Pubblicato il 09/07/2024

N. 02170/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01989/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1989 del 2022, proposto da
Cav. C A s.n.c. di Cutrona Biagio &
C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M V, A P, con domicilio digitale come da registro tenuto presso il Ministero della Giustizia;

contro

Comune di Campofelice di Roccella, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;
Regione Siciliana – Assessorato per il Territorio e l’Ambiente, in persona dell’assessore, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da registro tenuto presso il Ministero della Giustizia;

per l’annullamento

- della nota n. 18377 del 21.09.2022, con la quale il Comune di Campofelice di Roccella ha affermato che «Il Piano di Lottizzazione in questione riguardante la realizzazione di una struttura turistico alberghiera ricade secondo il citato P.R.G. del Comune di Campofelice di Roccella in zona omogenea “E1” (Aree agricole produttive) e lo stesso lotto di terreno è, altresì, interessato dal citato Strumento Urbanistico dalla previsione di una strada pubblica, da realizzarsi nel confine ovest del lotto di terreno. Inoltre porzione di terreno, lato ovest, ricade in fascia di esondazione denominata “P3” [...]» ;

- della nota n. 17299 del 3 novembre 2022 dell’Assessorato Regionale per il Territorio e l’Ambiente;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

nonché per l’accertamento

del fatto che il lotto di terreno sito in c.da “Pistavecchia” distinto al N.C.T. al foglio di mappa n. 2, particelle nn. 647-929-930, esteso complessivamente mq. 8786, di proprietà della società odierna ricorrente, ricade in zona Cs3 del P.R.G. del Comune di Campofelice di Roccella, conformemente a quanto riportato nella tavola di progetto denominata “Tav. 11.B L’Area urbanizzata - progetto” di cui alla delibera di consiglio comunale n. 30 dell’8.5.2017.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale per il Territorio e l’Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2024 la dott.ssa Raffaella Sara Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto notificato il 21 novembre 2022 e depositato il successivo 2 dicembre, parte ricorrente, premesso di essere proprietaria di un terreno sito nel territorio del Comune di Campofelice di Roccella, distinto al catasto terreni al foglio 2, particelle nn. 647, 929 e 930, ha rappresentato le seguenti circostanze.

Con decreto n. 172/gab del 14 ottobre 2010, su richiesta del Sindaco del Comune di Campofelice di Roccella, l’Assessorato regionale per il territorio e l’ambiente nominava un commissario ad acta per l’adozione del piano regolatore comunale.

Il piano veniva, quindi, adottato con delibera n. 29 del 18 aprile 2011;
il terreno di proprietà della società ricorrente veniva ricompreso in zona omogenea E1 (Aree agricole produttive).

A seguito della pubblicazione del p.r.g., l’odierna ricorrente formulava le proprie osservazioni, rilevando, sotto più profili, la non condivisibilità della scelta progettuale relativa all’area in questione.

L’Ufficio di piano, ai sensi di quanto previsto dall’art. 4, commi 1 e 2, l.r. 65/1981, riteneva «accoglibili» tali osservazioni, con la seguente motivazione: “l’area è effettivamente l’unica parte del litorale che ha conservato nel nuovo PRG la destinazione agricola e ciò per effetto del vincolo del PAI che la interessa per buona parte. Compatibilmente con il rispetto di tale vincolo, l’osservazione può comunque essere accolta, per un principio di equità, ed anche in considerazione delle modeste dimensioni dell’area e della limitatissima attività edilizia che in essa può essere attuata a causa della presenza del vincolo PAI, classificando l’area interessata come zona Cs3” ;
l’osservazione veniva anche localizzata e visualizzata nella tavola di progetto n. 11.B e contrassegnata con il n. 17.

Il piano adottato, unitamente alle osservazioni formulate dagli interessati, al parere di accoglibilità ed alle tavole in cui venivano visualizzate le osservazioni dichiarate accoglibili, veniva trasmesso dal Comune all’Assessorato regionale per il territorio e l’ambiente.

L’Assessorato, con nota protocollo n. 6205 del 5 aprile 2017, comunicava che in data 15 marzo 2017 erano decorsi i termini per l’approvazione del p.r.g., ai sensi del combinato disposto dell’art. 4 l.r. 71/78 e dell’art. 6, co. 1, della l.r. 9/93, senza che fosse intervenuta alcuna determinazione da parte dell’Assessorato medesimo e, pertanto, restituiva ai sensi del comma 1 dell’art. 19 l.r. 71/78 una copia di tutti gli atti ed elaborati relativi al predetto piano.

Con delibera n. 30 dell’8 maggio 2017, il Consiglio comunale del Comune di Campofelice di Roccella prendeva atto dell’intervenuta approvazione tacita del piano e ne dichiarava l’efficacia.

Su richiesta del ricorrente, il Comune, con certificati di destinazione urbanistica del 7 dicembre 2017 e del 3 luglio 2018, attestava che il terreno ricadeva in zona CS3 – Aree per insediamenti alberghieri.

Con istanza prot. n. 12939 del 28 giugno 2019, la società ricorrente chiedeva, quindi, il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione, nell’area in discussione, di una struttura turistico-alberghiera.

Stante l’inerzia del comune, protrattasi per oltre tre anni, la ricorrente, con istanza del 14 giugno 2022, invocava l’esercizio del potere sostitutivo dell’Assessorato, ai sensi di quanto disposto

dall’art. 48 l.r. 19/2020.

Su sollecitazione di quest’ultimo, il Comune, con la nota impugnata, dopo aver ripercorso l’ iter di approvazione tacita del p.r.g. e dopo aver ricordato che le osservazioni della ricorrente erano state dichiarate accoglibili, tuttavia affermava che il lotto di terreno di proprietà della ricorrente “ricade secondo il citato PRG del Comune di Campofelice di Roccella in zona omogenea “E1” (aree agricole produttive) e lo stesso lotto di terreno è, altresì, interessato dal citato Strumento Urbanistico dalla previsione di una strada pubblica, da realizzarsi nel confine ovest del lotto di terreno” ;
al contempo, così precisava: “la pratica in questione è ad oggi mancante oltre alle varie certificazioni e attestazioni a corredo dell’istanza, dei vari pareri necessari e prodromici per il corretto espletamento della stessa, vedi parere igienico sanitario, nulla osta Genio Civile, nulla osta Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali” ;
la nota si concludeva con una declaratoria di disponibilità per eventuali chiarimenti.

Con nota prot. n. 17299 del 3 novembre 2022, indirizzata alla società odierna ricorrente, l’Assessorato regionale per il territorio e l’ambiente, vista la citata nota comunale prot. n. 18377 del 21 settembre 2022, riteneva di non ravvisare motivi che giustificassero l’esercizio del potere sostitutivo.

Avverso tali due note, con il ricorso all’esame, la ricorrente deduceva i seguenti motivi.

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l.r. 65/1981 e degli artt. 4 e 19 l.r. 71/1978 - violazione dell’art. 97 Cost. - violazione dell’art. 3 Cost. – irragionevolezza - violazione dell’art. 3 l. 241/1990 - difetto di motivazione - violazione del principio di affidamento.

Avrebbe errato il Comune di Campofelice di Roccella nel ritenere il lotto di terreno in questione ricadente in zona agricola, giacché l’approvazione per silentium del p.r.g. avrebbe avuto ad oggetto anche le osservazioni dichiarate accoglibili e visualizzate nelle tavole di progetto.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. - violazione dell’art. 3 l. 241/1990 - difetto di motivazione - eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa, irragionevolezza, arbitrio e ingiustizia manifesti.

La nota comunale impugnata sarebbe, sotto altro profilo, contraddittoria, poiché, per un verso, il Comune afferma la sussistenza di una destinazione urbanistica incompatibile con il progetto e, per altro verso, dà atto della necessità di acquisire numerosi pareri sul progetto.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. - violazione dell’art. 20, commi 2 e segg., del dpr 380/2001 - violazione dell’art. 3 l. 241/1990 - difetto di motivazione - violazione dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990 - violazione dell’art. 54, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. 76/2020 - eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa - eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti.

La nota prot. n. 18377 del 21 settembre 2022 si porrebbe anche in contrasto con il canone del clare loqui , poiché non consentirebbe alla società ricorrente di comprendere se il procedimento volto all’acquisizione del permesso di costruire debba essere coltivato, con l’acquisizione degli indicati

pareri, o meno, in ragione della ritenuta incompatibilità urbanistica dell’area con il progetto proposto.

IV. Illegittimità della nota ARTA n. 17299 del 3 novembre 2022 - violazione e falsa applicazione dell’art. 48 l.r. 19/2020 - violazione dell’art. 97 Cost. violazione dell’art. 3 l. 241/1990 - difetto di motivazione - eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa, irragionevolezza, arbitrio e ingiustizia manifesti eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti.

La nota assessoriale prot. n. 17299 del 3 novembre 2022 sarebbe illegittima perché, contrariamente a quanto ritenuto dall’Amministrazione regionale, il Comune di Campofelice di Roccella non ha assolto al proprio obbligo di provvedere e, pertanto, l’Assessorato regionale non avrebbe dovuto rinunciare all’esercizio del proprio potere sostitutivo.

Si costituiva in giudizio l’Assessorato regionale per il territorio e l’ambiente, chiedendo che venga dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva.

Alla pubblica udienza del 22 maggio 2024, il Presidente del collegio rilevava d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, co. 3 c.p.a., le questioni relative all’inammissibilità dell’azione di accertamento, nonché dell’azione di annullamento della nota comunale n. 18377 del 21 settembre 2022, attesa la natura non provvedimentale di quest’ultima;
la causa veniva trattenuta per la decisione e, nel termine assegnato, parte ricorrente deduceva sulle dette questioni.

Preliminarmente, va respinta la richiesta dell’Assessorato, volta ad ottenere la declaratoria del proprio difetto di legittimazione passiva. Con il ricorso all’esame, contrariamente a quanto sostenuto dall’Avvocatura dello Stato, è stato infatti impugnato un provvedimento assessoriale, avverso il quale sono state rivolte specifiche censure.

Ciò premesso, in linea con l’avviso reso in udienza, il ricorso deve essere dichiarato parzialmente inammissibile.

La nota comunale impugnata, a ben vedere, non è lesiva degli interessi della ricorrente, poiché non reca alcuna determinazione sull’istanza di permesso di costruire dalla stessa presentata.

Come rilevato nello stesso ricorso (motivi secondo e terzo), il responsabile del servizio che ha redatto la nota in esame, se, per un verso, ha dato atto di una destinazione urbanistica dell’area incompatibile con il progetto proposto, per altro verso ha indicato una serie di pareri mancanti, che, ragionevolmente, non avrebbe menzionato ove avesse inteso rigettare l’istanza.

La nota impugnata, dunque, non ha carattere provvedimentale. Piuttosto, si tratta di una nota interlocutoria, come emerge anche dal fatto che essa non si conclude con una determinazione nel senso dell’accoglimento o del rigetto dell’istanza di permesso di costruire, quanto, piuttosto, con una dichiarazione di disponibilità del suo autore a fornire chiarimenti.

Né può ritenersi che l’atto abbia valore di arresto procedimentale, proprio a cagione del riferimento ai numerosi pareri da acquisire, riferimento che lascia aperto – non senza ambiguità – il procedimento.

A fronte di tale nota, dunque, illegittimamente l’Assessorato ha ritenuto di non dover provvedere.

Ai sensi dell’art. 48, co. 1 l.r. 19/2020, “Se le Città metropolitane, i liberi Consorzi comunali e i comuni, singoli o associati, omettono o non siano in grado di compiere gli atti di propria competenza ai sensi delle disposizioni della presente legge o di altre leggi attinenti alla materia urbanistica, vi provvede l’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente e per esso il dirigente generale del dipartimento regionale dell’urbanistica, previa diffida a provvedere entro il termine perentorio di quarantacinque giorni, tramite la nomina di un commissario ad acta la cui durata in carica non può eccedere il termine di sei mesi, salvo proroga fino a dodici mesi, il quale interviene con i poteri degli organi istituzionali di governo dell’ente locale inadempiente, in conformità a quanto previsto dall'articolo 21-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 introdotto dall’articolo 49, comma 2, della legge regionale 11 agosto 2017, n. 16 e successive modificazioni” .

In virtù di tale disposizione di legge, la società ricorrente aveva chiesto all’amministrazione regionale di sostituirsi al Comune inadempiente;
l’Assessorato, probabilmente ravvisando nella sopra descritta nota comunale un provvedimento sull’istanza di permesso di costruire (erroneamente, per quanto detto), ha, di fatto, rigettato la richiesta di intervento sostitutivo, illegittimamente sottraendosi all’esercizio del potere amministrativo che gli compete.

Per le esposte ragioni, deve dunque dichiararsi inammissibile la domanda di annullamento della nota comunale prot. n. 18377 del 21 settembre 2022 e va, invece, accolta l’analoga domanda rivolta avverso la nota assessoriale prot. n. 17299 del 3 novembre 2022, con annullamento della medesima.

È inammissibile anche l’azione di accertamento.

La giurisprudenza ha, invero, affermato, sin dalla nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 15/2011, che l’azione di accertamento è esperibile solo qualora non siano previsti altri strumenti giuridici a tutela dell’interesse del privato.

Nel caso in esame, l’amministrazione non si è ancora pronunciata con un provvedimento sulla destinazione urbanistica dell’area (pur già attestata con una pluralità di certificati di destinazione urbanistica). Quando e se interverrà un provvedimento sull’istanza di permesso di costruire – eventualmente motivato con una destinazione che parte ricorrente intenderà contestare - sarà esperibile un’azione di annullamento.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto quanto all’impugnativa della nota assessoriale e dichiarato inammissibile con riferimento alle ulteriori domande.

In considerazione dell’esito della lite, deve essere disposta la compensazione tra le parti delle spese di lite nei rapporti tra ricorrente e Comune;
nei rapporti con l’Assessorato, va, invece, disposta la condanna di quest’ultimo alla rifusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.