Pubblicato il 16/05/2022

N. 06148/2022 REG.PROV.COLL.

N. 12982/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12982 del 2015, proposto da
Compagnia Italiana di Navigazione Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati B C, G C, con domicilio eletto presso lo studio Lazio Tar in Roma, via Flaminia 189, come da procura in atti;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento registro ufficiale u.0014473 del 31.7.15 avente ad oggetto: applicazione penalita' per omissione corse termoli - isole tremiti - del provvedimento r.u. u.007398 del 28.4.15 avente ad oggetto: convenzione rep. 54 del 18.7.12 isole tremiti - sospensione collegamenti

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 13 maggio 2022 il consigliere A S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso spedito a notifica il 29 ottobre 2015, la Compagnia Italiana di Navigazione, che opera il servizio pubblico di trasporto marittimo fra la Penisola e le Isole maggiori e minori in forza della Convenzione con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti rep. n. 54 del 18 luglio 2012, come modificata dall’Accordo stipulato in data 7 agosto 2014, ha impugnato il provvedimento U.0014473 del 31 luglio 2015, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ¬Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali ed il personale — Direzione Generale per la Vigilanza sulle Autorità Portuali, ie Infrastrutture Portuali ed il Trasporto Marittimo e per Vie d'Acqua interne — Divisione 5, avente ad oggetto "Applicazione penalità per omissione corse Termoli — Isole Tremiti -Convenzione rep. 54 del 18/07/2012 per l'esercizio dei servizi di collegamento marittimo con le Isole maggiori e minori";
nonché il provvedimento U.0007398 del 28 aprile 2015, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ¬Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali ed il personale — Direzione Generale per la Vigilanza sulle Autorità Portuali, le Infrastrutture Portuali ed il Trasporto Marittimo e per Vie d'Acqua interne — Divisione 5, avente ad oggetto "Convenzione rep. 54 del 18 luglio 2012 — Isole Tremiti — Sospensione collegamenti".

2. – In particolare, la penale è stata applicata per l’omissione da parte di CIN delle corse Termoli-isole Tremiti nei giorni 27 e 28 aprile 2015;
in particolare, l'Amministrazione, pur avendo riconosciuto la sussistenza di un evento di forza maggiore (ex art. 5, comma 1, lett. a) della Convenzione) nonché l'espletamento dell'attività di riprotezione dei passeggeri su una diversa nave, ha comunque ritenuto sussistente la "totale interruzione dei collegamenti marittimi sulla linea Termoli - Isole Tremiti fino al giorno 29 aprile 2015", contestando a CIN la violazione degli obblighi posti dall'art 5, comma 1, lett. b), della Convenzione, con conseguente applicazione della sanzione ex art. 13, comma 12 bis, della Convenzione;
ossia, 30.000,00 per "ogni giorno di mancato approntamento del mezzo di riserva oltre le 48 ore", e dunque la somma applicata è stata fissata in 60.000,00 euro.

3. – La ricorrente assume, tra le proprie deduzioni in punto di fatto, quanto segue:

- in data 24 aprile 2015, la nave "MTV Isola di Capraia", utilizzata da CIN per servire tale tratta, è stata colpita dalla improvvisa ed imprevedibile mancata lubrificazione del collo di biella dei cilindri A2 e B2 con serio danneggiamento dell'albero motore n.1 e di alcuni suoi componenti, la cui riparazione ha richiesto lo sbarco del motore stesso e la sua sostituzione con lo spostamento del motore laterale n. 4, e la grave e improvvisa avaria tecnica ha impedito a CIN di effettuare la corsa Termoli-Tremiti delle ore 15.45 del medesimo 24 aprile 2015;

- ai sensi di quanto espressamente previsto dall'art. 5, comma 1, lett. a) della Convenzione', primo capoverso, l'avaria tecnica costituisce un evento di forza maggiore per effetto del quale il vettore si trova impossibilitato ad assicurare il servizio di trasporto marittimo in sicurezza, così che esso sarebbe esonerato dall'obbligo di garantire i collegamenti nel rispetto dei rigidi assetti concordati, così come disciplinati dall'Allegato A alla Convenzione;

- in data 27 aprile 2015, CIN ha informato il competente ufficio ministeriale dell'omissione della corsa Termoli-Tremiti delle ore 15.45, ivi precisando come tale inadempimento sia stato causato dall'avaria tecnica del mezzo navale MTV Isola di Capraia con nota PROT.DG/LESO- 2425/54;

- la ricorrente avrebbe effettuato la c.d. riprotezione dei passeggeri su un'unità navale "Sorrento Jet" appartenente alla società Navigazione Libera del Golfo, in ragione dell'impossibilità di impiegare la propria nave di riserva avente caratteristiche tecniche idonee a servire i collegamenti con le isole maggiori, nonché di reperire sul mercato un'adeguata unita sostitutiva a noleggio;

- malgrado CIN avesse appositamente incaricato la Società UN1TRAMP SHIPBROKERS di reperire a noleggio una nave HSE idonea a servire la tratta Termali — Isole Tremiti, l'indagine ha avuto un esito negativo confermando l'impossibilità di sostituire MTV Isola di Capraia con il noleggio a tempo di un'analoga unità navale;

- con nota prot. n. 0007398 del 28 aprile 2015, il MIT non ha contestato la sussistenza dell'evento di forza maggiore, ma ha imputato a CIN la pretesa "sospensione senza termine della linea Termoli-Tremiti", rilevando come tale situazione integrasse addirittura un'"interruzione di pubblico servizio";

- nella stessa data 28 aprile 2015, CIN ha controdedotto tale comunicazione ministeriale trasmettendo una seconda informativa, con la quale ha rappresentato come l'avaria tecnica fosse già in via di risoluzione (PROT. DG/LESO- 2454/78), avvertendo il MIT di essersi immediatamente "attivata per riproteggere integralmente i passeggeri sull'unità navale «Sorrento Jet» della Navigazione libera del Golfo, così da evitare ogni disagio all'utenza o ridurlo al minimo, data la straordinarietà dell'evento".

4. - Il provvedimento di irrogazione della penale è stato contestato dalla ricorrente mediante i seguenti motivi di impugnazione:

1) Erronea e falsa applicazione degli art. 5, comma 1, lett. a), b) art. 13, comma 12 bis e 16 della Convenzione, per insussistenza dei presupposti di applicazione. Violazione e falsa applicazione degli art. 1175 e 1375 c.c. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità ed ingiustizia manifesta.

L'avaria tecnica occorsa all'unità navale "MTV Isola di Capraia" il 24 aprile 2015 rientrerebbe tra gli eventi di forza maggiore menzionati dall'art. 5, comma 1, lett. a) della Convenzione, e sul punto nessuna contestazione sarebbe stata formulata dalla p.a. che avrebbe espressamente riconosciuto la sussistenza del descritto evento non prevedibile, né altrimenti evitabile.

Inoltre sarebbe pacifico che nei giorni 27 e 28 aprile 2015 non vi sarebbe stata una totale interruzione dei collegamento con le Isole Tremiti grazie all'attività di “riprotezione” dei passeggeri sull'unità navale "Sorrento Jet".

2) Erronea e falsa applicazione degli art. 5, comma 1, lett. a), b) art. 13, comma 12 bis, e 16 della Convenzione, per insussistenza dei presupposti di applicazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1175, 1218, 1362, 1363, 1366, 1371 e 1375 c.c. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione dell'art. 18, comma 1, lett. a) del Regolamento (UE) 1177/2010. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità ed ingiustizia manifesta.

Il MIT avrebbe erroneamente ricondotto la condotta di CIN nell'alveo dell'art. 5, comma 1, lett. b) della convenzione, anziché nella diversa ipotesi di cui alla lett. a) della medesima disposizione.

L'art. 5, comma 1, lett. a) prevede testualmente che il concessionario debba “esercitare i collegamenti marittimi nel rispetto degli assetti concordati di cui all'allegato A, fatti salvi eventi di forza maggiore quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, l'impossibilità di assicurare il servizio ... per avarie tecniche (...)".

In siffatte ipotesi eccezionali la medesima disposizione imporrebbe alla Società unicanente un obbligo di comunicazione dell'evento di forza maggiore entro il primo giorno lavorativo successivo a quello in cui si è verificato l'evento.

L'art. 5, comma 1, lett. b) riguarderebbe invece i "periodi di manutenzione ordinaria o straordinaria delle navi"', nel corso dei quali il vettore è tenuto ad "assicurare la continuità del servizio" e "garantire, comunque, la disponibilità della nave di riserva di cui all'art. 16 della Convenzione".

Tanto sarebbe avvalorato alla luce di un esame teleologico delle medesime norme, in quanto i presupposti applicativi della "manutenzione ordinaria o straordinaria" dell'art. 5, comma 1, lett. b non sarebbero situazioni imprevedibili paragonabili all'evento di forza maggiore di cui all'art. 5, comma 1, lett. a), bensì rappresentano attività programmabili dal vettore per garantire l'efficienza tecnica dei mezzi navali della propria flotta.

Così anche indurrebbe a ritenere l'applicazione dei criteri interpretativi — integrativi (art. 1366 —1371 c.c.)

3) Violazione e falsa applicazione degli arti 3, comma 1, 5, comma 1, lett. b), 7, 13, comma 12 bis e 16 della Convenzione, per insussistenza dei presupposti di applicazione delle penalità adottate. Violazione e falsa applicazione degli arti. 1175, 1218, 1362, 1363, 1366, 1371 e 1375 c.c. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione dell'art. 18, comma 1, lett. a) del Regolamento (UE) 1177/2010. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta.

Anche ove la condotta di CIN dovesse essere inquadrata nell'ambito dell'art. 5, comma 1, lett. b), della l'obbligazione che tale norma pone a carico del vettore dovrebbe essere intesa quale obbligazione di risultato.

4) Violazione e falsa applicazione dell'art. 18 della Convenzione, per insussistenza dei presupposti di applicazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1175, 1218, 1362, 1363, 1366, 1371 e 1375 c.c. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, e 3 della L. 241 dei 1990. Eccesso di potere per insufficiente ed incongrua motivazione, erronea presupposizione e travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità ed ingiustizia manifesta.

Infine, il Ministero ha contestato a CIN la pretesa non equivalenza tra la “riprotezione” che dalla medesima sarebbe stata attuata e l'Accordo di traffico", disciplinato dall'art. 18 della Convenzione, ivi assumendo che la ricorrente avrebbe dovuto assolvere alle procedure informative ed agli ulteriori obblighi prescritti da tale disposizione.

Tanto incorrerebbe nel dedotto vizio per contraddittorietà intrinseca e perplessità del ragionamento svolto a supporto dell'atto gravato, in quanto il Ministero avrebbe dapprima contestato l'interruzione del servizio a seguito di un evento di forza maggiore;
e poi riconosciuto la sussistenza di un'attività di riprotezione dei passeggeri, che già di per sé sarebbe incompatibile con la supposta interruzione;
ma poi avrebbe ritenuto che tale riprotezione non fosse legittima per mancato approntamento della nave di riserva secondo le caratteristiche prescritte dall'art. 16 della Convenzione.

5) Violazione e falsa applicazione dell'art. 5, comma 1, lett. a) b) e degli artt. 10 e 13, comma 12 bis della Convenzione, per insussistenza dei presupposti di applicazione ed erronea quantificazione della sanzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1175, 1218, 1362, 1363, 1366, 1371 e 1375 c.c. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. 241 del 1990. Eccesso di potere per insufficiente ed incongrua motivazione, erronea presupposizione e travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Posto che la nave di riserva non sarebbe l'unico rimedio per garantire la continuità del servizio, la sanzione di cui all'art. 13, comma 12 bis non potrebbe, in tesi, essere comminata tutte le volte in cui il vettore — come nel caso che ivi occupa — abbia comunque assicurato l'esercizio dei collegamenti marittimi.

Inoltre, la penalità di cui all'art. 13, comma 12 bis potrebbe essere legittimamente irrogata dall'Amministrazione solo ove si sia verificata la frustrazione dell'interesse pubblico di garantire agli utenti la continuità territoriale.

5. – Il MIT si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso con memoria.

6. – In occasione della pubblica udienza di smaltimento dell’arretrato del 13 maggio 2022 il ricorso è stato posto in decisione.

7. – in via preliminare occorre osservare quanto segue.

La penalità oggetto di impugnazione riguarda la contestazione di un inadempimento, da parte della ricorrente Compagnia Italiana di Navigazione, alla convenzione stipulata dalla medesima (subentrata Tirrenia s.p.a.) con lo Stato ai sensi dell’art. 1 comma 998 della legge n. 296 del 2006, per cui “Ai fini di completare il processo di liberalizzazione del settore del cabotaggio marittimo e di privatizzare le società esercenti i servizi di collegamento ritenuti essenziali per le finalità di cui all'articolo 8 della legge 20 dicembre 1974, n. 684, e agli articoli 1 e 8 della legge 19 maggio 1975, n. 169, e successive modificazioni, nuove convenzioni, con scadenza in data non anteriore al 31 dicembre 2012, sono stipulate, nei limiti degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente, con dette società entro il 30 giugno 2007. A tal fine è autorizzata la spesa di 50 milioni di euro a decorrere dall'anno 2009”.

La norma fa diretto riferimento all’art. 8 della legge n. 684 del 1974, secondo il quale “I servizi di collegamento con le isole maggiori e minori, indicati nell'articolo 1, lettera c), nonché eventuali prolungamenti tecnicamente ed economicamente necessari, debbono assicurare il soddisfacimento delle esigenze connesse con lo sviluppo economico e sociale delle aree interessate, ed in particolare del Mezzogiorno”

Viene in rilievo, pertanto, il servizio pubblico di trasporto marittimo di interesse nazionale annoverato come tale dall’art. 3 del decreto legislativo n. 422 del 1997, comma 1 lettera b) (servizi di trasporto marittimo, ad eccezione dei servizi di cabotaggio che si svolgono prevalentemente nell'ambito di una regione), che l’art. 19 del medesimo decreto assoggetta a contratto di servizio , che deve “assicurare la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari”, e prevedere, tra l’altro “le caratteristiche dei servizi offerti ed il programma di esercizio”, “gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarità delle corse”, “le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto”.

Non v’è dubbio, pertanto, che la penalità in questione sia stata irrogata per un preteso inadempimento relativo ad un contratto di servizio pubblico.

La controversia, pertanto, rientra appieno –sebbene riguardi inadempimenti contrattuali- nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, poiché concerne questioni “relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore”, contemplate dall’art. 133, comma 1, lettera c) del c.p.a.

8.- Il ricorso è infondato.

L’impugnazione, nelle censure articolate, ruota sull’assunto di fondo per cui la sostituzione del mezzo navale operata nelle date di riferimento sarebbe stata tempestiva e non avrebbe comportato, in concreto, disservizi per l’utenza;
per cui le penali convenzionali non avrebbero potuto essere applicate, se non mercè una lettura errata o comunque troppo “formalistica” delle clausole negoziali che riguardano la fattispecie.

Osserva il Collegio che è pacifico, in punto di fatto, che la indisponibilità del mezzo navale che ha dato luogo all’applicazione delle penali convenzionali di cui al provvedimento impugnato è stata dovuta non già ad una scelta imprenditoriale del privato gestore del servizio, bensì da cause di forza maggiore, ossia da una avaria tecnica, che l’art. 5 comma 1 lettera a) della convenzione individua quale causa di giustificazione.

D’altro canto, è parimenti pacifico ed incontestato che la sostituzione unilateralmente operata ha comportato, in concreto, disservizi al traffico marittimo o comunque disfunzioni nell’erogazione del pubblico servizio, se non altro nella data del 24 aprile 2015, in cui la corsa non è stata effettuata.

Peraltro, nelle note di spiegazioni della ricorrente in sede procedimentale si legge anche “Il collegamento Termoli - Tremiti e v.v., pertanto, è ripreso stamane con la partenza delle ore 09,00 dal Porto di Termoli”;

Inoltre, non si rinvengono fra gli atti del giudizio documenti attestanti l’avvenuto noleggio di altra imbarcazione idonea alla temporanea sostituzione della nave “Isola di Capraia”.

Ed ancora, anche in caso di causa di forza maggiore, la stessa norma convenzionale invocata dalla ricorrente prevede che “L'omissione di corse sarà opportunamente motivata, da parte della Società, al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, entro il primo giorno lavorativo successivo a quello in cui si è verificato l'evento. Entro due settimane dalla comunicazione, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha facoltà di: richiedere ulteriori informazioni;
avviare eventuali accertamenti ritenuti opportuni nella circostanza;
contestare la natura di evento straordinario”;
mentre nel caso in esame è pacifico che la notizia dell’avaria del 24 aprile 2015 è stata fornita da CIN al Ministero solo in data 27 aprile 2015, e dunque oltre il termine previsto.

Non si tratta di un termine meramente ordinatorio, ma di natura essenziale per l’adempimento della prestazione.

Come già affermato da questo TAR in analoga fattispecie (sebbene in quella circostanza si dibattesse di sostituzione per manutenzione del mezzo, e non per avaria: sentenza n. 5834/2020 resa tra le stesse parti), la valutazione di adeguatezza del mezzo sostitutivo debba avvenire -trattandosi di servizio pubblico, che non può essere interrotto o altrimenti pregiudicato- in via preventiva rispetto alla sostituzione ed alle corse che ne sono interessate, secondo i parametri alla luce dei quali sono state elaborate le caratteristiche tecniche dei mezzi che devono espletare il servizio.

Non è possibile, di converso, accedere alla prospettazione della ricorrente, la quale postula, in ultima analisi, che la mera circostanza contingente (accertabile solo a posteriori) che non vi siano stati (o non siano stati lamentati, il che è cosa diversa) disservizi nelle date interessate possa servire a giustificare la sostituzione.

9. – Vanno altresì respinte le doglianze con cui la Compagnia lamenta la violazione delle ordinarie regole di ermeneutica contrattuale dettate dal codice civile.

Nel caso in esame, infatti, per le circostanze che si sono esposte in precedenza non può farsi questione di errata applicazione delle norme di interpretazione del negozio da parte del Ministero.

E’, piuttosto, necessario tenere conto della generale clausola di correttezza e buona fede oggettiva che deve permeare –ai sensi degli articoli 1175 c.c. e 1375 c.c.- tutta le vicende negoziali, dalla formazione all’esecuzione (quest’ultima qui viene in considerazione) del negozio oggetto del presente giudizio, che, nel caso in esame, è accessivo ad una contratto di servizio pubblico, e, in ultima analisi, è funzionale al pubblico servizio di trasporto marittimo oggetto della convenzione.

Essa non ha –come noto- contenuto predeterminato, bensì necessita di un’opera di concretizzazione valutativa, in riferimento agli interessi in gioco ed alle caratteristiche del caso concreto, avuto riguardo alla necessità che l’una parte salvaguardi gli interessi dell’altra nei limiti in cui ciò non comporti un’apprezzabile sacrificio.

La medesima clausola generale impronta anche uno dei canoni ermeneutici richiamati dalla ricorrente stessa, ossia l’art. 1366 c.c..

E’ alla luce di tale necessitato rispetto del criterio di buona fede oggettiva, dunque, che occorre interpretare il complesso di pattuizioni relative all’applicazione della penale nel caso de quo.

Occorre infatti evidenziare nuovamente che, nel caso in esame (in cui viene in considerazione un rapporto negoziale afferente ad una concessione di servizio espressamente qualificato come pubblico dalla normativa su richiamata) gli interessi dell’altra parte cui avrebbe dovuto avere riguardo la concessionaria si identificano esattamente con l’interesse pubblico primario, affidato, nella circostanza, alla cura dell’Amministrazione resistente (e traslato sulla concessionaria che deve assicurare il servizio), e costituito dalla necessità di assicurare la continuità territoriale fra le Tremiti e il continente.

In questa chiave, mentre non possono essere mossi rilievi all’operato dell’Amministrazione, si deve osservare che, invece, la misura di diligenza che sarebbe stato necessario adottare da parte della concessionaria nella circostanza (al fine di salvaguardare tale interesse affidato alle sue cure mediante la concessione) era invero minima e comunque non esorbitante e ricompresa negli obblighi dedotti in convenzione: essa consisteva, infatti, nella tempestiva comunicazione dell’avaria –perfettamente documentata nel giornale di bordo del 24 aprile 2015, prodotto dalla ricorrente-entro il termine previsto (un giorno lavorativo) nella convenzione e nella tempestiva provvista di un mezzo sostitutivo adeguato, atto ad assicurare il servizio pubblico, quanto meno a partire dal giorno seguente all’avaria.

10. – In conclusione, il ricorso va respinto, siccome infondato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.