N. 12340/2015 REG.PROV.COLL.

N. 06437/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6437 del 2015, proposto da:
E B, rappresentato e difeso dagli avv.ti C M, G P, con domicilio eletto presso lo stesso avv. G P in Roma, Via Giulio Cesare, 14, Sc A, Int 4;

contro

Corte dei Conti, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

M O;

per l'annullamento

della nota dell'Ufficio di Segreteria del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, 30.3.2015 prot. n. 0001657.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Corte dei Conti e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2015 il dott. R S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con il gravame in epigrafe il dott. E B, Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Liguria dal 28 giugno 2010, impugna, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare:

- la nota dell'Ufficio di Segreteria del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, prot. n. 1657 del 3.3.2015, avente ad oggetto interpello per la partecipazione alla procedura per la promozione a Presidente di sezione, relativa al posto di funzione di Presidente della Sezione regionale di controllo per il Veneto e/o il Molise;

- in parte qua, l'art. 37 della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti n. 83/CP/2012 e s.m.i., avente ad oggetto la preclusione biennale dalla partecipazione alle procedure di interpello ex art. 35 della predetta deliberazione, per i magistrati che rinunciano al turno di conferimento delle funzioni direttive e preclusione definitiva in seguito ad ulteriore rinuncia;

- di ogni altro atto connesso, presupposto, antecedente e/o conseguente, ancorché non conosciuto.

2 – La controversia in esame nasce dalla deliberazione n. 243 del 2 dicembre 2010 del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti (di seguito per brevità CdP), che ha modificato i criteri all'epoca vigenti per le assegnazioni a posti di funzione dei magistrati della Corte dei conti, di cui alla delibera n. 121/2009, prevedendo che, per i posti (tra gli altri) di Procuratore Regionale, l'assegnazione avesse durata massima di 4 anni, rinnovabili una sola volta per ulteriori 4 anni, previa valutazione dell'attività svolta e che per i posti di Procuratore Regionale già assegnati al 10 gennaio 2011, come nel caso del dott. B, la durata massima di permanenza decorresse da tale ultima data.

Tale disposizione è confluita nell'art. 2 comma 2 del testo unico in materia di assegnazione dei posti di funzione approvato con la delibera n. 83 del 3 luglio 2012 ma, con la deliberazione n. 20 del 30 gennaio 2015, emessa all'esito dell'adunanza svoltasi il 27 e il 28 gennaio 2015, il CdP ha modificato il citato art. 2, comma 2, della del. n. 83/2012, prevedendo che "L 'assegnazione ha la durata massima di 5 anni".

Di conseguenza il Direttore dell'Ufficio di Segreteria del CdP ha comunicato al dott. B che, in applicazione della modifica in questione, la sua assegnazione al posto di Procuratore Regionale per la Liguria sarebbe cessata il 31 dicembre 2015 e il dott. B ha impugnato quest'ultima nota e gli atti presupposti con separato ricorso (R.G. n. 4939/15), esaminato congiuntamente, su istanza del ricorrente, al gravame in epigrafe nella pubblica udienza del 7 ottobre 2015.

Contestualmente, con nota n. 1657 del 3.3.2015, oggetto del presente giudizio, il CdP ha incluso il ricorrente nella procedura di interpello per il conferimento del posto di presidente della sezione di controllo delle regioni Veneto e Molise, evidenziando in calce che il mancato riscontro sarebbe stato considerato come rinuncia ai sensi dell'art. 37, comma 1, della citata delibera 83/12.

Tale disposizione regolamentare prevede che i magistrati che rinunciano a un turno di conferimento delle funzioni direttive non possono più parteciparvi per i successivi due anni e, se rinunciano ancora, ne sono definitivamente esclusi. Con il gravame in epigrafe il ricorrente ha pertanto impugnato la predetta in data 3.3.2015 e il presupposto art. 37, comma 1 della citata delibera 83/12.

3 – Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio con l’Avvocatura generale dello Stato, per argomentare la piena legittimità del proprio operato e la inammissibilità e comunque non fondatezza del ricorso.

In sede di sommaria delibazione l’istanza cautelare è stata rinviata al merito, e pertanto a seguito della pubblica udienza del 7 ottobre 2015 il ricorso è stato introitato per la decisione e nella medesima camera di consiglio il Collegio ha accolto la domanda incidentale cautelare con ordinanza collegiale n. 4319/2015. Nella medesima data è stato congiuntamente trattato e deciso, su istanza di parte, il summenzionato ricorso R.G. n. 4939/15 proposto dal medesimo ricorrente, per il quale la domanda cautelare è stata viceversa respinta con ordinanza collegiale n. 4320/2015, così come per l’ulteriore ricorso, afferente la medesima materia, R.G. n. 4046/2015.

4 – Ai fini della decisione, il Collegio deve preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso dedotta dall’Amministrazione sotto un duplice profilo: in primo luogo, il ricorso sarebbe rivolto avverso atti insuscettibili di ledere un interesse attuale del ricorrente, non avendo il CdP adottato nei confronti del dott. B alcun formale provvedimento di esclusione biennale dalle procedure di promozione alla qualifica di Presidente di Sezione ed essendo stata la mancata presentazione della domanda di partecipazione una libera scelta dello stesso ricorrente. Pertanto, argomenta l’Amministrazione, l'eventuale interesse a ricorrere si consoliderebbe solo in occasione di una eventuale reiezione di una futura domanda di partecipazione ad una procedura di promozione, rendendosi solo così attuale l'ipotetica lesione dell'interesse vantato;
in secondo luogo, secondo l’Amministrazione lo stesso ricorrente ritiene che l'affermazione della posizione giuridica vantata comporti il pregiudizio degli altri magistrati suscettibili di partecipazione alle procedure di assegnazione di incarichi direttivi, avendo notificato il ricorso a un controinteressato, quando invece i controinteressati – non evocati in giudizio- sarebbero molti di più, con la conseguente inammissibilità ex art. 41, comma 2, c.p.a.

5 - A giudizio del Collegio le predette eccezioni non meritano peraltro accoglimento. In particolare, quanto alla prima eccezione, sussiste già un lesione concreta, attuale ed immediata alla posizione del ricorrente. Infatti, ai sensi dell'art. 35, comma 2, della del. n. 83/CP/2012 " Sul conferimento delle funzioni e sull'assegnazione degli uffici di cui al comma precedente provvede il Consiglio di presidenza mediante interpelli, con cadenza quadrimestrale al l marzo, 30 giugno e 31 ottobre, rivolti ai Consiglieri promuovibili, in ordine di ruolo, in numero doppio rispetto ai posti disponibili. I candidati partecipanti devono presentare un'unica domanda di partecipazione in cui è indicato l'ordine di preferenza relativo ai posti disponibili per i quali intendono concorrere, che non dovrà comunque essere inferiore al 50 % dei posti disponibili, a pena di inammissibilità. L'indicazione dell'ordine di preferenza, relativo ai posti disponibili, non costituisce vincolo per le determinazioni del Consiglio di presidenza in ordine all'assegnazione degli uffici: Per i posti rimasti scoperti si procederà con ulteriore procedura concorsuale e scorrimento del ruolo ".

Sempre con riguardo alla procedura di promozione a Presidente di sezione, l'art. 37 aggiunge che "I magistrati che rinunciano al turno di conferimento delle funzioni direttive non possono partecipare alle procedure di promozione per i due anni successivi Nel caso di ulteriore rinuncia la preclusione diviene definitiva ”.

Dunque la procedura di interpello per incarichi direttivi è avviata ogni quattro mesi su iniziativa del CdP, che interpella i magistrati in possesso dei requisiti di promuovibilità in ordine di ruolo, in numero doppio rispetto ai posti disponibili, senza una reale possibilità per il singolo magistrato (viste le pesanti conseguenze) di decidere o meno se parteciparvi, ed il ricorrente è già stato chiamato ad interpello per le funzioni di Presidente della Sezione regionale di controllo per il Veneto o il Molise con nota prot. n. 1657 del 3.3.2015 conseguendone, a seguito del mancato riscontro, la sua interdizione biennale alla partecipazione alle future procedure di interpello. L’eccezione in esame deve pertanto essere respinta.

Quanto alla eccepita mancata chiamata dei controinteressati al giudizio, considera altresì il Collegio che il ricorrente ha cautelativamente evocato in giudizio il magistrato che lo segue in ordine di anzianità e che – grazie alla sua esclusione dalle prossime procedure alla stregua del meccanismo impugnato - gli è subentrato nell’aspettativa all’ottenimento dell’ufficio, mentre l’Amministrazione non motiva la natura di controinteressati dei "primi consiglieri promovendi", non evocati in giudizio: in realtà, a giudizio del Collegio, vertendo la controversia su un meccanismo procedurale a regime, cui a turno tutti i magistrati sono sottoposti, e rispetto al quale in caso di accoglimento del ricorso non sarebbe possibile effettuare alcun pronostico (tornando ad essere concretamente attivabile la rinuncia del singolo magistrato al singolo interpello) non sono tecnicamente individuabili attuali “controinteressati”.

Anche la seconda eccezione deve pertanto essere respinta.

6 – Nel merito, con il primo motivo il ricorrente censura la nota n. 1657 del 3-3-2015, avente ad oggetto l'invito all'interpello per i posti di presidente della Sezione regionale di controllo del Molise e del Veneto, per illegittimità derivata dalla disposizione regolamentare della delibera 83/12 del CdP censurata con i successivi motivi. L’esame della predetta censura deve pertanto essere posticipato all’esame dei seguenti motivi d’impugnazione. Peraltro il Collegio premette fin d’ora la non fondatezza dell’eccezione di inammissibilità del motivo eccepita dall’Amministrazione in ragione dell’affermato difetto di natura provvedimentale della nota impugnata, essendo tale motivo invece diretto contro un atto che attua e rende concreto l’onere di scelta della sede, pur sancito in via generale da altro provvedimento.

7 - Con il secondo motivo, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 97, 100, 103 e 108 della Costituzione, la violazione del principio di indipendenza e inamovibilità del magistrato, la violazione e falsa applicazione dell'art. 10 della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti 8 febbraio 2012 n. 25 ed i vizi di eccesso di potere, incompetenza ed irragionevolezza.

Infatti secondo il ricorrente l'art. 37 della deliberazione n. 83/CP/20 12, che introduce la misura per cui la rinuncia (espressa o comunque desumibile dal mancato riscontro all'interpello) al turno di conferimento di funzioni direttive determina l'esclusione del magistrato dai successivi interpelli e, per cui, in caso di ulteriore rinuncia, viene escluso definitivamente, viola il principio di cui all'art.107 Cost., introducendo nello status del magistrato contabile un sistema di preclusioni all'avanzamento di carriera non giustificato da alcuna ragione ordinamentale, ma avente solo finalità sanzionatoria e con l'effetto di sottrarre la mobilità del magistrato contabile dalla sfera dispositiva di questi, per condurla sotto il potere dispositivo del Consiglio di Presidenza in quanto organo chiamato a valutare le domande comunque avanzate.

8 – Secondo l’Amministrazione, la censura non può essere condivisa, in quanto fin dalla decisione n. 156 del 1963 la Corte Costituzionale ha affermato che la garanzia di inamovibilità dei magistrati ex art. 107 Cost., essendo posta a tutela dell'indipendenza e autonomia dei magistrati considerati uti singuli, non esclude la possibilità che possano essere adottati, per esigenze di servizio, provvedimenti da cui consegua lo spostamento di magistrati, anche senza il loro consenso, purché si tratti di provvedimenti destinati a operare in maniera indifferenziata e indiscriminata, senza alcuna considerazione delle condizioni soggettive e individuali dei singoli magistrati interessati, o di alcuni di essi.

L’art. 107 Cost. infatti va inquadrato nel contesto delle più generali garanzie di autonomia e indipendenza dell'ordine giudiziario poste dall'art. 104 Cost., ed appare chiaramente tesa a impedire

che sullo status di singoli magistrati possano interferire, con propri atti, poteri dello Stato diversi da quello giudiziario.

Secondo l’Amministrazione ne consegue che, se certamente illegittima sarebbe una norma che consentisse al potere esecutivo di adottare provvedimenti con i quali si disponga lo spostamento di sede di magistrati - come pure, a fortiori, una norma che disponesse –anche indirettamente- il trasferimento coattivo di uno o più magistrati singolarmente individuati -, non altrettanto può dirsi di una norma destinata a operare in modo generalizzato, nella quale non è dato cogliere un'oggettiva interferenza sulle prerogative dell'ordine giudiziario, e che al contrario appare giustificata da un'esigenza di razionale impiego delle risorse umane, rispondente alla finalità di buon andamento dell'azione amministrativa anch'essa oggetto di tutela costituzionale apprestata dall'art. 97 Cost. rappresentando un'equilibrata mediazione tra gli interessi dei singoli magistrati e le esigenze di buon funzionamento della magistratura contabile, che nella specie si concretizzano nella necessità di non lasciare scoperti i posti di Presidente di Sezione.

Infatti, prosegue l’Amministrazione, se la copertura dei posti direttivi vacanti non fosse perseguita con modalità volte a sollecitare la partecipazione all'interpello (mediante un disincentivo alla mancata partecipazione), si produrrebbe l'effetto di lasciare scoperti i posti direttivi meno ambiti, con evidenti difficoltà operative per i relativi Uffici, tanto che il CdP sarebbe costretto a ricorrere allo strumento, ben più gravoso per i soggetti coinvolti, del trasferimento d'ufficio.

9 – Il Collegio concorda con le predette considerazioni osservando, così come la giurisprudenza amministrativa ha ormai chiarito, che la riserva costituzionale assoluta di legge opera –necessariamente- con riferimento alla istituzione degli uffici giurisdizionali ed alle modalità di svolgimento della funzione giurisdizionale, mentre con riferimento alla specifica e concreta assegnazione dei giudici ai diversi uffici -proprio a tutela delle garanzie di indipendenza e terzietà del giudice, non esclude –ed anzi richiede, al fine di disciplinare previamente, in modo oggettivo ed imparziale, casistiche e variabili che altrimenti potrebbero incidere sul principio di precostituzione del giudice naturale e che peraltro sfuggono ad una più rigida previsione di legge- l'integrazione della disciplina da parte di altre fonti coerenti con i principi costituzionali sulla posizione del giudice, integrazione che la Costituzione (con riferimento all'ordine giudiziario) e la legge (per le giurisdizioni che a quello non si ricollegano e per le quali la stessa Costituzione prevede un diverso assetto e diverse modalità di assicurazione delle garanzie di indipendenza) rimettono agli organi di autogoverno, proprio a garanzia del principio di separazione dei poteri e, quindi, di indipendenza dal potere legislativo e da quello esecutivo – altrimenti titolare della relativa potestà regolamentare (in termini, Cons. Stato, 30 luglio 2003, n. 4407).

Sulla base delle medesime considerazioni, il –pur diverso- Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa è stato ritenuto legittimato a disciplinare la materia dei requisiti per l'accesso alla qualifica di Presidente di Sezione (Consiglio di Stato, Sez. IV, ordinanza n. 832/2015 in sede cautelare), trovando il potere di autoregolazione un proprio limite solo nella Costituzione e nelle norme di legge che abbiano già regolato, delineandone i limiti e le caratteristiche, l'esercizio di quella funzione da parte dell'organo di autogoverno, ed anche al resistente Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti è stata riconosciuta una potestà normativa, nei limiti della legge e della ragionevolezza (Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 gennaio 2011, n. 184).

10 – Accertata l’astratta legittimazione dell’organo di autogoverno, e di conseguenza la non fondatezza del II motivo di ricorso, il Collegio deve passare al III e IV motivo di ricorso, che devono essere esaminati congiuntamente, in quanto entrambi attengono alla dedotta violazione dei limiti “interni” nel concreto esercizio della medesima potestà, sotto il profilo della irragionevolezza e sproporzione rispetto al fine perseguito, che si riverbererebbe in una violazione delle previsioni di rango costituzionale, concernenti in particolare l’autonomia ed indipendenza, e quindi l’inamovibilità del giudice, ordinario, amministrativo o contabile che sia, e quindi anche in una violazione della riserva costituzionale di legge, che costituiscono il limite “esterno” della predetta potestà.

11 – Dunque, con il III ed il IV motivo il ricorrente lamenta la violazione, sotto vari profili, degli artt. 3, 24, 97, 103, 107 e 108 della Costituzione e del principio costituzionale di riserva di legge assoluta, nonché dell'art. 10 della deliberazione del CdP 8 febbraio 2012 n. 25 e dell'art. 35 della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti n.83/CP/2012, nonché i vizi di eccesso di potere, incompetenza ed irragionevolezza, poiché la disciplina recata dall'art. 37 della deliberazione n.83/2012, nel precludere la partecipazione ai turni di conferimento delle funzioni direttive in caso di rifiuto - o comunque mancato riscontro- dell’interpello – contrasterebbe immotivatamente ed irragionevolmente con le precedenti delibere del medesimo organo e –soprattutto- inciderebbe direttamente sullo status giuridico del magistrato contabile "il quale si vede subordinato ad una mobilità (verticale) che non dipende né da precise, puntuali e mai definite esigenze ordinamentali, né tantomeno da una volontà di questi di partecipare al turno di conferimento", con la conseguente violazione delle sue garanzie di indipendenza ed inamovibilità.

Da ciò emergerebbe un ulteriore profilo di illegittimità della norma regolamentare impugnata atteso che "siffatta disposizione non può in alcun modo trovare albergo in una fonte di rango regolamentare come la deliberazione n. 831CP12012 bensì avrebbe dovuto essere stata prevista e disciplinata da norme di rango primario, in conformità alla riserva di legge sancita all'art. 108 Cost.".

12 – Secondo l’Amministrazione il III ed il IV motivo di ricorso non meritano accoglimento per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, secondo una consolidata giurisprudenza la riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario porrebbe la necessità di una regolazione di fonte primaria dei criteri generali per il conferimento degli incarichi direttivi, senza però i necessari criteri generali di valutazione e selezione degli aspiranti debbano essere così analiticamente e dettagliatamente fissati dal legislatore da rendere meccanicistica e meramente esecutiva la concreta attività di selezione del personale di magistratura da preporre agli uffici direttivi (richiamando Corte cost. 8 febbraio 1991, n. 72, Cons. Stato,