Pubblicato il 15/05/2019

N. 00594/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01185/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1185 del 2017, proposto dalla
Chioggia Navigazione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , sig. M B C, rappresentata e difesa dagli avv.ti P S e S S e con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Venezia-Mestre, via Carducci, n. 45

contro

Comune di Chioggia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti C P e D P e con domicilio stabilito presso l’indirizzo di “ P.E.C. ” specificamente indicato a tal fine nella comparsa di costituzione

per l’annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari anche inaudita altera parte ,

- dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Chioggia n. 218 del 12 settembre 2017, notificata via “ P.E.C. ” il 15 settembre 2017, recante la revoca delle concessioni di occupazione suolo pubblico n. 2881 del 19 gennaio 2016, n. 2906 del 14 marzo 2016 e n. 2989 del 1° dicembre 2016, rilasciate alla Chioggia Navigazione S.r.l.;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente ed inerente, ivi inclusa, in parte qua , la deliberazione della Giunta Comunale di Chioggia n. 142 del 13 luglio 2017, pubblicata all’Albo Pretorio il 19 luglio 2017

in subordine, per l’accertamento

del diritto della ricorrente a percepire l’indennizzo ex art. 21- quinquies della l. n. 241/1990

e per la condanna

dell’Amministrazione comunale alla relativa corresponsione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’istanza di misure cautelari inaudita altera parte ed il decreto presidenziale n. 534/2017 del 30 ottobre 2017, recante reiezione della stessa;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalla società ricorrente;

Vista l’ordinanza n. 579/2017 del 23 novembre 2017, con cui è stata respinta l’istanza cautelare;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia;

Visti la memoria e i documenti del Comune di Chioggia;

Viste la memoria finale e la replica della ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 20 marzo 2019 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

La società ricorrente, Chioggia Navigazione S.r.l. (“Navigazione”), espone di esercitare l’attività di trasporto acqueo turistico di passeggeri nella città di Chioggia, impiegando due imbarcazioni a tanto abilitate.

Per l’ormeggio delle due unità, la società ha ottenuto la concessione dello specchio acqueo antistante Fondamenta Merlin, tra i due pontili dell’ACTV, giusto provvedimento rilasciatole dal competente Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche.

Inoltre, per garantire ai clienti imbarchi e sbarchi agevoli e in condizioni di sicurezza, Navigazione ha ottenuto dal Comune di Chioggia la concessione per l’occupazione di suolo pubblico (banchina) in coincidenza con lo specchio acqueo testé richiamato. L’area è stata delimitata da una linea gialla e da fioriere, debitamente autorizzate dal Comune, onde evitarne l’occupazione da parte di motocicli, biciclette, passanti, ecc..

In tale contesto, il Comune aveva pure concesso alla società di occupare uno spazio pubblico nella vicina piazzetta Vigo, in cui appoggiare un cavalletto pubblicitario che consentisse alla clientela di individuare e raggiungere il punto di attracco.

Senonché, con deliberazione n. 142 del 13 luglio 2017 la Giunta Comunale di Chioggia ha disposto, sulla base di una nuova valutazione dell’interesse pubblico, la revoca delle riferite concessioni (in uno con quelle rilasciate ad altri operatori del settore), demandando agli Uffici comunali di adottare i provvedimenti conseguenti.

Per l’effetto, con ordinanza dirigenziale n. 218 del 12 settembre 2017 l’Amministrazione ha disposto la revoca delle concessioni per occupazione di suolo pubblico di cui è titolare Navigazione, dando a quest’ultima termine fino al 20 novembre 2017 per la spontanea rimessa in pristino.

Avverso l’ora vista ordinanza dirigenziale di revoca, nonché la deliberazione della Giunta Comunale n. 142/2017, è insorta l’esponente, impugnando tali provvedimenti con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previe misure cautelari, anche inaudita altera parte .

A supporto del gravame, la società ha dedotto i seguenti motivi:

1) violazione dell’art. 3 e dell’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza e/o perplessità della motivazione, nonchè per difetto del presupposto e travisamento del fatto, illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta, sviamento, poiché la P.A. avrebbe revocato le concessioni, nonostante queste ultime non arrecassero alcun pregiudizio al bene avuto di mira dal Comune stesso, non ostacolando in alcun modo la visibilità di scorcio e d’insieme di cui godono Fondamenta Merlin e piazzetta Vigo. Inoltre, la P.A. avrebbe potuta limitare la revoca alla concessione rilasciata per il posizionamento delle fioriere, senza estenderla a quella per l’occupazione dello spazio in banchina. Infine, la P.A. non avrebbe contemperato gli interessi pubblico e privato e avrebbe violato il legittimo affidamento sorto in capo a Navigazione per il rilascio delle concessioni;

2) violazione dell’art. 3 e dell’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza e/o perplessità della motivazione, nonchè per difetto del presupposto e travisamento del fatto, illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta, sviamento, in quanto l’istituto della revoca non potrebbe trovare applicazione quando lo jus poenitendi sia rivolto a provvedimenti che garantiscano in capo al destinatario un beneficio economicamente rilevante;

3) violazione dell’art. 3 e dell’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza e/o perplessità della motivazione, nonchè per erronea applicazione, perché, anche a voler ammettere che la revoca potesse applicarsi, la P.A. avrebbe almeno dovuto riconoscere al destinatario l’indennità ex art. 21- quinquies della l. n. 241/1990.

Navigazione ha chiesto, in subordine, l’accertamento del diritto a percepire l’indennità prevista dal citato art. 21- quinquies e la condanna del Comune a corrispondergliela.

L’istanza di misure cautelari inaudita altera parte è stata respinta con decreto presidenziale n. 534/17 del 30 ottobre 2017.

A sua volta, l’istanza di misure cautelari collegiali è stata respinta con ordinanza n. 579/2017 del 23 novembre 2017, sul presupposto della carenza del periculum in mora e fermo l’obbligo del Comune di Chioggia di consentire un agevole approdo alle imbarcazioni della ricorrente, garantendo che fosse lasciata libera la banchina di ormeggio delle suddette imbarcazioni.

Si è costituito in giudizio il Comune di Chioggia, depositando nell’imminenza dell’udienza pubblica una memoria con documenti sui fatti di causa e resistendo alle pretese attoree.

La ricorrente Navigazione ha depositato una memoria ed una replica, insistendo per l’accoglimento del gravame.

All’udienza pubblica del 20 marzo 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Formano oggetto di impugnazione l’ordinanza dirigenziale del Comune di Chioggia n. 218 del 12 settembre 2017 e la deliberazione della Giunta Comunale n. 142 del 13 luglio 2017, che ne costituisce il presupposto.

In particolare, detta deliberazione, dopo aver dato atto nelle sue premesse del valore storico, artistico e monumentale di quella parte del centro storico di Chioggia che da corso del Popolo si chiude con piazzetta Vigo, la quale “ trova ideale prolungamento ad ovest nella Fondamenta Merlin e ad est nella prospiciente Piazzetta Marinai d’Italia ”, ha stabilito una serie di indirizzi onde tutelare la vocazione di tali luoghi alla fruizione pubblica ed ha incaricato gli uffici comunali di procedere alla revoca delle concessioni di occupazione di suolo pubblico non rispondenti a detti indirizzi.

In dettaglio, la deliberazione de qua , nel dispositivo:

1) ha previsto il rilascio/rinnovo delle concessioni di occupazione di suolo pubblico per gli esercizi di somministrazione e le strutture ricettive poste al piano terra degli immobili siti sui lati sud e ovest, purché relative ad aree immediatamente adiacenti agli immobili stessi;

2) ha vietato il rilascio/rinnovo delle concessioni “ per qualsiasi genere di manufatto che ostacoli la visibilità di scorcio e d’insieme, a favore di attività di varia natura nella parte nord, verso il margine della fondamenta, ed in direzione degli edifici o dei monumenti soggetti a tutela ”, elencando, a titolo di esempio di quanto vietato, tende, gazebi, elementi direzionali, pubblicitari e ornamentali.

Per l’effetto il dirigente del Settore Polizia Locale e Servizi Legali ha emesso l’ordinanza impugnata, a mezzo della quale ha disposto la revoca delle concessioni di occupazione di suolo pubblico rilasciate alla società ricorrente.

Ciò premesso, con il primo motivo di ricorso Navigazione deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sulla base delle seguenti doglianze:

- le fioriere disposte in Fondamenta Merlin non pregiudicherebbero lo scorcio d’insieme del luogo e lo stesso varrebbe per il cartello pubblicitario sito in piazzetta Vigo;

- in ogni caso, non vi sarebbe stata alcuna compromissione dello scorcio d’insieme, qualora si fosse mantenuta la concessione dell’occupazione del mero spazio in banchina (magari con la sola riga gialla o con cordoli) e in assenza di elementi verticali;

- la P.A. avrebbe omesso di contemperare l’interesse pubblico e quelli dei privati e avrebbe violato l’affidamento della ricorrente, sorto a seguito del rilascio delle concessioni.

Le suesposte doglianze – che sembrano rivolte non tanto a contestare i criteri e gli indirizzi stabiliti dalla deliberazione della Giunta n. 142/2017 cit., quanto piuttosto l’applicazione che ne è stata fatta dall’Amministrazione comunale in relazione alle concessioni di cui è titolare Navigazione – non sono suscettibili di condivisione.

Va premesso sul punto che è la medesima deducente a sottolineare i limiti che incontra il sindacato di questo G.A. in relazione a provvedimenti – quali quelli oggetto di impugnativa – che costituiscono espressione di scelte ampiamente discrezionali dell’Amministrazione.

Invero, pur dopo le modifiche apportate all’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990 dal Legislatore del 2014, il potere di revoca resta connotato da un’ampia discrezionalità (v. C.d.S., Sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026;
id., 6 maggio 2014, n. 2311), esigendo esso – a differenza dall’annullamento d’ufficio – solo una valutazione di opportunità, pur se ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art. 21- quinquies cit., che consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto (imprevedibile al tempo dell’adozione del provvedimento) e in una rinnovata e diversa valutazione dell’interesse pubblico originario (tranne che per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici).

Orbene, contrariamente all’avviso della deducente, nel caso di specie le scelte discrezionali della P.A. non si rivelano illogiche, irragionevoli od incongrue: esse, infatti, rispondono allo scopo – dichiarato, come si è visto, nella deliberazione della Giunta Comunale n. 142/2017 – di tutelare la vocazione del centro storico di Chioggia e, più in particolare, di talune parti pregiate dello stesso (piazzetta Vigo, Fondamenta Merlin e piazzetta Marinai d’Italia), “ alla fruizione pubblica, per il transito dei pedoni, per il valore storico – architettonico, monumentale e paesaggistico – panoramico ” (cfr. l’all. 5 al ricorso).

Meritano, in specie, di essere riportati i seguenti passi contenuti nelle premesse della deliberazione n. 142/2017 cit.:

“ CONSIDERATO che l’Amministrazione comunale ha il dovere di tutelare il paesaggio e gli scorci monumentali della città non solo ai fini della loro integrità fisica – adottando ogni previsione volta alla conservazione materiale del bene oggetto del vincolo al fine di preservarlo da danni conseguenti all’uso “improprio” dell’area contigua – ma anche garantendo la luce e la prospettiva dei (sic) tali siti, con particolare riguardo al mantenimento della visibilità di scorcio e d’insieme, da vari punti di visuale e, in taluni casi, prescrivendo limitazioni sino ad aree più lontane per la conservazione dei cc.dd. “coni ottici”;
la stessa tutela va garantita per quanto attiene l’ambiente ed il decoro, per cui le prescrizioni devono essere finalizzate al mantenimento di un contesto privo di attività e funzioni incompatibili con la storia, la dignità e le caratteristiche artistiche dell’area (….) ;

DATO ATTO che è intenzione di questa Amministrazione valorizzare e rivitalizzare il centro storico ed in generale favorire la promozione turistico-culturale dello stesso (……) ;

CONSIDERATO quindi che l’occupazione del suolo pubblico da parte delle attività commerciali debba avvenire secondo criteri improntati alla sostenibilità ed alla qualità urbana, in modo tale da non inficiare il concetto stesso di “suolo pubblico”, ossia in modo tale da contemperare le esigenze di viabilità e fruibilità dei luoghi pubblici con quelle di incremento dello sviluppo economico ”.

In una simile prospettiva, allora, è senz’altro coerente con i fini perseguiti la decisione del Comune di Chioggia di non consentire nei luoghi ora indicati la persistenza dell’occupazione di suolo pubblico per il posizionamento di fioriere (che rientrano tra i manufatti “ ornamentali ” elencati al punto 2 del dispositivo della deliberazione n. 142/2017), considerato l’ingombro che esse arrecano alla “ visibilità di scorcio o d’insieme ” delle aree pregiate.

Da questo punto di vista, che le fioriere arrechino un ostacolo alla visuale, è una questione di comune buon senso, e del resto il Collegio non può certo sostituirsi alla P.A. nell’apprezzamento del maggiore o minore ingombro determinato dai manufatti, cosicché è priva di pregio l’osservazione basata sulla ridotta altezza delle fioriere stesse. Né ha valore l’osservazione per cui lo scorcio d’insieme sarebbe ben più compromesso dalle fioriere posizionate dall’altro lato della strada, in prossimità e a vantaggio di una struttura ricettiva alberghiera, sia per la loro diversa posizione (che può influire sulla visuale), sia soprattutto perché, anche se ciò fosse vero, ne discenderebbe, semmai, l’opportunità di eliminare pure questi altri manufatti, ma non già di reinstallare quelli di Navigazione.

Coerente con gli scopi perseguiti dal Comune nella deliberazione n. 142/2017 – e in particolare con quello di consentire la fruizione pubblica delle aree di pregio agevolando il transito in esse dei pedoni – è, altresì, la decisione di non permettere più neppure l’occupazione da parte di concessionari privati del mero spazio in banchina, eventualmente con il solo tratteggio di strisce gialle o con l’apposizione di cordoli.

Come condivisibilmente osservato dalla difesa comunale, infatti, ci si trova dinanzi ad una misura che è orientata a garantire alla collettività la libera fruizione delle aree e, quindi, il passaggio e la sosta in ogni punto di esse, per permettere a chiunque di apprezzare la bellezza del luogo.

L’apposizione di cordoli e il tratteggio con strisce gialle ingenerano, invece, la convinzione che l’area delimitata sia sottratta alla fruizione della generalità e riservata solo ad alcuni, e che, quindi, la stessa non possa essere scelta quale luogo di passaggio e/o di sosta per apprezzare la bellezza del posto: per conseguenza, si pongono a loro volta come ostacoli alla fruizione dei luoghi e ciò giustifica la scelta del Comune, per quanto gravosa per i privati titolari delle concessioni revocate.

In ordine, infine, al cavalletto pubblicitario posizionato in piazzetta Vigo, non può certo considerarsi irragionevole la valutazione della P.A. per cui la presenza di cartelli pubblicitari, di dimensioni più o meno ampie, in aree di pregio architettonico, monumentale e panoramico, non è confacente al decoro e alla bellezza di tali aree e, quindi, non può esservi ammessa: anche per questo verso, perciò, la scelta del Comune appare legittima ed esente dalle censure della deducente.

Del resto, a parte la possibilità di chiedere di installare cartelli pubblicitari in luoghi meno “ sensibili ”, sussistono odiernamente molteplici canali – in particolare via internet, smartphone et similia – tramite i quali è agevole per la deducente informare la clientela sui servizi offerti e sull’esatta ubicazione del punto di imbarco.

Per tutto quanto si è detto, infine, nella fattispecie all’esame non sono nemmeno ravvisabili i vizi di omesso contemperamento degli interessi e di violazione del legittimo affidamento ingenerato in capo a Navigazione dal rilascio in proprio favore delle concessioni oggi revocate e dal consolidamento del beneficio che ne è conseguito.

Donde, in definitiva, la complessiva infondatezza del primo motivo di ricorso, essendo infondate tutte le censure in cui lo stesso si articola.

Palesemente infondato è, poi, il secondo motivo di gravame, con cui si deduce l’illegittimità degli atti impugnati perché l’esercizio del potere di revoca, sulla base di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, non è consentito dall’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990 qualora la revoca si riferisca a provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

Nella vicenda in esame, tuttavia, ha buon gioco la difesa del Comune ad eccepire che i provvedimenti revocati non sono attributivi di vantaggi economici, trattandosi di concessioni di suolo pubblico, che permettevano a Navigazione di posizionare alcune fioriere e un cartello pubblicitario, e di occupare circa mq. 66 della banchina pubblica, ma che non prevedevano l’erogazione di contributi pubblici. Allo stesso modo, è evidente che non si tratta di provvedimenti autorizzatori.

Di qui l’infondatezza della doglianza.

Da ultimo, è infondato il terzo motivo di ricorso, relativo al mancato riconoscimento dell’indennizzo ex art. 21- quinquies della l. n. 241/1990 in favore della deducente, poiché non si può sostenere che la revoca impugnata comporti, di per sé, pregiudizi a carico di Navigazione.

La società, infatti, mantiene integro sia l’utilizzo del pontile d’attracco concessole dalla competente Amministrazione, sia l’utilizzo della banchina pubblica per l’imbarco e lo sbarco dei passeggeri sulle e dalle imbarcazioni. Ove a tal riguardo sorgessero ostacoli o problemi, si dovrebbe semmai valutare se possa sussistere una responsabilità del Comune per violazione dell’obbligo di garantire che venga lasciata libera (da veicoli, motocicli, biciclette, ecc.) la banchina di ormeggio delle imbarcazioni della deducente, in modo che sia possibile un agevole approdo alle stesse: obbligo che già si è avuto modo di sottolineare in sede cautelare e per la cui osservanza, del resto, il Comune – con affermazione non specificamente contestata dalla ricorrente (cfr. art. 64, comma 2, c.p.a.) – sostiene di essersi attivato, tramite la previsione del divieto di sosta per veicoli e cicli.

Ovviamente, è obbligo del Comune far sì che detto divieto sia stabilmente – e non occasionalmente – rispettato.

D’altra parte, Navigazione non ha fornito, né nel ricorso introduttivo né nei successivi scritti difensivi, alcun elemento probatorio, da cui possa dedursi che la revoca impugnata abbia negativamente inciso sulla sua attività economica e sul suo giro d’affari.

In ogni caso, secondo la giurisprudenza l’indennizzo per la revoca per motivi di pubblico interesse, previsto dall’art. 21- quinquies della l. n. 241 cit., non spetta nel caso di revoca di un atto che non sia attributivo di vantaggi economici (cfr. C.d.S., Sez. V, 26 giugno 2015, n. 3237, sulla dichiarazione di pubblico interesse di un progetto di finanza pubblica).

Ne deriva, quindi, unitamente all’infondatezza del terzo motivo di ricorso (e, con esso, della domanda di annullamento complessivamente considerata), l’infondatezza altresì delle domande – formulate in subordine – di accertamento del diritto all’indennizzo ex art. 21- quinquies cit. e di condanna della P.A. al relativo pagamento.

In ultima analisi, pertanto, il ricorso è integralmente infondato e da respingere, attesa l’infondatezza di tutte le domande con esso proposte.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.