N. 07910/2011 REG.PROV.COLL.

N. 06249/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6249 del 2010, proposto da:
E A, rappresentato e difeso dall'avv. B P, con domicilio eletto presso B P in Roma, via Salaria, 280;

contro

Provincia di Roma, rappresentato e difeso dall'avv. G A, con domicilio eletto presso G A in Roma, via IV Novembre, 119/A;

nei confronti di

R C;
A G, rappresentato e difeso dagli avv. L D R, M S F, con domicilio eletto presso L D R in Roma, via della Consulta, 50;
Gabriella Proietti, rappresentato e difeso dall'avv. M S F, con domicilio eletto presso L D R in Roma, via della Consulta, 50;
Marco Grossi, rappresentato e difeso dagli avv. Natalia Paoletti, Nicolò Paoletti, con domicilio eletto presso Nicolo' Paoletti in Roma, via B. Tortolini, 34;

per l'annullamento

-del bando di adesione riservato alle persone disabili indetto dalla Provincia di Roma e pubblicato in data 29.12.2009;

-della graduatoria definitiva pubblicata in data 26.4.2010;

-del parere del Ministero del Lavoro recante prot. 13/III/0004532 del 2.4.2010 in base al quale è stata decisa l'esclusione del ricorrente dalla graduatoria definitiva;

-dei verbali della commissione di concorso;

-di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Roma e di A G e di Gabriella Proietti e di Marco Grossi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2011 il dott. Floriana Rizzetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Il Sig. Argiolas, premesso di aver partecipato alle procedure selettive di cui al “Bando disabili enti Pubblici” indetto dalla Provincia di Roma Ufficio “Servizi per l’Impiego” in data 29.12.2009 riservato alle persone disabili e propedeutico alla formazione della graduatoria di cui all’art. 9, comma 5, L.n. 68/99 e s.m.i. da utilizzare per l’avviamento a selezione degli aderenti primi graduati presso i datori di lavoro pubblici, in virtù della sua appartenenza alla categoria degli orfani del lavoro e di essersi collocato nella graduatoria provvisoria del 25.3.2010 al posto n. 11, con il ricorso in esame chiede l’annullamento del bando, del provvedimento di esclusione, della graduatoria definitiva in data 27/04/2010, nella quale veniva inserito nell’elenco degli “esclusi”, con riferimento al “Parere Ministero del Lavoro, prot. 13/III/ 0004532 del 2.4.2010”.

Deduce le seguenti censure:

1) Violazione degli artt. 3 e 18 co.2 della legge n. 68/99 e dell’art. 3 comma 123 della legge n. 244/07. eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà.

Con il primo motivo il ricorrente contesta la sua esclusione lamentando la violazione della normativa in materia di collocamento obbligatorio delle categorie protette, nonché dei criteri indicati dal bando per la formazione della graduatoria, che, pur richiedendo al punto B) quale requisito per la partecipazione l’iscrizione nell’elenco delle persone disabili ex art. 8 legge n. 68/99, al successivo punto D) prevedeva il diritto di precedenza, rispetto ad ogni altra categoria, in graduatoria riservata, del collocamento obbligatorio – e con preferenza a parità di titoli - tra gli altri, agli orfani o al coniuge superstite dei morti sul lavoro, specificando che sarebbe stata stilata un’apposita sub graduatoria secondo i criteri indicati al punto C) ad eccezione del criterio relativo al grado di invalidità. L’atto di esclusione pertanto contrasta con l’assimilazione delle due categorie voluta dalla legge n. 244/2007 e confermata dal bando che non può essere interpretato, come preteso dall’Amministrazione, in quanto non opera alcuna distinzione a seconda che i predetti soggetti siano o meno disabili o normodotati.

Lamenta altresì l’illegittimità della procedura di selezione sotto il profilo della mancata formulazione della predetta sub graduatoria, nonostante fosse stata prevista dal bando, e dell’omessa quantificazione del numero dei posti assegnati alle categorie con diritto di precedenza.

2) Violazione della legge n. 241/90. Carenza ed insufficienza della motivazione. Illogicità.

Con il secondo mezzo di gravame il ricorrente contesta l’adeguatezza motivazionale del richiamo al parere ministeriale, secondo cui i soggetti di cui all’art. 3 comma 123 della legge n. 244/07 vanno ricondotti alla quota di riserva di cui all’art. 18 co.2 della legge n. 68/99 “come tutti i soggetti normodotati”, in quanto tale parere non tiene conto che la disciplina introdotta dall’art. 18 della legge n. 68/99 ha natura transitoria e comunque è stata modificata dalla legge n. 244/2007 che ha sancito l’equiparazione di detti soggetti, quanto al collocamento obbligatorio, con quelli di cui all’art. 1 co 2 della legge n. 407/98.

Si è costituita l’Amministrazione intimata, chiedendo con memoria scritta il rigetto del gravame, in quanto infondato.

Con ordinanza collegiale n. 1657 del 18.11.2010 è stata disposta l’integrazione del contraddittorio, anche mediante pubblici proclami, nei confronti dei soggetti controinteressati, individuabili in quelli inseriti nella graduatoria in contestazione, autorizzando il ricorrente ad avvalersi anche dei pubblici proclami quale modalità agevolativa per i casi di cui all’art. 14 del R.D. 17-8-1907 n. 642;

Con ordinanza collegiale n. 753 del 27.1.2011 sono stati forniti chiarimenti in merito alle modalità di esecuzione della notifica per pubblici proclami, precisando che questa non richiede l'indicazione nominativa di tutti i controinteressati in quanto tale obbligo non risulta dalle norme che disciplinano detta procedura (art. 14, r.d. n. 642 del 1907) ed inoltre tale modalità di notifica viene utilizzata sia quando i soggetti ai quali notificare l'atto sono assai numerosi, sia quando sono difficilmente identificabili, talché è implicita l'assenza di un obbligo (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 03 dicembre 2009 , n. 12429);
con l’avvertenza che, comunque, nel caso in cui i predetti non siano nominativamente indicati, il ricorso debba comunque essere notificato personalmente, mediante ufficiale giudiziario, ad almeno 10 dei controinteressati appartenenti alla categoria dei disabili collocati nella graduatoria in posizione utile all’avviamento al lavoro. Contestualmente è stata autorizzata, viste le particolari circostanze rappresentate e la necessità di trattazione congiunta dei ricorsi nn. 4166/2010, 5315/2010, 5958/2010 e 6247/2010, di identico tenore a quello in esame, la modalità di notifica ordinaria parziale, rimettendo a tal fine nei termini l’interessato. A tanto ha provveduto l’interessato dando prova dell’avvenuto adempimento in data 1.4.2011.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere, alcuni controinteressati.

Con memoria in vista dell’udienza le parti hanno precisato le rispettive deduzioni e controdeduzioni.

Si può prescindere dall’esaminare l’eccezione di improcedibilità per mancato adempimento all’ordine di integrazione del contraddittorio disposto con le ordinanze collegiali sopraindicate, in quanto il ricorso è comunque infondato nel merito e va respinto.

La questione della corretta interpretazione ed applicazione della normativa in materia di collocamento obbligatorio dei disabili e di assunzione delle categorie protette posta dal ricorrente va esaminata alla luce della ricostruzione operata dal Collegio nell’odierna camera di consiglio in relazione ad altri ricorsi analoghi, riuniti ai fini della trattazione congiunta, decisi con sentenza n. 7568 del 26.9.2011.

In tale occasione è stata evidenziata la necessità di una lettura finalistica della legge 12 marzo 1999, n. 68 “Norme per il diritto al lavoro dei disabili” la cui ratio consiste nella promozione dell'inserimento e della integrazione lavorativa delle persone disabili nel mondo del lavoro. A tal fine, l’art. 3 prevede a carico dei datori di lavoro pubblici e privati l’obbligo di avere alle loro dipendenze lavoratori disabili in varie percentuali a seconda del numero dei dipendenti assunti. In particolare per i datori di lavoro che, come la Provincia di Roma, hanno alle loro dipendenze più di 50 dipendenti, la percentuale dell’obbligo di assunzione dei disabili è del 7 per cento.

Tra le norme di disciplina transitoria, l’art. 18, comma 2 della stessa legge ha previsto inoltre: “ In attesa di una disciplina organica del diritto al lavoro degli orfani e dei coniugi superstiti di coloro che siano deceduti per causa di lavoro, di guerra o di servizio, ovvero in conseguenza dell'aggravarsi dell'invalidità riportata per tali cause, nonché dei coniugi e dei figli di soggetti riconosciuti grandi invalidi per causa di guerra, di servizio e di lavoro e dei profughi italiani rimpatriati, il cui status è riconosciuto ai sensi della legge 26 dicembre 1981, n. 763, è attribuita in favore di tali soggetti una quota di riserva, sul numero di dipendenti dei datori di lavoro pubblici e privati che occupano più di cinquanta dipendenti, pari a un punto percentuale e determinata secondo la disciplina di cui all'articolo 3, commi 3, 4 e 6, e all'articolo 4, commi 1, 2 e 3, della presente legge. La predetta quota è pari ad un'unità per i datori di lavoro, pubblici e privati, che occupano da cinquantuno a centocinquanta dipendenti.” Altri interventi normativi, adottati negli anni 80 e 90, hanno introdotto il diritto alla assunzione obbligatoria con precedenza su ogni altra categoria protetta per il coniuge e i figli delle vittime di azioni di terrorismo (art. 12 l. 466/1980, norma abrogata dalla citata l. 68/1999) e della criminalità organizzata (art. 14 l. 302/1990, articolo anch’esso abrogato dalla l. 68/99). L’art. 1, comma 2 della l. 407/1998 (modificato dall'articolo 2 della legge 17 agosto 1999, n. 288 e dall'articolo 5, comma 7, del D.L 6 luglio 2010, n. 102 e tutt’ora in vigore) ha infine previsto che “I soggetti di cui all'art. 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, (…) , nonché il coniuge e i figli superstiti, ovvero i fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti, dei soggetti deceduti o resi permanentemente invalidi godono del diritto al collocamento obbligatorio di cui alle vigenti disposizioni legislative, con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titoli.” L'articolo 34 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 ha poi esteso l’applicazione di detta norma ai congiunti del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia deceduto o divenuto permanentemente inabile al servizio per effetto di ferite o lesioni di natura violenta riportate nello svolgimento di attività operative ovvero a causa di atti delittuosi commessi da terzi. Infine, l' articolo 3, comma 123, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ha a sua volta esteso l’applicazione di tale articolo ai congiunti “di coloro che siano morti per fatto di lavoro, ovvero siano deceduti a causa dell'aggravarsi delle mutilazioni o infermità che hanno dato luogo a trattamento di rendita da infortunio sul lavoro”. Infine, la citata l. 11-3-2011 n. 25, recante Interpretazione autentica del comma 2 dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407, in materia di applicazione delle disposizioni concernenti le assunzioni obbligatorie e le quote di riserva in favore dei disabili. (Pubblicata nella Gazz. Uff. 25 marzo 2011, n. 69) e intervenuta dunque nel corso del presente giudizio, prevede: “il quarto periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407, introdotto dall'articolo 5, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2010, n. 102, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2010, n. 126, si interpreta nel senso che il superamento della quota di riserva di cui all'articolo 18, comma 2, della legge 12 marzo 1999, n. 68, ivi richiamata, deve in ogni caso avvenire, per le amministrazioni pubbliche, nel rispetto dei limiti delle assunzioni consentite dalla normativa vigente per l'anno di riferimento e che resta comunque ferma l'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 3 della legge 12 marzo 1999, n. 68, e successive modificazioni, in materia di assunzioni obbligatorie e quote di riserva in quanto ad esclusivo beneficio dei lavoratori disabili.”

In questo quadro normativo, alquanto disorganico e frammentario, sono state adottate varie circolari interpretative. In primo luogo la Presidenza del consiglio dei ministri, dipartimento della funzione pubblica, con circolare del 14.11.2003, ha specificato che i soggetti rientranti nella categoria protetta delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata di cui alla l. 407/98 sono di due tipologie: coloro che hanno subito una invalidità permanente, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di atti di terrorismo, ovvero di fatti delittuosi di criminalità organizzata, ovvero ancora a seguito di operazioni di prevenzione o repressione dei fatti delittuosi o in conseguenza dell’assistenza prestata alle forze dell’ordine;
e il coniuge e i figli superstiti dei soggetti deceduti o rimasti permanentemente invalidi per effetto degli eventi di cui sopra. Successivamente, il ministero del lavoro e delle politiche sociali, con circolare del 22.1.2010, n.2 ha specificato che l’assunzione dei soggetti di cui all’art. 3, comma 123 della l. 244/2007 (orfani o coniuge superstite di coloro che sono deceduti per fatto di lavoro) devono essere computati nella riserva di cui all’art. 18, comma 2 della l. 68/99 e non in quella di cui all’art. 3 della stessa legge, riservata ai disabili. Infine, a seguito proprio di una richiesta della provincia di Roma in relazione alla controversia in esame, il Ministero del lavoro ha reso un parere interpretativo sulle assunzioni obbligatorie dei soggetti di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98, sostenendo che essi, se disabili, andranno computati nell’aliquota d’obbligo di cui all’art. 3 della l. 68/99, viceversa se normodotati, andranno computati nell’aliquota d’obbligo di cui all’art. 18 della citata l. 68/99.

L’operato della Provincia di Roma oggetto di contestazione va pertanto esaminato alla luce della ricostruzione sopra riportata.

La provincia di Roma ha adottato un “Bando di adesione riservato alle persone disabili”. La riserva è specificata alla lettera A) oggetto del bando, laddove si legge: “Il presente bando di adesione è riservato alle persone disabili di cui all’art. 1 della l. 68/99.

Il ricorrente – così come i ricorrenti che hanno proposto i ricorsi analoghi nn. 4166/10, 5315/10, 5958/10 e 6247/10 - non rientra nella categoria dei soggetti disabili ed è pertanto – al pari di quelli – stato escluso dalla graduatoria definitiva per carenza dello stato di disabilità;
esclusione ritenuta illegittima per violazione del bando che alla lettera D) “ Soggetti con diritto di precedenza in graduatoria”, richiama l’art. 1 comma 2 della l. 407/98 e prevede che hanno diritto al collocamento obbligatorio con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titolo: i soggetti di cui all’art. 1 della l. 302/90 (vittime del terrorismo e della criminalità organizzata) e di cui all’art. 3, comma 123, della l. 244/2007 (morti per fatto di lavoro e per l’aggravarsi delle infermità da infortunio sul lavoro). Il bando prevede inoltre che nell’ambito di tali soggetti si procederà alla formazione di una apposita sub graduatoria sulla base degli stessi criteri di cui alla lett. C del bando con esclusione del criterio del grado di invalidità.

La previsione invocata tuttavia non può essere applicata nel senso preteso dal ricorrente.

Come ha sottolineato dalla difesa della Provincia di Roma nelle sue memorie, il bando era chiaramente riservato esclusivamente alle persone disabili. Il punto D del bando, pertanto, deve essere interpretato alla luce di tale esplicita riserva, sicchè, come chiarito dalla sentenza n. 7568 del 26.9.2011, nonostante la sua non perspicua formulazione – non può che essere inteso nel senso di garantire, nell’ambito dei soggetti disabili che hanno presentato la domanda di partecipazione, la precedenza a quei disabili che rientrino anche in una delle categorie protette di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98 (comprensiva di tutte le successive estensioni ad opera anche della l. 244/2007).

Tale interpretazione, oltre ad essere l’unica possibile alla luce del tenore letterale del bando, è anche in linea con il quadro normativo vigente. Infatti, come ha messo in luce la circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2003, tra le categorie protette di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98 è dato distinguere due tipologie: coloro che hanno riportato una invalidità permanente, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di atti di terrorismo, ovvero di fatti delittuosi di criminalità organizzata, ovvero ancora a seguito di operazioni di prevenzione o repressione dei fatti delittuosi o in conseguenza dell’assistenza prestata alle forze dell’ordine;
e il coniuge e i figli superstiti dei soggetti deceduti o rimasti permanentemente invalidi per effetto degli eventi di cui sopra. Mentre per gli appartenenti alla prima tipologia non si pone alcun problema, trattandosi di invalidi che avranno la precedenza nell’assunzione sugli altri disabili nell’ambito della quota d’obbligo di cui all’art. 3 della l. 68/99, viceversa gli appartenenti alla seconda categoria, solo se disabili potranno concorrere sulla quota d’obbligo (riservata appunto ai disabili) di cui all’art. 3 della l. 68/99 ed ottenere quindi anche la priorità nella assunzione. La mera condizione di appartenente alle categoria protette di cui all’art. 1 comma 2 della l. 407/98, infatti, non consente una irragionevole equiparazione di tali soggetti, ancorché normodotati, alle persone disabili, alle quali devono continuare ad essere garantiti, in via esclusiva, i benefici che la legge concede loro e soltanto a loro. Ogni diversa interpretazione, stante il limitato numero di posti riservati alla assunzione dei disabili, si tradurrebbe infatti in una discriminazione nei loro confronti a favore di altra categoria che, sia pure meritevole di benefici da parte dello Stato per la condizione di congiunto di vittima del terrorismo, della criminalità organizzata o di fatto di lavoro, si trova tuttavia sicuramente in una situazione meno sfavorevole e difficoltosa per il reperimento di un’occupazione lavorativa.

L’opzione interpretativa adottata dal Collegio è stata peraltro di recente confermata dallo stesso legislatore con legge di interpretazione autentica del comma 2 dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407, n. 25 del 11-3-2011 (Pubblicata nella Gazz. Uff. 25 marzo 2011, n. 69), applicabile al caso di specie, ancorché sopravvenuta alla adozione degli atti impugnati, appunto per la sua natura di legge di interpretazione autentica. Detta legge prevede infatti, come si è detto, “che il superamento della quota di riserva di cui all'articolo 18, comma 2, della legge 12 marzo 1999, n. 68, (..), deve in ogni caso avvenire, per le amministrazioni pubbliche, nel rispetto dei limiti delle assunzioni consentite dalla normativa vigente per l'anno di riferimento e che resta comunque ferma l'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 3 della legge 12 marzo 1999, n. 68, e successive modificazioni, in materia di assunzioni obbligatorie e quote di riserva in quanto ad esclusivo beneficio dei lavoratori disabili.” Pur occupandosi, evidentemente di un’altra questione (quella del supermento della quota di riserva di cui all’art. 18 comma 2, l. 68/99), la norma ribadisce infatti la assoluta intangibilità della quota di riserva di cui all’art. 3 della stessa l. 68/99 a beneficio esclusivo dei lavoratori disabili, con ciò definitivamente chiarendo che detta quota non possa essere utilizzata per l’assunzione di persone normodotate, ancorché appartenente a categorie protette.

Risulta pertanto corretta l’interpretazione della normativa in contestazione effettuata dal Ministero del Lavoro nel parere che la Provincia di Roma ha posto a fondamento del contestato provvedimento di esclusione del ricorrente, in quanto volta a chiarire ulteriormente la necessità del requisito della disabilità, richiesto ab inizio dal bando in quanto riservato alle sole persone disabili.

Da ultimo, va disattesa anche l’ulteriore censura, secondo la quale l’entrata in vigore della l. 244/2007 avrebbe determinato l’implicita abrogazione della l. 68/99. Il comma 123 dell’art. 3 della l. 244/2007, infatti, ha semplicemente disposto l’estensione delle norme di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98 agli orfani o al coniuge superstite di coloro che sono morti per fatto di lavoro, norma la quale a sua volta rinvia alla l. 68/99. Non si ravvisa pertanto alcuna incompatibilità tra il contenuto di tale nuova normativa e la l. 68/99 tale da poterne giustificare una abrogazione implicita.

Per tutte queste considerazioni, il ricorso in esame deve essere respinto.

Sussistono tuttavia giusti motivi, attesa la natura della controversia e la condizione del ricorrente, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.