Pubblicato il 14/12/2022

N. 07795/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01266/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1266 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A C, S S, rappresentati e difesi dall'avvocato S S, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 106;

contro

Comune di Qualiano, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera del Consiglio comunale n. 108 del 18 luglio 1985 nonché delle delibere di Giunta comunale del Comune di Qualiano n. 129 del 12 marzo 1993 e n. 4 del 10 gennaio 2014, relative alla procedura espropriativa destinata alla realizzazione della strada di collegamento tra via S. Maria a Cubito e le aree a sviluppo produttivo e per la restituzione delle aree e il risarcimento dei danni;

- di ogni altro provvedimento presupposto e/o conseguenziale.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Capriello Armando in data 11 agosto 2022:

per la condanna del Comune di Qualiano all'adozione del provvedimento di cui all'art. 42 bis d.p.r. n. 327/2001 ovvero per la restituzione dei suoli e in ogni caso per il risarcimento dei danni per occupazione illegittima.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 6 dicembre 2022 il dott. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno proposto l’odierno ricorso e i successivi motivi aggiunti 11.8.2022 al fine di veder accertata l'illegittimità dell'occupazione e successiva trasformazione, da parte del Comune di Qualiano, delle aree di loro proprietà, site in Qualiano, identificate in Catasto Terreni al foglio 2, p.lle 194, di are 16 e 95, e 195, di are 4 e 82 (attualmente 194, rimasta della medesima dimensione, e 195 e 318, rispettivamente di are 3 e 78 ed are 1 e 04) e utilizzate dal Comune di Qualiano ai fini della realizzazione di una strada di collegamento tra via S. Maria a Cubito e le aree a sviluppo produttivo, senza che la procedura espropriativa si fosse conclusa con l’adozione del formale decreto di esproprio.

Con il medesimo ricorso e i successivi motivi aggiunti i ricorrenti hanno chiesto altresì condannarsi il Comune di Qualiano alla restituzione delle aree di loro proprietà, previa remissione in pristino dello stato dei luoghi o, in alternativa, a procedere alla acquisizione del bene ex art.42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 ed al risarcimento dei danni da loro subiti nella vicenda in esame. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Qualiano ha chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, con vittoria delle spese di lite.

Con ordinanza collegiale n. 1005 del 14.2.2022 il T.A.R. ha disposto verificazione; in data 31.5.2022 l’ausiliario ha depositato la relazione.

All’udienza pubblica del 6.12.2022 – tenutasi con collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4- bis c.p.a. – il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è fondato nei sensi di seguito indicati.

3. In via preliminare, appare utile, ad avviso del Collegio, ripercorrere l'evoluzione giurisprudenziale e normativa che, al fine di contemperare le ragioni proprietarie con le finalità di pubblico interesse perseguite dall'amministrazione espropriante, ha caratterizzato la disciplina dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità qualificati da un esito patologico, ovvero dalla realizzazione sine titulo dell'opera pubblica per sopravvenuta inefficacia o annullamento degli atti del procedimento.

3.1. In siffatte evenienze si è tradizionalmente negata al privato la tutela possessoria, riconoscendosi solo una limitata tutela risarcitoria, in ragione dell'esigenza di assicurare l'opera pubblica alla collettività pur in assenza di un legittimo atto traslativo della proprietà in capo alla pubblica amministrazione, sia esso di tipo autoritativo (decreto di esproprio) ovvero di natura consensuale (accordo di cessione del bene espropriando).

3.2. L'acquisto della proprietà dell'opera pubblica così realizzata si è fatto risalire all'istituto di creazione pretoria dell'accessione invertita, elaborata in base ai principi di diritto desumibili per analogia iuris dall'art. 938 c.c, comportante l'acquisto della proprietà del suolo illegittimamente occupato a partire dal momento della sua irreversibile trasformazione, ovvero dalla modifica della consistenza e natura, con l'emersione di un bene nuovo e diverso, incorporato inscindibilmente al suolo.

3.3. L'istituto in questione è stato reputato dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo contrario all'art. 1 Prot. 1 della Carta EDU, in quanto contrastante con il riconoscimento della natura fondamentale del diritto del proprietario al rispetto dei propri beni, stigmatizzandolo nella misura in cui lasciava il privato danneggiato in balia di regole non sufficientemente chiare, accessibili e prevedibili, auspicandone la damnatio memoriae (sentenze 30 maggio 2000 Carbonara e Ventura c/ Italia e Belvedere Alberghiera c/ Italia).

3.4. Al fine di adeguare l'ordinamento interno ai principi espressi dalle surrichiamate pronunce della Corte Europea, in adempimento agli obblighi specificamente assunti dall'Italia con la riforma dell'art. 117, comma 1, Cost, che impegna il legislatore al rispetto dei “ vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario ”, è stata introdotta all'art. 43 T.U espropri (d.P.R. n. 327/2001) la c.d. acquisizione sanante. Essa rilevava quale “legale via d'uscita” per l'amministrazione nei casi in cui fosse riscontrabile la realizzazione di un'opera pubblica su terreno di proprietà privata in assenza di valido ed efficace decreto di esproprio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 5830 del 2007; n. 1552 del 2008).

3.5. Abiurata l'occupazione appropriativa tra i modi di acquisto della proprietà, sulla base della ratio e dei principi sottesi al nuovo istituto, la giurisprudenza amministrativa ha ampliato gli strumenti a tutela del diritto di proprietà, non più limitati a quelli risarcitori, ma estesi a piena ragione alla tutela ripristinatoria di natura reale, mediante azione di restituzione, ancorché accompagnata dalla richiesta di riduzione in pristino.

3.6. Si è dunque ravvisata nel provvedimento di acquisizione sanante l'unico possibile presupposto ostativo alla tutela reale accordata dall'ordinamento al proprietario illegittimamente privato dei propri beni, non essendo infatti predicabili i limiti intrinseci alla disciplina risarcitoria, come l'eccessiva onerosità prevista dall'art. 2058 c.c., comma 2; né potendo farsi ricorso alla previsione dell'art. 2933 cod. civ., comma 2, ove non risulti che la distruzione della "res" indebitamente edificata sia di pregiudizio all'intera economia del Paese, ma abbia, al contrario, riflessi di natura individuale o locale (v. decisione Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 29 aprile 2005 n. 2, sent. Corte di Cassazione, sez. I civile, 23 agosto 2012 n. 14609, sent. TAR. Toscana, sez. I, 23 ottobre 2012 n. 1707).

3.7. A seguito della declaratoria d'incostituzionalità dell'art. 43, per eccesso di delega, l'istituto dell'acquisizione sanante, sia pure rivisitato nei presupposti e modalità applicative, è stato reintrodotto con l'art. 42- bis d.P.R. n. 327/01.

3.8. L'istituto dell'acquisizione sanante, nel testo introdotto dall'art. 42- bis , è stato, tuttavia, sospettato d'incostituzionalità dalla Corte di Cassazione, sezioni unite civili, con due