N. 12417/2014 REG.PROV.COLL.

N. 04546/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4546 del 2014, proposto da:
F M, L G, P L, G B, G T, E L M, R G e L G, rappresentati e difesi dall'avv. G D P, con domicilio eletto in Roma, via Giulia di Colloredo, 46/48;

contro

L’I.N.A.I.L. - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti L L P e A R, con domicilio eletto presso l’ufficio legale dell’I.N.A.I.L. in Roma, via IV Novembre,144;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Mauro Cristaldi, rappresentato e difeso dall'avv. Roberto Borrello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pietro Maria Putti in Roma, via Reno n. 6;
Associazione A.M.I.C.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Pietro Maria Putti e Roberto Borrello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pietro Maria Putti in Roma, via Reno n. 6;
Tanzarella Caterina, l’Associazione il Tribunale della Salute di Potenza Picena, rappresentati e difesi dagli avv. Roberto Borrello e Pietro Maria Putti, con domicilio eletto in Roma, via Reno, 6;
Associazione Centro Tutela Consumatori Utenti, Boato Michele, rappresentati e difesi dagli avv.ti Pietro Maria Putti e Roberto Borrello, con domicilio eletto in Roma, via Reno, 6;
Codacons e associazione Articolo 32, rappresentati e difesi dagli avv.ti Carlo Rienzi, Maria Cristina Tabano e Gino Giuliano, con domicilio eletto in Roma, viale Mazzini, 73;

per l'annullamento

- della determinazione 23.12.2013, n. 332, recante i nuovi Titoli III "II modello organizzativo", IV "Criteri e principi direttivi per l'adeguamento dei regolamenti dell'Istituto" e l'Allegato A "Le Strutture Centrali" nonché le modifiche descritte in premessa relative al Titolo il "Il modello istituzionale" (art. 6, comma 5, e art. 11) del Regolamento di Organizzazione dell'Istituto;

- del provvedimento con il quale è stato disposta la cessazione della attribuzione di funzionario ordinatore di spesa o funzionario delegato al direttore di dipartimento territoriale dell'ex I.S.P.E.S.L.-;

- del decreto Presidente della Repubblica 12 maggio 2012 recante la nomina del prof. Massimo De Felice a presidente dell'I.N.A.I.L.-;

e per la dichiarazione

di non infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 5 bis, del D.L. 31 luglio 2010, n. 78, convertito in legge 122/2010 nella parte in cui non prevede l’obbligo di conferire un incarico di dirigenza generale apicale per le funzioni di ricerca attribuite all'INAIL a seguito della incorporazione dell’I.S.P.E.S.L.-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’I.N.A.I.L. - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 il dott. V B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti premettono che con graduatoria pubblicata dal Ministero della Salute il 9.6.2011 sono stati approvati i progetti di ricerca per il Piano ministeriale per la ricerca finalizzata ai giovani ricercatori del 2009, dotato di un fondo di 10 milioni di euro, per il cofinanziamento di progetti di ricerca biomedica e di prevenzione sicurezza sul lavoro.

Tra questi è stata approvata ed ammessa al cofinanziamento ministeriale (euro 450.000), con la posizione in graduatoria RF 2009_1504427, la ricerca “ elf induced maturation and differentiation of human cardiac stem cells and their implantation in nude mice: a preclinical study for treating heart attacks ”.

Il dott. Marinelli, ricorrente, è responsabile dell’unità operativa presso l’istituto di genetica Molecolare del CNR di Bologna nell’ambito di una ricerca per la cura dell’infarto nell’uomo, mentre il prof. Giuliani è principal investigator della medesima ricerca.

Per la attuazione del progetto di ricerca il ricorrente prof. Giuliani aveva individuato l'I.S.P.E.S.L., che tuttavia è stato soppresso con il D.L. 78/2010 convertito in legge 122/2010, che all'art. 7 ne ha stabilito l'incorporazione nell'I.N.A.I.L.-.

Con la determinazione in epigrafe il presidente dell'I.N.A.I.L. ha approvato il titolo III - nuovo modello organizzativo dell'ente, con il quale i dipartimenti territoriali dell'ex ISPESL sono stati soppressi e sostituiti da unità operative territoriali, alle quali non sarebbe più riconosciuta un’autonoma attività di ricerca, che invece sarebbe stata riconosciuta ai residui due (dei cinque) dipartimenti centrali dell'ex I.S.P.E.S.L. (secondo quanto previsto dagli artt. 31 e 41 del Nuovo Modello Organizzativo, allegato alla determinazione impugnata).

Deducono i ricorrenti che i dipartimenti ex I.S.P.E.S.L. sarebbero stati demansionati da uffici dirigenziali (quali erano ai sensi dell'art. 8 comma 8 del d.P.R. 441/1994) a unità operative non dirigenziali alle dipendenze del direttore regionale dell’I.N.A.I.L.-.

Il cofinanziamento della ricerca a carico dell'I.N.A.I.L., di € 502.000, di cui € 102.000 per spese correnti, non sarebbe stato erogato, come invece era previsto.

Avverso gli atti in epigrafe hanno proposto ricorso gli interessati deducendo i seguenti motivi:

1) eccesso di potere per carenza di istruttoria e carenza di trasparenza e violazione di legge in ordine alla cessazione della attribuzione di funzionario delegato o ordinatore di spesa al direttore di dipartimento di Firenze.

La cessazione di tale funzione sarebbe stata attuata senza un provvedimento esplicito, in quanto il direttore generale o il dirigente generale amministrativo dell’I.N.A.I.L., non avrebbero previamente interpellato il dirigente di ricerca più anziano dell’ex I.S.P.E.S.L., né i direttori di dipartimento territoriale

La cessazione dall’incarico sarebbe stata disposta in violazione dell’art. 15, comma 2, del D.lgs. 165/2001 e dell’art. 8, comma 8, del d.P.R. n. 441/1994, ai sensi dell'art. 28 comma 1, lett. c), del d.P.R. 303/2002, non essendo stato attuato il Regolamento I.S.P.E.S.L. 5 ottobre 2006, previsto dall'art. 13 dello stesso d.P.R. 303/2002;

2) Eccesso di potere per incompetenza e carenza di istruttoria - Violazione di legge in ordine alla cessazione della autonomia di ricerca in capo alla unità costituita dal dipartimento di Firenze dell'ex I.S.P.E.S.L.-.

In relazione alla attività di ricerca tecnologica, il ridimensionamento del dipartimento di Firenze ex I.S.P.E.S.L. a unità operativa, in staff al dirigente generale regionale, proveniente dal ruolo amministrativo dell'I.N.A.I.L., sarebbe in contrasto con l'art. 15, comma 2, del d.lgs. 165/2001 e con gli artt. 3 e 4 del d.l. 390/1982:

Il ridimensionamento delle unità dell'I.S.P.E.S.L. competenti per le verifiche ex art. 71 del T.U. approvato con il D.lgs. 81/2008 in materia di prevenzione e sicurezza del lavoro, non sarebbe previsto dallo stesso T.U.-;

3) eccesso di potere per incompetenza sotto altro profilo.

Il Presidente dell'INAIL non avrebbe i titolo necessari per presiedere l’Istituto;

4) Illegittimità, per eccesso di potere per carenza di istruttoria e per violazione di legge, del decreto del Presidente della Repubblica impugnato in epigrafe.

Il procedimento seguito per la nomina del prof. De Felice al vertice dell’I.N.A.I.L. sarebbe illegittimo perché non sarebbe stato acquisita la previa intesa con il Ministero della Salute, ai sensi del D.L. 78/2010;

5) In subordine, illegittimità derivata della determina del presidente dell'I.N.A.I.L. 23 dicembre 2013, n. 332) per illegittimità del decreto di nomina dello stesso presidente dell'I.N.A.I.L. o per illegittimità costituzionale dell’art. 7 del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010;

6) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione e violazione di principi generali dell'ordinamento della Unione Europea nella soppressione dell'autonomia della ricerca per le unità operative, attraverso la modifica del Titolo II del Regolamento di Organizzazione dell'INAIL di cui alla determina impugnata in epigrafe.

Il confronto tra l’art. 31 e l’art. 41 del Nuovo Modello Organizzativo in allegato alla determina impugnata in epigrafe confermerebbe la disparità di trattamento tra dipartimenti centrali e dipartimenti territoriali ex I.S.P.E.S.L., in relazione alla perdita della autonomia nella ricerca.

E’ sollevata, infine, questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, del d.l. 78/2010 convertito in legge 98/2011 e del comma 5 bis dello stesso articolo, nella parte in cui prevede solo la possibilità e non l'obbligo di conferire un incarico di dirigenza generale apicale per le funzioni di ricerca attribuite all'I.N.A.I.L. a seguito dell’incorporazione dell'I.S.P.E.S.L.-.

L’INAIL si è costituita in giudizio per resistere al ricorso, eccependo in via preliminare la sua inammissibilità per tardività e per carenza di interesse e poi la sua infondatezza nel merito.

Con atto depositato il 29 luglio 2014 sono intervenuti in giudizio a sostegno del ricorso introduttivo C T e M S quali docenti e ricercatori, rispettivamente, presso l’Università di Roma Tre e la Fondazione Europea di Oncologia e Scienze Ambientali.

Si sono, altresì, costituiti a sostegno dell’impugnazione l’Associazione A.M.I.C.A., l’Associazione il Tribunale della Salute di Potenza Picena, l’Associazione Centro Tutela Consumatori Utenti, Boato Michele, il Codacons e l’associazione Articolo 32,

All’udienza del 29 ottobre 2014 dopo ampia discussione tra le parti il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Rileva preliminarmente il Collegio che può prescindersi dall’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività (in quanto la determinazione 23 dicembre 2013, n. 332, recante il Regolamento di Organizzazione dell'Inail è stata pubblicata sul portale dell'Istituto per cui i ricorrenti avendo avuto la conoscenza legale del provvedimento avrebbero dovuto impugnarlo entro il 21.2.2014) e per carenza di interesse, in quanto il ricorso è infondato nel merito.

Con il primo motivo i ricorrenti deducono che il Regolamento di Organizzazione dell’INAIL, approvato con determinazione 23.12.2013, n. 332, avrebbe determinato la cessazione della attribuzione di funzionario delegato e ordinatore di spesa al direttore di dipartimento di Firenze.

La censura non merita adesione.

Dall’art. 20 del decreto 10 aprile 2007 (“regolamento di amministrazione e contabilità dell’I.S.P.E.S.L.”) si ricava che, ancor prima della soppressione dell'I.S.P.E.S.L., i dirigenti amministrativi erano gli unici soggetti competenti alla gestione amministrativo contabile, in quanto delegati dal Direttore Generale, il quale assegnava le risorse determinate dal Consiglio di Amministrazione ai titolari dei centri di responsabilità.

Inoltre, per quanto riguarda la ricerca l’art. 7, comma 3, del decreto 22 aprile 2005 (“regolamento di disciplina delle modalità per la stipula di convenzioni, contratti ed accordi di collaborazioni con amministrazioni, enti organismi nazionali, esteri ed internazionali dell'I.S.P.E.S.L.”) prevedeva che le convenzioni, i contratti, gli accordi di collaborazione, i programmi di studio e di ricerca disposti dal Presidente venissero trasmessi al Direttore Generale il quale provvedeva alla loro attuazione.

Le due disposizioni, già vigenti alla data di entrata in vigore del D.L. 78/2010, delineavano una netta separazione tra la responsabilità scientifica in capo al Presidente dell’I.S.P.E.S.L. e i ricercatori di volta in volta individuati e la gestione amministrativa contabile che era affidata al Direttore generale ed ai dirigenti amministrativi.

Ne consegue che anche nell’ordinamento precedente alla soppressione dell’I.S.P.E.S.L. la gestione amministrativo-contabile della ricerca era attribuita a dirigenti che appartenevano ad un dipartimento centrale e non territoriale.

Da tale contesto si ricava altresì che i Direttori dei dipartimenti territoriali dell’I.S.P.E.S.L., i quali appartenevano al profilo di ricercatore, non avrebbero potuto gestire i fondi destinati alla ricerca, ma tutt’al più svolgere mere operazioni di cassa per le spese correnti, necessarie al funzionamento dei Dipartimenti Territoriali I.S.P.E.S.L.-.

Sotto tale profilo, del resto, i ricorrenti non hanno introdotto alcun principio di prova atto a dimostrare che prima della soppressione dell’Ente, essi godevano di una maggiore o sostanziale autonoma di spesa ai fini della ricerca.

Gli istanti, infatti, si limitano a lamentare che, per effetto della riorganizzazione introdotta dal D.L. 78/2010, non godono più delle medesima autonomia ai fini della ricerca, sostenendo specificamente di non aver potuto ottenere il finanziamento per un importante progetto di ricerca nell’ambito della cura dell’infarto al miocardio.

Tuttavia dall’esame della disciplina previgente e successiva al citato D.L. 78/2010 non risulta affatto dimostrato che il riordino delle funzioni svolte dall’I.S.P.E.S.L. e il suo assorbimento nell’ambio dell’I.N.A.I.L. abbia finito con l’impedire lo svolgimento di importanti funzioni di ricerca.

In altri termini, anche a voler ritenere che la perdita della funzione di funzionario ordinatore di spesa sia intervenuta quale effetto dell’entrata in vigore dell’impugnata determinazione 23.12.2013, n. 332, non vi è alcuna certezza che le funzioni di ricerca svolte dai ricorrenti o, comunque, dai responsabili delle unita territoriali dell’ex I.S.P.E.S.L. non possano continuare anche nell’ambito della nuova organizzazione.

Risulta, quindi, logica conseguenza del nuovo assetto dei due istituti (il soppresso I.S.P.E.S.L. e l’I.N.A.I.L.) che ha comportato anche la chiusura delle sedi ex I.S.P.E.S.L. con il trasferimento all'interno delle Direzioni regionali dell'Inail del personale e delle relative attrezzature, che i fondi un tempo erogati per il funzionamento delle sedi I.S.P.E.S.L. ai Direttori dei dipartimenti territoriali, venissero attribuite alle Direzioni regionali dell'Inail, che hanno incorporato le sedi ex I.S.P.E.S.L.-.

Sulla base di quanto considerato deve essere disatteso anche il secondo motivo riguardante il ridimensionamento del dipartimento di Firenze ex ISPESL a unità operativa in staff al dirigente generale regionale, proveniente dal ruolo amministrativo dell'I.N.A.I.L.-.

La posizione rivestita dei direttori delle sedi ex I.S.P.E.S.L. in staff nell’ambito degli uffici regionali I.N.A.I.L. non può comportare di per sè la limitazione o soppressione delle funzioni svolte in precedenza.

Né è possibile comprendere quale utilità potrebbe derivare ai ricorrenti dall’annullamento della determinazione impugnata.

Essi piuttosto mirano ad una sorta di conservazione dello status quo ante e, quindi, a contestare in radice la riorganizzazione voluta dal legislatore, manifestando sotto tale profilo l’assenza di una posizione giuridica differenziata rispetto a quella dei comuni cittadini al buon andamento dell’azione amministrativa.

Del resto il D.L. 31.5.2010, n. 78, convertito in legge 30.7.2010, n. 122 non ha inteso sopprimere le funzioni di ricerca svolte in precedenza dall’I.S.P.E.S.L., posto che I'I.P.S.E.M.A. e l'I.S.P.E.S.L. sono stati soppressi e le relative funzioni sono state attribuite all'INAIL proprio al fine “ di assicurare la piena integrazione delle funzioni assicurative e di ricerca connesse alla materia della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori sui luoghi di lavoro e il coordinamento stabile delle attività previste dall'articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, ottimizzando le risorse ed evitando duplicazioni di attività ”.

In tal senso le funzioni di ricerca e le specifiche attività prima esercitate dall'I.S.P.E.S.L., come osservato dall’avvocatura dell’I.N.A.I.L., sono state attribuite a livello centrale a due Dipartimenti di Ricerca collocati in posizione di staff al Direttore Generale. Gli ex Dipartimenti di Ricerca, che sono stati ridefiniti Unità operative territoriali di certificazione, verifica e ricerca, sono state poste in posizione di staff al Direttore Regionale dell’I.N.A.I.L.-.

I Dipartimenti di Ricerca quali “strutture dotate di autonomia tecnico scientifica” sono coordinati da un dirigente ricercatore o tecnologo (cfr. art. 28 della determinazione 23.12.2013, n. 332), ma non risultano subordinati gerarchicamente alla struttura amministrativa.

Alle le unità operative territoriali sono attribuite tutt’ora competenze scientifico tecnologiche, come previsto dall’art. 41 del Regolamento di Organizzazione, e sono coordinate sotto il profilo tecnico-scientifico dai due Dipartimenti centrali.

Dalle richiamate disposizioni non si evince alcuna compromissione delle funzioni di ricerca svolte in precedenza, né essa può essere ricondotta alla posizione di staff in cui sonno collocate a livello regionale. Tale posizione, infatti, indica una mera modalità organizzativa degli uffici, che non limita di per sé le attribuzioni conservate in capo alle strutture dell’I.S.P.E.S.L. confluite nell’I.N.A.I.L.-.

Né sussiste la dedotta violazione dell'art. 15, comma 2, del D.lgs. 165/2001, secondo cui la gestione della ricerca e dell'insegnamento è sottratta alla dirigenza amministrativa.

Tale netta separazione trova corrispondenza nella successiva lettera h) dell'art. 16 del D.lgs. n. 165/2001 che affida alla dirigenza amministrativa l'adozione di tutti i provvedimenti organizzativi — gestionali del personale, stabilendo una netta separazione tra la funzione amministrativa e quella dirigenziale.

Con il quarto motivo i ricorrenti chiedono l'annullamento del d.P.R. 12 maggio 2012 recante la nomina del Prof. Massimo De Felice a Presidente dell'I.N.A.I.L.-.

La censura è inammissibile perché tardiva, considerato il notevole lasso di tempo trascorso dalla pubblicazione del decreto presidenziale di nomina alla presidenza dell’Ente sulla Gazzetta Ufficiale.

E ciò a prescindere dalle argomentazioni del tutto generiche con le quali è contestata la nomina del Prof. Massimo De Felice.

Infine, devono essere disattese le questioni di legittimità costituzionale sollevate con gli ultimi due motivi.

Entrambe le questioni sono state dedotte in modo del tutto generico.

Nel quinto motivo i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità dell’art. 7 del D.L. 78/2010, asserendo che lo stesso costituirebbe una sorta di ritorno al corporativismo e pregiudicherebbe l’autonomia della ricerca.

A prescindere dal fatto che non sono state nemmeno indicate le norme costituzionali di riferimento per valutare l’illegittimità della norma, non si ravvisano gli estremi per dichiarare la non manifesta infondatezza della questione, alla luce di quanto osservato in precedenza sulla impossibilità di far conseguire dal nuovo assetto ordinamentale dell’I.N.A.I.L. un pregiudizio diretto ed immediato alle funzioni di ricerca svolte in precedenza dall’I.S.P.E.S.L.-.

Per le stesse ragioni non si ravvisa nemmeno la violazione dei principi generali dell'ordinamento dell’Unione Europea nella soppressione dell'autonomia della ricerca per le unità operative, né si ravvisano gli estremi della non manifesta infondatezza per quanto concerne l'art. 7, comma 1 e comma 5 bis, del d.l. 78/2010 convertito in legge 98/2011, nella parte in cui non si prevede l'obbligo di conferire un incarico di dirigenza generale apicale per le funzioni di ricerca attribuite all'I.N.A.I.L. a seguito dell’incorporazione dell'I.S.P.E.S.L.-.

Sulla base di tali argomentazioni possono essere disattesi anche gli interventi ad adiuvandum , che riprendono in larga parte le censure esposte nell’atto introduttivo del giudizio.

In conclusione il ricorso deve essere respinto.

Sussistono tuttavia giusti motivi, attesa la peculiarità della controversia, per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti.