Pubblicato il 13/12/2022

N. 07764/2022 REG.PROV.COLL.

N. 04719/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4719 del 2021, proposto da:
L C, rappresentata e difesa dagli Avv. M A e P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv. Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, A A, B C, A C, G P, E C, A I F, G R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Napoli, alla piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

per la declaratoria di illegittimità:

del silenzio, serbato dal Comune di Napoli sulla domanda di condono edilizio, ai sensi dell’art. 35 della l. 47/1985, prat. n. 2875/1/86, acquisita al protocollo comunale in data 27/03/1986, relativa all’immobile, di proprietà della ricorrente, ubicato al piano terra dell’edificio di Via Emilio Scaglione n. 53 (oggi n. 49), identificato al N.C.E.U. al foglio n. 32, p.lla n. 134, int. 25, nonché sull’atto di diffida alla conclusione del relativo procedimento, inoltrato dalla ricorrente, al Comune di Napoli, in data 16/07/2021;

nonché per l’accertamento:

dell’obbligo del Comune di Napoli di provvedere in relazione alla suddetta domanda, mediante l’adozione di provvedimenti espressi;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del 23 novembre 2022, il dott. P S;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

La ricorrente, proprietaria di un immobile, ubicato al piano terra dell’edificio di via Emilio Scaglione n. 53 (oggi n. 49), identificato al N.C.E.U. al foglio n. 32, p.lla n. 134, int. 25, adibito a cantinola, oggetto di una domanda di condono edilizio, ai sensi dell’art. 35 della l. 47/1985, presentata dal precedente proprietario, acquisita al protocollo comunale, in data 27/03/1986, con il n. 2212;
premesso che, a seguito dell’acquisto dell’immobile, con atto per notar Antonio Novelli dell’8/07/1987, la domanda di condono, cui era stato assegnato il n. di pratica 2875/1/86, era stata volturata in suo favore, e che aveva prodotto tutta la documentazione, richiesta nel tempo dall’Amministrazione, versando integralmente l’oblazione prevista, come certificato dallo stesso Comune di Napoli, con nota, prot. 1835 del 28/06/2001;
lamentava che, a distanza, ormai, di oltre 35 anni dalla sua presentazione, la domanda non era stata ancora definita, né erano state precisate le tempistiche, per la sua definizione;
che “di recente, con nota dell’1/09/2021, in riscontro alla diffida alla conclusione del procedimento, inoltrata al Comune in data 16/07/2021, il Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio – Settore Condono Edilizio del Comune di Napoli aveva comunicato che la pratica n. 2875/1/86, ricadendo l’immobile in zona sottoposta a vincolo paesistico – ambientale di cui al d. l.vo 42/04, “è in corso di lavorazione con la procedura adottata con la delibera di Giunta Comunale n. 171/2018”, la quale aveva ad oggetto l’affidamento a professionisti esterni dell’attività istruttoria, propedeutica al rilascio del parere della Commissione locale per il paesaggio, per accelerare la definizione delle pratiche di condono”;
tuttavia, “l’auspicata accelerazione non si è verificata, quanto meno per la definizione dell’istanza della ricorrente”;
la quale era, pertanto, costretta a ricorrere al Tribunale, “avendo interesse e titolo a vedere definita, dopo oltre 35 anni dalla presentazione, la propria domanda di condono edilizio”;
e, “sussistendo l’obbligo dell’Amministrazione convenuta di pronunciarsi in merito alle istanze di condono dei privati cittadini, mediante atti espressi e motivati”, il silenzio serbato, dal Comune, sulla sua istanza era illegittimo, alla stregua dei seguenti motivi:

VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 97 DELLA COSTITUZIONE – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 3 DELLA L. 241/1990 – VIOLAZIONE DELL’ART. 9 DELLA L.R. N. 10/2004 – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO: l’art. 2 della L. n. 241/1990 impone alle PP. AA. di concludere il procedimento, avviato su istanza del privato, mediante l’adozione di un provvedimento espresso;
l’Amministrazione è tenuta a dare riscontro all’istanza (e, come nel caso di specie, ai solleciti, per la definizione del procedimento) perché il privato è portatore di una legittima aspettativa a conoscere la determinazione, incidente sulla sua sfera giuridica;
a tale regola non fa eccezione la disciplina del territorio, che richiede la valutazione della conformità urbanistica del manufatto realizzato, sussistendo anche in tal caso l’obbligo, per il Comune, di concludere tempestivamente il procedimento, ai sensi dell’art. 2 della l. 241/1990;
laddove “nel caso in esame, il Comune di Napoli non ha ancora definito la domanda di condono edilizio, presentata nel lontano 1986, nonostante che l’art. 9, co. 1, della l. r. C. 10/2004 abbia previsto anche un termine ad hoc, stabilendo, nel testo vigente, che “Le domande di sanatoria presentate ai sensi e nei termini previsti dalle disposizioni di cui alla legge n. 47/85, capo IV ed alla legge n. 724/94, articolo 39, ancora pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite dai comuni entro il 31 dicembre 2020”;
in realtà, “l’Amministrazione convenuta ha provato a giustificare l’enorme ritardo, trincerandosi dietro la circostanza che l’immobile oggetto della domanda di condono della ricorrente è ubicato in una zona sottoposta a vincolo paesistico –ambientale, di cui al d. l.vo 42/2004, e che pertanto l’istanza è in corso di lavorazione con la procedura adottata con delibera di G. C. n. 171/2018, che ha affidato a professionisti esterni l’attività istruttoria, propedeutica al rilascio del parere della Commissione locale per il paesaggio”;
peraltro “l’inerzia, protrattasi per oltre 35 anni, non può essere esclusa o giustificata dal vincolo paesistico – ambientale, né dalle scelte organizzative del Comune”;
“la previsione dell’art. 32, co. 1, della l. 47/1985, che subordina la definizione delle istanze di condono di opere abusive ricadenti in zone vincolate al rilascio del parere favorevole dell’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo (…) non legittima l’Amministrazione Comunale a rinviare, sine die, la definizione del procedimento, ma richiede l’attivazione in tempi certi e definiti del subprocedimento per il rilascio del predetto parere”;
del resto, “allorquando è stata adottata la richiamata delibera di G. C. n. 171/2018, erano già trascorsi ben 32 anni circa, dalla presentazione della domanda di condono, e la predetta delibera avrebbe dovuto accelerare la definizione della pratica: invece sono trascorsi altri tre anni, invano”;
permaneva, quindi il silenzio – inadempimento del Comune di Napoli, in violazione del dovere degli organi di vigilanza di assumere i relativi provvedimenti (…) “tanto più ove si considerino i ripetuti solleciti della ricorrente”;
con la comunicazione dell’1/09/2021, l’Amministrazione convenuta s’è limitata a rappresentare la contemporanea pendenza di più istanze, senza indicare tempistiche per la soluzione dello stallo verificatosi e continuando, di fatto, ad eludere il suo obbligo di provvedere”;
detta comunicazione rappresentava, quindi, “un mero atto endoprocedimentale, del tutto inidoneo a dare una risposta, circa la conclusione del procedimento di condono della ricorrente con una pronuncia definitiva, ed a far venir meno il silenzio – inadempimento”;
pertanto, “il Comune di Napoli (…) avrebbe dovuto provvedere alla richiesta della ricorrente, anche con riferimento alla valutazione dei profili paesaggistico – ambientali, emettendo il parere di cui all’art. 32, co. 1, della l. 47/1985, e avrebbe dovuto trasmetterlo alla Soprintendenza: adempimenti che non risultano essere stati effettuati”;
concludeva, quindi, per l’accoglimento del ricorso azionato avverso l’inerzia mantenuta dal Comune di Napoli, con conseguente ordine, all’Amministrazione convenuta, di provvedere in via definitiva sull’istanza di condono in parola, concludendo il relativo procedimento con un provvedimento espresso, “entro un breve termine perentorio, considerato che la domanda risale ad oltre 35 anni orsono”.

Si costituiva in giudizio il Comune di Napoli, depositando la nota, prot. 777167 del 27.10.2022, con allegati, dell’Area Urbanistica, Servizio Antiabusivismo, Settore Condono Edilizio, dell’ente, che relativamente alla risposta, fornita alla diffida della ricorrente, riferiva quanto segue: “(…) Si rappresenta che la parte con l’atto di diffida, citato in oggetto, aveva richiesto allo scrivente ufficio di attivare la procedura paesaggistica, prevista dall’art. 146 del D. Lgs. 42/04, per l’acquisizione dei relativi pareri degli enti, preposti alla tutela di detto vincolo. In riscontro all’atto di diffida citato in oggetto (pervenuto a mezzo p.e.c. del 16/07/2021, acquisita con PG/2021/574052 del 26/07/2021), lo scrivente servizio ha inoltrato al (…) procuratore costituito della ricorrente (…) l’allegata nota, prot. n. 638552 dell’1/09/2021, con la quale si comunica che, poiché l’intera costruzione ricade in area vincolata, l’istanza di condono de qua è stata inserita tra quelle da esaminare con la procedura, adottata con delibera di G. C. n. 171/2018;
pratiche, per le quali è necessario e propedeutico attivare la relativa procedura paesaggistica per l’acquisizione dei pareri, da parte degli enti preposti alla tutela del vincolo paesistico – ambientale, incombente sull’area, oggetto della costruzione (parere della Commissione Locale per il Paesaggio e successivo parere, obbligatorio e vincolante, della competente Soprintendenza BB. AA.);
è prassi della Commissione Locale per il Paesaggio, nei casi (come nella fattispecie) di unità immobiliare, facente parte di un fabbricato condominiale completamente abusivo, richiedere, allo scrivente Ufficio, di relazionare anche sulle istanze di condono, relative alle altre unità del fabbricato, sì da consentire alla Commissione d’esprimersi compiutamente sull’intero fabbricato;
sulla scorta di siffatta prescrizione, dovrà essere effettuata una non facile dettagliata ricognizione, per individuare le ulteriori istanze, riflettenti le altre unità, facenti parte dello stesso fabbricato condominiale, di cui è parte integrante il box, di proprietà della ricorrente (n. b.: trattasi di fabbricato, costituito da 17 box auto, 11 cantinole e 14 appartamenti, per complessive 42 unità immobiliari, per altrettante istanze di condono)”.

Seguiva il deposito di memoria di replica, per la ricorrente.

All’udienza in camera di consiglio del 23.11.2022, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato.

Il Comune di Napoli non ha dato riscontro alla diffida della ricorrente, volta alla definizione della sua pratica di condono edilizio, ex l. 47/85, indicata in narrativa, rectius ha fornito – a tale diffida – una risposta, dal chiaro tenore soprassessorio, tale da non far cessare la denunziata inerzia, nella forma del silenzio – inadempimento.

Ma tale pseudo – risposta non è, ad avviso del Tribunale, idonea a far cessare la denunziata situazione d’inerzia procedimentale, conformemente alla massima che segue, espressione, del resto, d’un orientamento consolidato in giurisprudenza: “Deve qualificarsi come atto meramente soprassessorio quello con il quale la P.A. non fa che rinviare sine die la soddisfazione dell’interesse alla conclusione del procedimento amministrativo, bene della vita in vista del quale può essere azionato lo strumento del rito del silenzio. Un contegno di questo tipo è senz’altro elusivo dell’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo, sancito in termini chiari ed inequivoci dall’art. 2 della legge 241/1990, perché comporta un illegittimo arresto procedimentale capace di compromettere in radice il principio di certezza dei tempi dell’azione amministrativa. È chiaro, infatti, che l’atto soprassessorio lede radicalmente le legittime aspettative del cittadino, il quale finisce con il dover registrare un contegno che non è solo ostruzionistico da parte della P. A., ma rasenta talora il limite di un atteggiamento beffardo” (T. A. R. Puglia – Bari, Sez. III, 17/02/2022, n. 263).

La situazione, che ricorre nella specie, è scolpita, del resto, nella sentenza del C. di S., Sez. VI, n. 8921 del 31.12.2021, nei termini seguenti: “(…) Come già evidenziato in altre occasioni dalla Sezione (da ultimo, Cons. Stato, VI, 2 novembre 2018, n. 6222, proprio in tema di esercizio delle funzioni di vigilanza edilizia ai sensi degli artt. 2 della L. 241/90 e 9 della L.R. 15/2008, in ordine a una serie di abusi edilizi realizzati e oggetto di domande di condono edilizio non ancora definite), anche in tema di disciplina del territorio tramite la valutazione della conformità urbanistica del manufatto realizzato sussiste "l'obbligo generale per il Comune di concludere tempestivamente il procedimento (art. 2 legge 241/90).

"Per le opere abusive ricadenti in zone vincolate il procedimento di condono è subordinato alla richiesta e al rilascio del (ratione temporis) nulla osta ex art. 32, c. 1, legge 47/85 da parte dell'autorità competente preposta alla tutela del vincolo.

"Sicché in presenza della domanda di condono il rinvio sine die del procedimento senza l'attivazione in tempi certi e definiti del subprocedimento per il rilascio del nulla osta paesaggistico, si configura come silenzio-inadempimento del dovere degli organi di vigilanza di assumere i provvedimenti sollecitati dai ricorrenti appellanti.

"Infatti, come sottolineato da questi ultimi, l'eventuale diniego di nulla osta impedisce ab imis il rilascio del condono, impedendo lo stallo del procedimento sanzionatorio."

La medesima situazione si verifica nel caso in esame dove la risposta del Comune, lungi dal prefigurare un tempo per la risoluzione della vicenda, si trincera unicamente dietro l'osservazione della contemporanea pendenza di più istanze, senza alcuna ipotesi di soluzione dello stallo verificatosi e quindi, in fatto, ponendo in essere una condotta elusiva del suo obbligo di provvedere” .

Ne consegue il ricorso, lungi dall’essere, come eccepito dalla difesa del Comune di Napoli, inammissibile per carenza d’interesse, è pienamente fondato e che va pertanto accolto;
di conseguenza, va sancito, nella specie, l’obbligo, dello stesso Comune di Napoli, di dare riscontro sostanziale, e non meramente formale, all’istanza – diffida della ricorrente, provvedendo a dare impulso agli adempimenti procedurali, previsti come ineludibili, in vista della definizione circa l’istanza di condono, dalla medesima presentata, nonché a concludere il relativo procedimento;
tanto, nel termine perentorio – ritenuto congruo dal Tribunale – di giorni centoventi, decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa, ovvero dalla notificazione, a cura di parte, se anteriore, della presente sentenza.

Qualora, entro tale termine, l’istanza di condono, presentata dalla ricorrente, previa acquisizione dei pareri necessari, non sia stata ancora definita, il Tribunale nomina, quale commissario ad acta, il Dirigente del Settore Pianificazione territoriale – Pianificazione paesaggistica – Funzioni in materia di paesaggio. Urbanistica. Antiabusivismo della D. G. per il Governo del Territorio della Regione Campania, con possibilità di delega, ad altro competente funzionario dello stesso Settore, affinché provveda, in via sostitutiva, alla definizione dell’istanza di condono de qua, nei tempi tecnici strettamente necessari, nonché previa acquisizione dei pareri, all’uopo previsti;
il quale commissario ad acta s’insedierà, a semplice istanza di parte, una volta decorso, inutilmente, il termine perentorio, innanzi indicato, ed il cui compenso, che sin d’ora si fissa in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre spese vive documentate, si pone, sin d’ora, a carico del Comune di Napoli, che con la sua ulteriore inerzia avrà, eventualmente, dato causa al suo insediamento.

Le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Napoli e vengono liquidate, come in dispositivo, con attribuzione.