifici scolastici e degli alunni presenti in ciascuna regione ed alla situazione del patrimonio edilizio scolastico, secondo quanto prescritto dal D.L. n. 69/2013.

Si sono costituiti per resistere al ricorso: la Presidenza del Consiglio ed il CIPE nonché, tra le regioni intimate, la Regione Liguria e la Regione Friuli Venezia Giulia.

Alla camera di consiglio dell’11 marzo 2015 il Collegio, preso atto dell’istanza di parte ricorrente, ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo.

Quindi la Regione Campania ha impugnato con motivi aggiunti la delibera CIPE n. 21 del 30.6.2014 (Fondo per lo sviluppo e la coesione 2007-2013. Esiti della ricognizione di cui alla delibera Cipe n. 94/2013 e riprogrammazione delle risorse).

Si tratta di delibera anteriore a quella impugnata con il ricorso introduttivo che parte ricorrente dichiara di impugnare “tuzioristicamente”, alla luce di quanto eccepito dalla Presidenza del Consiglio, secondo la quale vi sarebbe stata inammissibilità del gravame per mancata impugnazione della delibera CIPE presupposta (la suddetta n. 21/2014), la quale conteneva il profilo di lesività denunciato da parte ricorrente, relativo allo scorrimento delle graduatorie formate per il 2014, senza possibilità di aggiornamento e ampliamento dei progetti finanziabili.

Le parti costituite hanno prodotto memorie e documenti.

All’udienza pubblica del 12 dicembre 2022, tenutasi mediante collegamento da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

La deliberazione CIPE n. 22/2014 (impugnata con il ricorso) è atto strettamente connesso e consequenziale alla delibera CIPE n. 21/2014 e alla nota n. 2209 del 17 giugno 2014 del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

La menzionata delibera CIPE n. 21/2014 ha, tra l’altro, effettuato la ricognizione delle risorse disponibili e riassegnato la somma di 400 milioni di euro da destinare alle misure di riqualificazione e messa in sicurezza degli istituti scolastici.

La stessa è stata pubblicata sulla G.U. n. 220 del 22 settembre 2014.

Anche la nota n. 2209 del 17 giugno 2014 del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ha previsto l’assegnazione dell’importo di 400 milioni attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie ed è richiamata nelle premesse dell’atto impugnato.

Si riportano, al riguardo, i passi più significativi della delibera n. 21/2014, con riguardo alla fattispecie qui in esame:

- nella premesse si legge: “Considerato inoltre che la riprogrammazione che si propone è volta a fronteggiare l’esigenza prioritaria di finanziamento del «Piano Scuola» per un importo complessivo di 510 milioni di euro da assegnare al Ministero dell’istruzione, università e ricerca (MIUR) per la riqualificazione e messa in sicurezza degli edifici scolastici statali (400 milioni di euro) e per il piano straordinario per il ripristino del decoro e della funzionalità degli edifi ci scolastici (110 milioni di euro);

- il punto 4 del deliberato prevede, viceversa, che:

4.1 L’importo di 510 milioni di euro è assegnato a favore del Ministero dell’istruzione, università e ricerca (MIUR), con altre delibere adottate da questo Comitato nell’odierna seduta, per il finanziamento del «Piano Scuola» articolato come segue:

110 milioni di euro per il finanziamento del piano straordinario per il ripristino del decoro e della funzionalità degli edifici scolastici predisposto dal MIUR, con assegnazione subordinata all’accordo delle Regioni;

400 milioni di euro per le misure di riqualificazione e messa in sicurezza delle istituzioni scolastiche statali, attraverso lo scorrimento delle graduatorie per la realizzazione di ulteriori interventi finanziabili ai sensi dell’art. 18, comma 8 -ter del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, nonché delle graduatorie per la messa in conformità/agibilità degli edifici scolastici attraverso l’utilizzo delle economie derivanti dai ribassi d’asta di cui alle graduatorie degli interventi finanziabili ai sensi del citato art. 18, comma 8-ter”.

Pertanto, nella delibera CIPE n. 21/2014 era già chiaro e definito il riferimento allo scorrimento delle graduatorie formate per il 2014, ai fini della individuazione degli ulteriori interventi finanziabili ai sensi dell’art. 18, comma 8-ter del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, quale unico criterio per l’assegnazione al MIUR della somma complessiva di 400 milioni di euro da distribuire ai vari progetti cantierabili presentati dai comuni ed inseriti nelle graduatorie regionali (ivi compresa, ovviamente, quella approvata dalla Regione Campania).

Coerentemente anche la nota n. 2209 del 17 giugno 2014 del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (richiamata nelle premesse dell’atto impugnato) prevedeva che l’assegnazione del predetto importo dovesse avvenire mediante lo scorrimento delle graduatorie regionali già approvate (nell’ottobre 2013).

Ora, come eccepito dalla difesa erariale e dalla Regione Liguria, nessuno dei due atti presupposti (i quali anticipano profili essenziali poi confermati dalla delibera n. 22/2014, impugnata) è stato oggetto di impugnazione, né in via autonoma né come impugnazione di atti presupposti e/o collegati, nel ricorso introduttivo.

Ciò determina, per consolidato indirizzo giurisprudenziale, l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atti presupposti essenziali.

La Regione Campania, infatti, deduce l’illegittimità della delibera CIPE n. 22/2014 che ha assegnato nuove risorse in quanto lo ha fatto sulla base dello scorrimento delle graduatorie regionali approvate nel 2013 (per il 2014) e, in tal modo, avrebbe impedito alle regioni di esprimere i loro rispettivi ed effettivi fabbisogni per l’anno 2015, violando così l’art. 18 D.L. n. 69/2013 e l’art. 48 D.L. 66/2014.

Quindi la censura di parte ricorrente, come sopra ampiamente esposto, investe proprio la decisione del CIPE di avere mantenuto in vita le vecchie graduatorie per il 2014 ai fini del riparto dei nuovi e maggiori fondi programmati per il “Piano Scuola”.

E’ tuttavia evidente che tale scelta (mantenimento e scorrimento delle graduatorie dei progetti cantierabili già in essere l’anno precedente, senza possibilità di aprire a nuovi progetti per l’edilizia scolastica e, quindi, all’elaborazione di nuove graduatorie aggiornate) non è stata compiuta dalla delibera impugnata con il ricorso (la n. 22 del 2014) ma dalla precedente delibera CIPE n. 21 del 2014, pubblicata nella GURI del 22.9.2014, Serie generale, n. 220.

Può quindi ritenersi che il profilo di lesività denunciato dal ricorrente era già tutto insito nella delibera anteriore (n. 21/2014), prodromica a quella impugnata (n. 22/2014), la quale, in parte qua, assume una valenza meramente attuativa rispetto a quanto già statuito dallo stesso CIPE con la delibera non impugnata.

Ciò determina inammissibilità del gravame per difetto di interesse in quanto l’ipotetico annullamento della delibera n. 22/2014 in parte qua, lascerebbe intatto e inalterato il principio dello scorrimento delle graduatorie approvate nell’ottobre del 2013, sancito in modo chiaro dalla delibera n. 21, non impugnata, che continuerebbe, comunque, ad esplicare nella sua pienezza i suoi effetti anche rispetto alla Regione ricorrente.

Inoltre, poiché la delibera n. 21 del 2014 è stata pubblicata in data 22.9.2014, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. il termine per impugnare decorreva dalla pubblicità legale indipendentemente dalla prova della piena conoscenza dell'atto nel suo contenuto lesivo, essendo la ratio del collegamento del termine decadenziale di impugnazione con la pubblicità legale quella di assicurare certezza e stabilità all’azione amministrativa e ai relativi rapporti giuridici.

La delibera n. 21 (impugnata con i motivi aggiunti), poiché è stata pubblicata il 22 settembre 2014, da tale data è stata resa conoscibile “erga omnes”.

Quanto alla esigenza che, ai sensi del citato art. 41, comma 2, c.p.a., la pubblicazione del provvedimento, per valere come “dies a quo” per la decorrenza del termine impugnatorio, debba essere prevista come forma di pubblicità direttamente dalla legge “o in base alla legge”, la difesa erariale ha evidenziato che la pubblicazione delle delibere adottate dal CIPE sulla G.U. è disposta ai sensi dell’art. 11 del regolamento interno del CIPE (delibera n. 63 del 9 luglio 1998, poi sostituita dalla delibera n. 58 del 13 maggio 2010 e, da ultimo, dalla delibera n. 62 del 30 aprile 2012).

Tale regolamento è stato adottato ai sensi dell’art. 1, comma 5, del D. Lgs. n. 430/1997, che prevedeva l’adeguamento di tale regolamento interno.

Trattasi pertanto di una forma di pubblicità stabilita “in base alla legge”, idonea, quindi, a far decorrere il termine “ad impugnationem”.

Per quanto precede, il ricorso per motivi aggiunti (spedito a notifica soltanto il 16.3.2015) deve considerarsi intempestivo e quindi irricevibile.

Conclusivamente, il ricorso introduttivo deve ritenersi inammissibile per carenza di interesse mentre i motivi aggiunti sono irricevibili per tardività (art. 35, comma 1, lett. a) e lett. b) c.p.a.).

La peculiarità della causa può giustificare l’integrale compensazione delle spese processuali tra tutte le parti costituite.