N. 00205/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00635/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

nel giudizio introdotto con il ricorso n. 635/11, proposto da Cooperativa Ortolani Sottomarina a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. ti Romeo ed Orsoni, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Santa Croce 205;

contro

l’Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura - AVEPA, rappresentata e difesa dagli avv. ti Zampieri e Mio, con domicilio eletto in Venezia, Cannaregio 23;
la Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) del provvedimento

AVEPA

27 gennaio 2011, avente ad oggetto la comunicazione di non ammissibilità della domanda n. 1737515, volta ad ottenere i benefici previsti dal Regolamento CE n. 1698/2005, DGR n. 4083 del 29.12.2009 per la Misura 123 A - Azione S;

b) del decreto 22.11.2010, n. 39, avente ad oggetto "programma di sviluppo rurale del Veneto 2007-2013. Non ammissibilità di n. 1 domanda relativa alla misura 123/A Azione LC/B sottoazione B e di n. 13 domande relative alla misura 123/A azione S. DGR 4083 del 29.12.2009 e s.m.i.".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.V.E.P.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2012 il cons. avv. Gabbricci, ed uditi l’avv Barichello, in sostituzione, per la parte ricorrente e l’avv. Zampieri per A.V.E.P.A.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Nell’ambito del Programma di sviluppo rurale per il Veneto 2007 - 2013, la giunta regionale, con la deliberazione 29 dicembre 2009, n. 4083, disciplinò la procedura per la fruizione di aiuti “alle imprese di trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli”, relativamente alla misura n. 123 “accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli”.

Il bando approvato indica tra l’altro, al paragrafo 6.1. la documentazione da trasmettere assieme alla domanda di partecipazione.

1.2. Il 31 marzo 2010 la Ortolani Sottomarina socoop. a r.l., avvalendosi di una società di gestione per predisporre la domanda, la inviò e, nel seguente mesi di luglio, questa fu esaminata dal funzionario AVEPA incaricato, il quale appurò che il piano d’investimento agroindustriale era stato compilato nelle sole schede 1.1, 2.1, 3 e 4, limitatamente alla situazione ante investimento, e perciò mancava dei dati relativi alle schede 1.2, 2.2, 6, 7, 8, 9, 10, di tutta la parte relazionale, nonché della scheda di determinazione delle dimensioni aziendali.

1.3. A questo punto, lo stesso istruttore si rivolse alla società di gestione e, con e-mail di data 1 luglio 2010, le chiese d’inviare la documentazione mancante: e la destinataria vi diede riscontro il seguente 7 luglio, facendo pervenire al richiedente quanto richiesto.

1.4. Intanto, però, il precedente 5 luglio il dirigente dello stesso Ufficio istruzione di AVEPA - area tecnica e autorizzazione, senza riferirsi alla richiesta d’integrazione documentale, aveva spedito direttamente alla Cooperativa un preavviso ex art. 10 bis l. 241/90, ricevuto da questa sempre il 7 luglio 2010, di non ammissione della domanda, perché “mancante dei seguenti documenti essenziali”, di seguito elencati.

1.5. AVEPA ha poi comunicato una prima volta, con nota 2 dicembre 2010, prot. 563768, alla Cooperativa Ortolani la non ammissibilità della sua domanda per i motivi indicati nel separato decreto dello stesso dirigente 21 novembre 2010, n. 39, e cioè, appunto, l’incompletezza della documentazione;
l’ha poi confermata con la nota 27 gennaio 2011, prot. 5135, resasi necessaria poiché la precedente nota di dicembre aveva consentito all’interessata - erroneamente, essendo tale fase esaurita - di presentare osservazioni ex art. 10 bis citato.

2.1.1. È poi seguito contro l’ultima nota ed il precedente decreto il ricorso in esame, la cui prima censura è rubricata nella violazione degli artt. 1 e 10 bis della l. 241/90, del principio del giusto procedimento, nel difetto di istruttoria, di presupposto e nell’eccesso di potere.

2.1.2. L’esclusione della ricorrente violerebbe i principi generali che sorreggono il corretto svolgimento del procedimento amministrativo.

2.1.3. La Cooperativa ricorrente avrebbe, infatti, “adempiuto pienamente agli obblighi documentali”, come sarebbe confermato dalla stessa dichiarazione contenuta nella domanda di ammissione ai contributi: sicché non si comprenderebbe con quali giustificazioni la domanda sia stata ritenuta incompleta.

2.2.1. Nel secondo motivo, rubricato come il primo, ma con ulteriore riferimento all’arbitrarietà ed alla contraddittorietà, si rileva come, in ogni modo, il provvedimento di esclusione disattenda “la produzione documentale che, su sollecitazione degli uffici di Avepa, la ricorrente ha posto in essere il 7 luglio 2010”, cui si è prima accennato.

2.2.2. Invero, con la loro condotta, gli uffici A.V.E.P.A. competenti per l'istruttoria sarebbero incorsi in un duplice errore, sia perché non avrebbero verificato la completezza della domanda originariamente presentata, sia in quanto avrebbero omesso “una verificazione relativa alla sussistenza della documentazione richiesta al 1 luglio 2010 e tempestivamente inoltrata”: e l’Agenzia non potrebbe, dopo aver “richiesto il reinoltro di taluni specifici allegati, contestarne la stessa esistenza”, pena la violazione “dei più elementari principi di efficienza e trasparenza dell'attività amministrativa”.

2.2.3. Né, peraltro, ove si ritenesse incompleta la documentazione dimessa il 31 marzo 2011, potrebbe obiettarsi che l’integrazione trasmessa il 7 luglio 2010 non potesse essere presa in considerazione ai fini della valutazione della domanda.

2.2.4. Anzitutto, sul piano formale, l'allegato B, punto 6.1, della d.g.r. 4083/2009 prevede bensì che determinati documenti, compresi quelli indicati come mancanti e richiesti da A.V.E.P.A. il 1 luglio 2010, e poi indicati quale motivo ostativo all'accoglimento della domanda, siano essenziali, per cui la loro omessa presentazione con la domanda di aiuto ne comporta l’imammissibilità.

Tuttavia, secondo la ricorrente, “il provvedimento di diniego, ad oggi impugnato, evidenzia una carenza originaria, non invece, una inammissibilità della domanda conseguente ad una tardiva allegazione documentale”.

2.2.5. Inoltre, sul piano sostanziale, nonostante la disposizione escludente, gli uffici AVEPA, sia con l’e-mail del 1 luglio, sia mediante la comunicazione di preavviso ex art. 10 bis, avrebbero consentito un deposito documentale successivo al termine di presentazione della domanda: e, dunque, se anche questa avesse presentato carenze documentali, le stesse sarebbero state sanate su sollecitazione dell’Agenzia, mentre la citata previsione di cui al punto 6.1 non varrebbe, “a fronte di una prassi sostanziale invalsa tra gli uffici deputati all'istruttoria, tutti orientati a garantire la massima partecipazione procedimentale in capo ai richiedenti al fine di ovviare a questioni meramente formali”.

3.1.1. Questa Sezione ha respinto, con ordinanza 420/11, la domanda cautelare presentata dalla ricorrente osservando che “allo stato, la giustificazione dell’Agenzia appare condivisibile (del resto, la nota 28 gennaio 2011 del compilatore la domanda – doc. 11 di AVEPA – è sul punto confessoria), né era possibile accettare un’integrazione della documentazione già presentata, stante la perentorietà del termine stabilito per la presentazione delle domande”, mentre “l’errato invito, d’opposto contenuto, inviato il 1 luglio 2010, durante il procedimento, dal funzionario istruttore, deve ritenersi superato dalla comunicazione AVEPA, protocollata il seguente 5 luglio, con cui si prefigura l’esclusione per difetto degli stessi documenti”.

3.1.2. Per vero non pare che le rammentate conclusioni possano ritenersi superate dalle susseguenti difese della ricorrente, ovvero dalla decisione d’appello che, senza confutare nel merito le conclusioni, pur provvisorie, di questo giudice, si è limitato, con ordinanza n. 2611/2011, a tutelare le “esigenze cautelari prospettate con l'appello”, ammettendo la domanda della ricorrente alla fase della valutazione, con attribuzione del relativo punteggio, esclusa però ogni erogazione di contributo, senza dunque esprimere una valutazione sul fumus boni iuris del ricorso proposto.

3.2. In ogni caso, per quanto riguarda la prima censura, è opportuno procedere dal decreto 22 novembre 2010, n. 39, nel quale si dispone la non ammissibilità al finanziamento della domanda della Cooperativa per mancanza di “dichiarazione in merito alla dimensione dell’impresa, piano di investimento agroindustriale (schede 6, 7, 8, 10), quadro di raffronto e relazione sottoscritta dal tecnico richiedente”.

3.3.1. La Cooperativa nel ricorso introduttivo si limita a negare l’omissione, ma è evidente che ciò non basta a dimostrare l’inattendibilità del rilievo effettuato da AVEPA., di cui va al contrario presunta la fondatezza, confermata peraltro sia dalla coerenza con cui l’Agenzia ha rilevato la documentazione mancante, ma, soprattutto, dalla comunicazione 28 gennaio 2011 predisposta dall’impresa che aveva compilato la domanda poi inviata per conto della Cooperativa.

3.3.2. In tale domanda, invero, si riconosce che la dichiarazione sulla dimensione aziendale è stata prodotta soltanto in allegato all’e-mail del 7 luglio, mentre per il piano d’investimento agroindustriale le considerazioni sono più articolate.

Si afferma, infatti, che nella copia conservata presso il compilatore lo stesso piano era completo, ma si riconosce che “in Avepa è giunto un piano aziendale di 20 pagine, compilato fino a pagina 12, mentre le successive da pag. 13 a 20 non risultano compilate”, e ciò individua “un errore materiale” che ha portato “alla non evidenziazione nelle schede presentate, di dati comunque risultanti dalla documentazione prodotta”.

3.3.3. Si può dunque continuare a parlare di una vera e propria dichiarazione confessoria, sebbene attenuata dal finale riferimento alla presenza dei dati richiesti nella documentazione prodotta: affermazione quest’ultima, tuttavia, affatto generica e comunque insignificante, poiché il singolo documento obbligatorio non è sostituibile da un insieme di dati dispersi all’interno della produzione effettuata, se non altro perché non rispondente alla rigorosa previsione del bando, e perché in contrasto con un intuibile principio di efficienza nell’esame delle domande stesse.

3.3.4. A questo punto, insomma, è irrilevante se il terzo documento elencato dall’Amministrazione, come afferma il compilatore, fosse inserito nel computo metrico estimativo: ciò che risulta con certezza mancante – evidentemente per un errore materiale - comportava senz’altro l’esclusione dalla procedura e non solo un minor punteggio, come, nell’ultima memoria (sicché, ad intenderlo come nuovo motivo, sarebbe inammissibile ovvero irricevibile) ha sostenuto la ricorrente, e non si comprende in base a quali elementi.

4.1. La seconda censura muove da un indiscutibile contrasto di comportamenti all’interno dell’Agenzia, giacché mentre il 1 luglio il funzionario istruttore richiede – e ritiene dunque possibile - un’integrazione documentale, quattro giorni dopo il dirigente dello stesso Ufficio preannuncia l’esclusione dalla procedura per la mancanza di quella stessa documentazione.

4.2. Peraltro, la contraddittorietà esterna nell’azione dell’Amministrazione costituisce bensì un sintomo di eccesso di potere, ma questo non conduce all’annullamento del provvedimento ove ne sia poi fornita una convincente giustificazione, come in specie, dove è evidente l’errore del funzionario istruttore che ha avviato una procedura d’integrazione documentale non consentita dalle prescrizioni del bando e che è stata tempestivamente interrotta dal dirigente, gerarchicamente sovraordinato, prima che pervenisse la risposta, e dunque senza necessità di avviare un formale annullamento in autotutela, il quale sarebbe stato comunque legittimo: invero, “il c.d. dovere di soccorso istruttorio, previsto dall'art. 6, lett. b), l. n. 241 del 1990, e il principio di favore per la più ampia partecipazione alle procedure concorsuali trovano un limite insuperabile nell'esigenza di garantire la par condicio dei candidati, che sarebbe platealmente violata se le opportunità di regolarizzazione, chiarimento o integrazione documentale si traducessero in occasione di aggiustamento postumo di irregolarità gravi e non sanabili, cioè in un espediente per eludere le conseguenze associate dalla legge o dal bando all'inosservanza di prescrizioni tassative, imposte a tutti i concorrenti a pena di esclusione” (così, da ultimo, C.d.S., IV, 26 novembre 2009, n. 7443).

4.3. Nella memoria 12 dicembre 2011 viene introdotta dalla parte ricorrente un’ulteriore censura, che muove dal presupposto che la documentazione integrativa inviata il 7 luglio andrebbe qualificato come contributo partecipativo ex art. 10 bis , di cui l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere debito conto nella motivazione dell’esclusione.

Orbene, la censura è evidentemente inammissibile e tardiva: in ogni caso, l’unico profilo motivazionale che l’Agenzia avrebbe potuto includere sarebbe consistito nella rilevata tardività della produzione, su cui non vi sono dubbi e che rende irrilevante la presunta omissione, ex art. 21 octies l. 241/90.

4.4. Poiché appare incomprensibile il significato della censura “formale”, di cui al precedente punto 2.2.4. – la ragione dell’esclusione è chiara, e perfettamente coerente con gli atti e la situazione esistente - il ricorso va rigettato nel merito e ciò rende irrilevante la preliminare eccezione di tardività, proposta dall’Amministrazione resistente.

5. Le spese di lite, limitatamente alla fase di merito seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.