Pubblicato il 26/09/2018

N. 01640/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00697/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 697 del 2018, proposto da
Anisap, Federlab Calabria, Federlab Nazionale, Studio Medico Polispecialistico S.Anna di Saiaci Massimo & C. S.a.s., Lac S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche F. Cavaliere & C. S.r.l., Odontomedica S.a.s. di Vecchio Domenica & C., Centro Diagnostico Gamma, Caruso S.R.L, Minerva S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche A Scopo Diagnostico Ippolito S.n.c.,, Laboratorio Biocontrol Imaging S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Dott. Vincenzo Ricci & C. S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Dottori A. Politano & M. V. Loizzo S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche di Salimbeni Francesco & C. Snc, Biogenet S.r.l., Laboratorio Analisi Francesco De Pietro S.r.l., Dott. Antonio Francesco Piro, Centro Diagnostico Salimbeni - Versace S.r.l., Centro Benessere Ores di Lepera V. & C. Sas, Laboratorio Analisi Cliniche Dott. Agostino Cosentino, I.Di.M. S.r.l., Studio Radiologico Sant'Anna di Caputo Maria Chiara & C. Sas,, Biomedical Center S.r.l., Dott.Ssa Maria Vittoria del Console, Laboratorio di Analisi Cliniche Biologiche e Microbiologiche Dr Giuseppa Zoccali & C. Snc, I.De.A di F. A. De Angelis & C. Sas, Polidiagnostica Meridionale S.r.l., Istituto di Patologia Clinica Europa S.r.l., Poliambulatorio di Fisiochinesiterapia – Odontoiatria Dott.Ssa Levato Antonia,, Centro Diagnostico Salus S.r.l., Medi – Odonto-Center S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Dott. Domenico Borzi'& C. Sas, Laboratorio Analisi Cliniche Dott. Francesco Siracusa Rizzi S.r.l., Starbene S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Polispecialistica Bios S.r.l., Pasteur S.r.l., Polispecialistica Bios S.r.l., Studio Radiologico S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche L. Pasteur Sas, Atena S.r.l. Servizi Sanitari, Laboratorio S.Rocco S.r.l., Dott.Ssa Valeria Camera – Odontoiatra, Laboratorio Analisi Cliniche via S.r.l., L.A.B. S.r.l., Analisi Cliniche, Laboratorio Saulo S.r.l., Centro Polispecialistico Rontgen S.r.l., Centro Diagnostico Gamma, Laboratorio A. Fleming S.r.l., Laboratorio Lusal S.n.c., Laboratorio Medical Analisi Cliniche S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Fratelli Luca di Valenza Corinna & C S.a.s., Laboratorio Analisi Biomediche Dr. Nicola Bilotta & C S.r.l., Studio Radiologico Dott. Giovanni Perri e C. Sas, Laboratorio Nusdeo S.r.l., Salus Mangialavori S.r.l., Giuliana Loredana Ruffolo, Menella Chiappetta, Francesco Ruffolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluca Rubino, Sergio Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria – Dipartimento della Salute e Politiche Sanitarie, Azienda Ospedaliera di Cosenza non costituiti in giudizio;
Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliata ex lege in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Greco, Franceschina Talarico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nicola Greco in Catanzaro, viale Europa - loc. Germaneto;

nei confronti

Marrelli Health S.r.l. non costituito in giudizio;
Ca.Gi. S.p.A., Casa di Cura Villa Michelino S.r.l., Casa di Cura Villa del Sole S.r.l., Villa dei Gerani Gestione S.r.l., Giomi S.p.A. - Iomi Franco Faggiana, rappresentati e difesi dall'avvocato G P F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catanzaro, corso Mazzini, 164;

e con l'intervento di

Aiop (Associazione Italiana Ospedalita Privata), rappresentato e difeso dall'avvocato E P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, viale della Repubblica, 110;

per l'annullamento, previa sospensione

del Decreto del Commissario ad Acta (per l'attuazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi del SSR calabrese, secondo i Programmi operativi di cui all'articolo 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nominato con Deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 12.3.2015) n. 72 del 26 marzo 2018, pubblicato sul B.U.R.C. n. 39 del 30/3/2018; nonché di ogni altro atto ad esso connesso e/o presupposto, in particolare del Decreto del Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di Rientro del settore sanitario della Regione Calabria n. 87 del 24 aprile 2018, pubblicato sul B.U.R.C. n. 47 del 7 maggio 2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Regione Calabria e di Commissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria e di Ca.Gi. S.p.A. e di Casa di Cura Villa Michelino S.r.l. e di Casa di Cura Villa del Sole S.r.l. e di Villa dei Gerani Gestione S.r.l. e di Giomi S.p.A. - Iomi Franco Faggiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2018 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con DCA n. 119 del 4.11.2016 il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del SSR della regione Calabria ha approvato per il triennio 2016/2018 il Programma Operativo di cui all’art. 2, co. 88, l. 191/2009, al precipuo scopo di “portare il Sistema Sanitario della Regione Calabria alla completa erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza nel rispetto dell’equilibrio economico” (cfr. punto 1.1, pag. 14).

In particolare, il P.O. 2016/2018 ha fissato i seguenti obiettivi programmatici per il triennio 2016-2018: - risorse per acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera da privato, compresi APA e PAC (si tratta, rispettivamente, di interventi chirurgici e prestazioni complesse), pari ad euro 194,386 milioni; - risorse per acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale da privato pari ad euro 64,357 milioni di euro (cfr. punto C3.1 e C3.2a., pag. 135).

2. Con successivo DCA n. 32/15.02.2017 il Commissario ad acta ha fissato in 28.375.502 il fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale per l’anno 2017 (di cui 23.646.252 con oneri a carico del SSR), intendendo conseguire l’obiettivo di 12 prestazioni per abitante.

3. Sulla base di tali atti è stato quindi adottato il DCA n. 72 del 26 marzo 2018, avente ad oggetto la definizione del livello massimo di finanziamento per l’assistenza specialistica ambulatoriale nel corso del 2018.

In particolare, con il predetto decreto n. 72/2018 il Commissario ad acta ha così provveduto:

- ha preso atto, nell’ordine: 1) - del taglio lineare del 2% del valore delle prestazioni acquistate nel 2011 introdotto dalla legge di stabilità 2016, con il conseguente limite massimo per l’anno 2018 di 258,117 milioni di euro; 2) - dell’aggregato di spesa per l’acquisto di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e di assistenza ospedaliera stimato con il P.O. 2016/2018 in complessivi 257.813 milioni di euro,  e della natura meramente programmatica (e quindi della modificabilità anche implicita) delle relative prescrizioni; 3) - del fabbisogno teorico di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale definito con il decreto n. 32/2017, da coniugare in concreto con le reali risorse disponibili;

- ha osservato che le Aziende sanitarie ed ospedaliere “negli ultimi tre anni sono state dotate di personale ed attrezzature tali da poter incrementare in modo considerevole le prestazioni diagnostiche e laboratoristiche interne”;

- ha ritenuto di determinare per l’anno 2018 l’aggregato di spesa complessivo per l’assistenza specialistica ambulatoriale, compresi APA e PAC, nella misura di € 60.918.681,87, al netto del ticket e della quota fissa per ricetta;

- ha stabilito che l’acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale debba avvenire nel rispetto dello standard di 12 prestazioni per abitante, e che debba essere altresì garantito l’acquisto di prestazioni del setting ambulatoriale APA e PAC, per un valore non inferiore all’80% dell’importo liquidato nell’anno 2017 alle singole case di cura (che ammontava a 16 milioni di euro);

- ha quindi fatto obbligo ai Direttori Generali delle ASP e delle AO “di pianificare, di concerto, azioni di intervento mirate ad aumentare almeno del 20% circa il volume delle prestazioni di specialistica ambulatoriale erogate presso strutture pubbliche … garantendo un’offerta congrua rispetto alla domanda”.

4. Successivamente, con decreto n. 87 del 24 aprile 2018 il Commissario ad acta ha provveduto a definire i livelli massimi di finanziamento per le strutture private accreditate erogatrici di prestazioni ospedaliere di assistenza per acuti e post acuti con oneri a carico del SSR per l’anno 2018.

Nell’occasione il Commissario ha preso atto delle direttive ministeriali concernenti “la necessità di favorire la mobilità interregionale per le prestazioni in alta specialità” e della volontà regionale di valorizzare “il ruolo dell’alta specialità”, ed ha quindi “definito quale limite massimo di finanziamento delle risorse assegnabili per l’anno 2018 alle strutture private accreditate con il SSR, l’acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera, con oneri a carico del SSR (esclusi APA e PAC), la somma di € 196.878.864,83, nel rispetto del valore complessivo delle voci B.2.A.3.5) Acquisti servizi sanitari per assistenza specialistica ambulatoriale da privato (€ 63.357) e B.2.A.7.4) Acquisti servizi sanitari per assistenza ospedaliera da privato (194.456), contenute nel programmatico CE, allego al P.O. 2016-2018”, con la precisazione che € 3.400.000 sono destinati all’acquisto “di prestazioni di assistenza specialistica ospedaliera di alta specialità”, nel rispetto dei principi contenuti “nel comma 574 dell’art. 1 della l. 208/2015”.

5. Avverso i DCA n. 72/2018 e 87/2018 hanno proposto ricorso, con atto regolarmente notificato alle amministrazioni resistenti e ad una struttura di ricovero controinteressata, ANISAP Calabria, Federlab Calabria e Federlab Nazionale, che associano strutture che erogano prestazioni di specialistica ambulatoriale, nonché alcune strutture associate ed alcuni privati cittadini calabresi.

In estrema sintesi, i ricorrenti hanno formulato le seguenti censure:

- in aperta violazione del limite imposto dalla legge di stabilità 2016, secondo cui a decorrere dall’anno 2014 sono possibili soltanto riduzioni della spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie da privati (eccezion fatta per l’acquisto di prestazioni ospedaliere di alta specialità a favore di cittadini residenti in altre regioni), il DCA n. 87/2018, avendo scorporato il costo delle prestazioni APA e PAC dal budget programmato per l’ospedalità privata, ha sostanzialmente incrementato la relativa dotazione finanziaria di circa 20 milioni di euro, destinando soltanto 3,4 milioni di euro all’alta specialità, per di più a vantaggio di tutti gli utenti e non specificatamente “a favore di cittadini residenti in regioni diverse” (motivo sub 2.1.);

- a sua volta il DCA n. 72/2018 ha assegnato complessivamente € 60.918.681,67 alla