N. 09260/2013 REG.PROV.COLL.

N. 08635/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8635 del 2012, proposto da:
Associazione Avvocati Legnanesi in Associazione – A.L.I.A., P B, F B, S C, E C, C C, R C, F C, G C, M C, P C, Bruno Dell'Acqua, M F, G M, E M, I M, M M, E S, M U, A V, rappresentati e difesi dagli avv. F L, A T, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via del Viminale, n. 43;

contro

Ministero della giustizia, Consiglio Superiore della Magistratura, Presidente del Tribunale di Milano, Consiglio Giudiziario presso la Corte d'Appello Di Milano, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

nei confronti di

Enzo Barila';

per l'annullamento

- dei provvedimenti nn. 112/11, 125/11, 141/11 e 142/11 del Presidente del Tribunale Ordinario di Milano, con i quali e' stato disposto il trasferimento definitivo dei processi civili dichiarativi e di cognizione e dei procedimenti penali con rito ordinario monocratico dalla sede distaccata di Legnano alla sede centrale di Milano;

- dei correlati pareri 28 giugno 2011, 15 novembre 2011 e 13 dicembre 2011 del Consiglio Giudiziario presso la Corte di Appello di Milano;

- delle delibere 25 gennaio 2012 e 21 marzo 2012 del Consiglio Superiore della Magistratura;

- della nota del Presidente della Corte di Appello di Milano 24 novembre 2011, n. 8749;

- del provvedimento del 13 aprile 2012 del Presidente del Tribunale di Milano, della sua presa d’atto da parte del Consiglio Giudiziario del 17 aprile 2012 e dei successivi atti attuativi, tra cui il provvedimento 14 maggio 2012, n. 66/12 del Presidente delegato del Tribunale di Milano e la nota del Presidente del Tribunale 11 maggio 2012.

Visto il ricorso;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’intimato plesso amministrativo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 17 luglio 2013 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso iscritto al n. R.G. 3613/2011 e con due atti di motivi aggiunti parte ricorrente impugnava innanzi al Tar per la Lombardia, Milano, i provvedimenti nn. 112/11, 125/11, 141/11 e 142/11 del Presidente del Tribunale Ordinario di Milano, che disponevano il trasferimento definitivo dei processi civili dichiarativi e di cognizione e dei procedimenti penali con rito ordinario monocratico dalla sede distaccata di Legnano alla sede centrale di Milano e tutti gli altri atti indicati in epigrafe.

L’adito Tar milanese prima accoglieva la domanda cautelare avanzata in ricorso (ordinanza n. 115/2012, confermata in sede di appello con ordinanza n. 616/2012) poi dichiarava la propria incompetenza funzionale in favore del Tar per il Lazio, Roma (ordinanza 2359/2012).

Con l’odierno gravame parte ricorrente ha indi riassunto la controversia innanzi a questo Tribunale.

Queste le dedotte doglianze.

1) Incompetenza e violazione di legge, in riferimento all’art. 48- bis , 48- quater e 48- quinquies , comma 2, r.d. n. 12 del 1941.

Poiché le sezioni distaccate di tribunale nascono per volontà della legge e sono dotate di una propria circoscrizione, l’art. 48- quinquies r.d. n. 12 del 1941 di cui nella fattispecie è stata fatta applicazione – che attribuisce al presidente del tribunale il solo potere di garantire la flessibilità degli uffici con il trasferimento di alcune udienze o di gruppi omogenei di procedimenti da e verso le sezioni distaccate, mediante atto motivato da particolari esigenze – non consentirebbe l’adozione di un provvedimento singolare organizzatorio quale quello gravato, recante il trasferimento in via definitiva dell’intero ambito del processo civile cognitorio e di quello penale dalle Sezioni distaccate del Tribunale di Milano, tra cui quella di Legnano, alla sede centrale.

Gli atti gravati eccederebbero la competenza del Presidente del Tribunale come prevista dall’art. 48- quinquies O.G., atteso che il trasferimento non ha riguardato gruppi omogenei di procedimenti ma l’intero contenzioso penale e civile, con isolate esclusioni.

2) Ulteriore incompetenza e violazione di legge, in riferimento all’art. 48- bis , all’art. 48- quater e all’art. 48- quinquies r.d. n. 12 del 1941 – Difetto di motivazione.

Gli atti gravati neanche motiverebbero in ordine alle particolari esigenze che secondo l’art. 48- quinquies r.d. n. 12 del 1941 giustificano il ricorso alla misura: in particolare, tali non potrebbero essere considerate le carenze di organico del Tribunale di Milano cui alludono i provvedimenti, che avrebbero natura endemica e preluderebbero allo smantellamento dell’ufficio giudiziario.

3) Eccesso di potere per sviamento e difetto di motivazione.

L’attrazione dei giudizi della sezione distaccata alla sede centrale per sopperire a carenze organiche di quest’ultima sarebbe effetto provvedimentale sviato.

Le particolari difficoltà operative della Sezione distaccata di Legnano dipendenti dal frequente avvicendamento di magistrati, posta a specifica motivazione dell’avversato trasferimento, non costituirebbe congrua motivazione, stante la funzionalità comunque sempre assicurata dalla sede e la possibilità di fronteggiare l’evenienza con il ricorso a istituti tipici.

Il trasferimento per cui è causa per un verso non sortirebbe alcun beneficio in termini di maggior efficienza del servizio giudiziario, per altro verso determinerebbe un grave disagio agli avvocati legnanesi e al tessuto economico e professionale della zona.

4) Illegittimità derivata.

Gli atti impugnati con i primi mezzi aggiunti sarebbero affetti dalle stesse illegittimità sin qui denunziate.

5) Violazione degli artt. 48- quater e 48- quinquies O.G. – Violazione degli artt. 7- bis e 7- ter della stessa legge – Incompetenza – Travisamento dei fatti – Illegittimità derivata.

Stante la netta distinzione esistente, sia sotto il profilo materiale che sotto quello logico-giuridico e procedimentale, tra i procedimenti previsti e disciplinati dagli artt. 7- bis , 7- ter e 48- quinquies dell’ordinamento giudiziario, la competenza delle sezioni distaccate del tribunale non sarebbe materia devoluta alle tabelle né alle relative modifiche, anche perché disciplinata direttamente dalla legge sull’ordinamento giudiziario (art. 48- quater ) e soggetta soltanto a limitati poteri di intervento del presidente del tribunale (art. 48- quinquies ), in relazione ai quali non sarebbe prevista in alcun modo l’approvazione del CSM, che potrebbe intervenire solo con modifiche tabellari per disciplinare la ripartizione dei procedimenti fra le sezioni di una medesima sede e non per incidere sulla distribuzione di competenze tra sede centrale e sezioni distaccate, con la sola eccezione, contemplata dalla legge, delle sezioni distaccate aventi sede nelle isole minori: le due delibere con cui il CSM avrebbe inteso approvare in senso tecnico i provvedimenti di trasferimento per cui è causa, assunti in carenza di potere, sarebbero indi viziati da nullità.

Laddove invece le delibere stesse abbiano inteso esercitare le competenze in materia tabellare di cui gode il CSM, le stesse sarebbero irrilevanti ai fini di cui si discute.

Le delibere in parola sarebbero comunque illegittime laddove volte a estendere la competenza in materia tabellare alla modifica delle competenze delle sezioni distaccate, non prevista dalla legge.

Risulterebbero indi illegittimi per illegittimità derivata i provvedimenti attuativi di tali approvazioni.

Pur considerando che le competenze previste dall’art. 48- quinquies e dall’art. 7- bis dell’ordinamento giudiziario richiedano un ragionevole coordinamento, gli atti impugnati travalicherebbero il limite derivante dalle prescrizioni di legge.

6) Violazione di legge, in relazione alla violazione delle misure cautelari disposte dal giudice amministrativo e alla carenza di un atto efficace passibile di approvazione.

In pendenza della misura cautelare disposta dal Tar milanese originariamente adito, il CSM non avrebbe potuto procedere alle approvazioni di cui alle gravate delibere, riguardanti provvedimenti già sospesi in via giudiziale.

Risulterebbero indi illegittimi per illegittimità derivata i provvedimenti attuativi di tali approvazioni.

7) Incompetenza e violazione di legge, in riferimento all’art. 48- bis , all’art. 48- quater e all’art. 48- quinquies , comma 2, O.G..

L’art. 48- quater pur non determinando una competenza per territorio in senso tecnico sarebbe comunque disposizione riconducibile al principio del giudice naturale precostituito per legge ex art. 25 Cost.: la successiva disposizione derogatoria andrebbe pertanto interpretata in senso rigorosamente restrittivo, diversamente da quanto è stato fatto mediante gli atti gravati.

Esaurita l’illustrazione delle mende rilevate a carico dei provvedimenti gravati, parte ricorrente ne ha domandato l’annullamento.

2. Costituitosi in resistenza, l’intimato plesso amministrativo ha concluso per la reiezione del gravame, esponendone l’infondatezza nel merito e avanzando eccezioni di carattere pregiudiziale.

3. Con ordinanza 7 dicembre 2012, n. 4476 la Sezione ha respinto la domanda cautelare avanzata in ricorso.

L’ordinanza è stata riformata in appello, con conseguente concessione della tutela interinale, dall’ordinanza C. Stato, IV, 13 marzo 2013, n. 838, di cui nel prosieguo parte ricorrente ha domandato l’ottemperanza, che è stata esitata con ordinanza dello stesso giudice di appello 26 giugno 2013, n. 2361.

4. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 17 luglio 2013.

5. Viene in rilievo nel presente contenzioso l’art. 48- quater del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), titolato “Affari trattati nelle sezioni distaccate”, abrogato dall’art. 2, comma 1, lett. c) del d.lgs. 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148), con l’efficacia di cui all’art. 11, comma 2, del medesimo d.lgs. 155/2012.

La norma, relativa alle sezioni distaccate del tribunale ordinario di cui all’art. 48- bis dello stesso r.d. 12/1941, dispone che “Nelle sezioni distaccate sono trattati gli affari civili e penali sui quali il tribunale giudica in composizione monocratica, quando il luogo in ragione del quale è determinata la competenza per territorio rientra nella circoscrizione delle sezioni medesime.

Le controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie sono trattate esclusivamente nella sede principale del tribunale. In tale sede sono altresì svolte, in via esclusiva, le funzioni del giudice per le indagini preliminari e del giudice dell'udienza preliminare.

In deroga a quanto previsto dal secondo comma, con decreto del Ministro di grazia e giustizia in conformità della deliberazione del Consiglio superiore della magistratura assunta sulla proposta del presidente del tribunale sentito il consiglio dell'ordine degli avvocati, può disporsi che nelle sezioni distaccate di tribunale aventi sede in isole, eccettuate la Sicilia e la Sardegna, siano trattate anche le cause concernenti controversie di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie. La deroga può essere prevista anche per un tempo determinato in relazione a particolari circostanze”.

Viene ulteriormente in rilievo l’art. 48- quinquies dell’ordinamento giudiziario, titolato “Udienze relative a procedimenti da trattare nella sede principale e nelle sezioni distaccate”.

La disposizione, abrogata dall’art. 2, comma 1, lett. c) del ridetto d.lgs. n. 155 del 2012, con l’efficacia di cui all’art. 11, comma 2, dello stesso d.lgs. 155/2012, stabilisce che:

“In considerazione di particolari esigenze, il presidente del tribunale, sentite le parti, può disporre che una o più udienze relative a procedimenti civili o penali da trattare nella sede principale del tribunale siano tenute in una sezione distaccata, o che una o più udienze relative a procedimenti da trattare in una sezione distaccata siano tenute nella sede principale o in altra sezione distaccata.

Sentiti il consiglio giudiziario ed il consiglio dell'ordine degli avvocati, il provvedimento può essere adottato anche in relazione a gruppi omogenei di procedimenti”.

6. Il Presidente del Tribunale di Milano, ai sensi dell’art. 48- quinquies O.G., formulava il 6 giugno 2011 al Consiglio Giudiziario di Milano richiesta di parere in merito al programma di modifica delle attribuzioni degli affari delle sezioni distaccate del Tribunale di Milano.

Si assumeva al riguardo che l’analisi delle situazioni caratterizzanti le sezioni distaccate di Cassano d’Adda, Legnano e Rho aveva fatto emergere la necessità di un programma volto alla migliore distribuzione degli affari e delle risorse, con un contestuale significativo miglioramento della qualità del servizio per gli utenti di tali sezioni.

Il programma si sostanziava nel trasferimento di gruppi omogenei di procedimenti alla sede principale del Tribunale, in particolare prevedendosi il trasferimento dalle predette sezioni distaccate al Tribunale di Milano di tutti i servizi inerenti al settore penale e della maggior parte dei servizi inerenti al civile, lasciando presso le sezioni staccate la volontaria giurisdizione (monocratica) e alcune specifiche tipologie di procedimenti civili contenziosi, quali i procedimenti per convalida di licenza o di sfratto, i procedimenti cautelari non specialistici e quelli possessori, l’esecuzione mobiliare.

Il Consiglio Giudiziario di Milano, ritenendo che il progetto fosse condivisibile in una logica di recupero dell’efficienza dell’ufficio giudiziario, esprimeva parere favorevole, a maggioranza, il 28 giugno 2011, fornendo al contempo indicazioni sulle concrete modalità di attuazione del trasferimento nonché sui criteri di rassegnazione dei procedimenti pendenti presso le sedi distaccate alla sede centrale.

Con atto n. 112/11 del 26 ottobre 2011 il Presidente del Tribunale di Milano, in esecuzione del progetto in questione, con provvedimento di variazione tabellare, disponeva il trasferimento dalle sedi staccate alla sede centrale dei provvedimenti ordinari civili contenziosi.

Restavano nella competenza delle sezioni distaccate: i procedimenti di esecuzione mobiliare, anche presso terzi, degli obblighi di fare e di non fare, di istruzione e accertamento tecnico preventivo, anche ai fini conciliativi, cautelari, compresi i sequestri conservativi, giudiziari e liberatori, possessori di denuncia di nuova opera o di danno temuto, per convalida di licenza o di sfratto;
le azioni di regolamento di confini e per apposizione di termine;
i procedimenti di accertamento dell’usucapione speciale ai sensi dell’art. 1159-bis c.c., di volontaria giurisdizione, compresi quelli in tema di nomina e revoca giudiziale dell’amministrazione di condominio;
le procedure relative all’amministrazione di sostegno e degli altri provvedimenti di competenza del giudice tutelare.

Con lo stesso atto n. 112/11 si disponeva il trasferimento dalle sedi staccate alla sede centrale dei procedimenti penali con rito ordinario monocratico, esclusi quelli con dibattimento aperto alla data del 1° dicembre 2011.

Veniva inoltre previsto che l’assegnazione alle sezioni della sede centrale dei procedimenti sopra indicati sarebbe avvenuta secondo i predetti criteri tabellari di distribuzione degli affari.

Il decreto n. 112/11 veniva esaminato dal Consiglio giudiziario di Milano nella seduta del 15 novembre 2011, che esprimeva parere favorevole all’unanimità.

Per l’effetto, ai sensi delle disposizioni di fonte regolamentare del CSM sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il triennio 2012-14, la variazione tabellare in parola acquisiva immediata esecutività e il Presidente del Tribunale di Milano dava attuazione al progetto con decreto n. 125/11 del 18 novembre 2011.

Tale decreto disponeva, relativamente ai procedimenti sopravvenuti, l’attribuzione alla sede centrale, a decorrere dal 28 novembre 2011, delle cause e dei ricorsi, fatta eccezione per: i procedimenti di esecuzione mobiliare, anche presso terzi, degli obblighi di fare e di non fare, delle opposizioni successive all’inizio della relativa opposizione dei procedimenti di istruzione e accertamento tecnico preventivo, anche ai fini conciliativi, cautelari, compresi i sequestri conservativi, giudiziari e liberatori, possessori, di denuncia di nuova opera o di danno temuto, per convalida di licenza o di sfratto;
le azioni di regolamento di confini e per apposizione di termine;
i procedimenti di accertamento dell’usucapione speciale ai sensi dell’art. 1159-bis c.c., di volontaria giurisdizione, esclusi quelli di competenza collegiale, le procedure relative all’amministrazione di sostegno e gli altri provvedimenti di competenza del giudice tutelare.

Il progetto di trasferimento in parola veniva completato con il provvedimento n. 141/2011, del 9 dicembre 2011, avente a oggetto il trasferimento alle sezioni civili della sede centrale, con decorrenza 16 gennaio 2012, delle cause ordinarie attinenti alle materie di cui ai predetti decreti nn. 112/2011 e 125/2011 ancora pendenti innanzi alle sezioni distaccate, nonché con il provvedimento n. 142/2011, del 9 dicembre 2011, che trasferiva i procedimenti penali già assegnati alle sezioni distaccate e con dibattimento non ancora aperto, atti tutti che il Consiglio Giudiziario esaminava favorevolmente all’unanimità.

Il Consiglio Superiore della Magistratura con delibera del 25 gennaio 2012 approvava la “modifica delle tabelle di organizzazione per il triennio 2009-2011 del Tribunale di Milano (trasferimento di gruppi omogenei di procedimenti dalle sezioni distaccate di Cassano d’Adda, Rho e Legnano alla sede centrale)”;
con successiva delibera del 21 marzo 2012 approvava “i decreti nn. 141 e 142 emessi in data 9 dicembre 2011 dal Presidente del Tribunale di Milano”.

Con successivi provvedimenti il Presidente del Tribunale di Milano disponeva il materiale trasferimento alla sede centrale di tutti i procedimenti pendenti presso le sedi distaccate di Legnano, Rho e Cassano d’Adda secondo quanto sopra.

7. A questo punto possono essere affrontate le numerose questioni pregiudiziali spiegate dalla difesa erariale, che risultano contenute per la maggior parte nelle memorie depositate presso il Tar Milano, innanzi al quale – si rammenta – pendeva originariamente la controversia, memorie che sono state poi qui nuovamente depositate;
alcune di tali eccezioni sono state poi ribadite e ampliate con memorie difensive depositate in questa sede.

Tutte le questioni pregiudiziali in parola risultano insuscettibili di paralizzare la disamina del merito del gravame.

Infatti:

- quanto alla carenza in capo ai ricorrenti di posizioni giuridiche qualificate, si osserva che con le ordinanze già citate in narrativa (616/2012;
838/2013), il Consiglio di Stato ha rilevato che l’interesse azionato nell’odierno giudizio è riconducibile al principio del giudice naturale precostituito per legge ex art. 25 Cost.;

- quanto all’inammissibilità delle doglianze ritenute sconfinanti nel merito dell’azione amministrativa e al difetto di giurisdizione amministrativa in relazione al “sistema tabellare”, si rammenta che se è vero che il giudice amministrativo non può sostituire le sue valutazioni a quelle discrezionali, in specie di carattere organizzativo, effettuate dall’amministrazione, è altresì vero che queste ultime, anche laddove provenienti dal CSM, non si sottraggono al sindacato attinente la violazione di legge e l’eccesso di potere;

- quanto alla sopravvenuta carenza di interesse ad agire, le due eccezioni sono state formulate in relazione alla sopravvenuta delibera CSM 25 gennaio 2012 e antecedentemente alla sua impugnazione, poi interposta con i mezzi aggiunti;

- quanto all’eccezione di competenza funzionale del Tar per il Lazio, sede di Roma, la stessa, secondo quanto indicato in narrativa, è stata accolta dal Tar milanese originariamente adito, versandosi infatti ora in causa conseguente a un atto di riassunzione innanzi a Tribunale competente;

- quanto all’eccezione di carenza di interesse all’impugnazione della delibera CSM del 21 marzo 2012, ne va rilevata la contraddittorietà con quanto sostenuto dalla difesa erariale laddove sottolinea che la delibera assume il carattere di atto conclusivo del procedimento;

- quanto alla tardività dell’impugnazione con i mezzi aggiunti della delibera CSM 25 gennaio 2012, si osserva, in uno con la parte ricorrente (memoria del 27 novembre 2012), che il deposito in giudizio del mero estratto di una delibera sopravvenuta alla proposizione dell’impugnativa avverso i precedenti atti del procedimento può non involvere automaticamente nella comprensione immediata (ovvero prima della disamina del provvedimento integrale) da parte degli interessati degli aspetti che rendono evidente la lesività e indi l’interesse ad agire avverso l’atto sopravvenuto.

8. Nel merito, il ricorso è fondato e al riguardo non occorre spendere molte parole.

Ha trovato infatti autorevole e pieno avallo la linea difensiva principale spesa dalla parte ricorrente in ordine al rapporto esistente tra l’art. 48- quater del r.d. 12/1941, portante come detto il criterio regolatorio per l’individuazione degli affari da trattarsi nelle sezioni distaccate, e l’art. 48- quinquies dello stesso r.g., alla cui luce si delinea una portata del potere attribuito da tale ultima disposizione al presidente del tribunale molto meno incisiva di quella che le ha attribuito la resistente amministrazione con tutti gli atti qui gravati.

In particolare, l’ordinanza del Consiglio di Stato, IV, 14 febbraio 2012, n. 618, resa nella controversia in trattazione, ha rilevato per un verso che l’art. 48- quater , laddove fissa i criteri per l’attribuzione degli affari alle sezioni distaccate di tribunale, ancorchè non determini una competenza per territorio in senso tecnico, è disposizione comunque riconducibile al principio del giudice naturale precostituito per legge ex art. 25 Cost..

Per altro verso, la stessa ordinanza ha anche osservato come la successiva disposizione derogatoria di cui all’art. 48- quinquies deve essere interpretata in senso rigorosamente restrittivo, non potendo il potere organizzatorio del dirigente dell’ufficio giudiziario essere impiegato – quali che siano le legittime esigenze sottostanti – per realizzare un più o meno generalizzato trasferimento di competenze dalle sezioni distaccate alla sede centrale del tribunale, ciò che di fatto è avvenuto con i provvedimenti impugnati con sostanziale aggiramento dei principi sopra richiamati.

Tali concetti sono stati anche ribaditi più di recente dal medesimo Organo giurisdizionale e sempre nell’ambito della controversia in trattazione.

L’ordinanza di C. Stato, IV, 13 marzo 2013, n. 838, ha invero nuovamente affermato la fondatezza dell’interpretazione rigorosamente restrittiva della norma derogatoria di cui all’art. 48- quinquies O.G. resa nella precedente ordinanza 618/2012.

Vieppiù, la stessa ordinanza n. 838 del 2013 ha rilevato la sostanziale estraneità alla controversia in esame del dato normativo costituito dal decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, che ha disposto come noto la cancellazione delle sedi distaccate di tribunale, tra cui quelle per cui è causa, a decorrere dal 13 settembre 2013.

Deve pertanto concludersi per la fondatezza delle doglianze ricorsuali – assorbenti ogni altra doglianza pure avanzata – dirette a censurare la latitudine che l’amministrazione resistente ha attribuito al potere di cui all’art. 48- quinquies del r.d. 12/1941 con tutti gli atti in questa sede gravati.

9. Per tutto quanto precede, in accoglimento del gravame, deve disporsi l’annullamento degli atti impugnati indicati in epigrafe.

La peculiarità della controversia e il suo andamento in fase cautelare inducono il Collegio a compensare integralmente tra le parti le spese di lite.