Pubblicato il 07/12/2022

N. 16317/2022 REG.PROV.COLL.

N. 09858/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9858 del 2018, proposto da:
Associazione F.I.O.N., in persona del Legale Rappresentate pro tempore, in proprio nonché in rappresentanza delle Associate: Coop. amacar bus srl;
autoservizi gran turismo di tonino minati;
ditta individuale cianto' daniele;
my travel soc. coop. arl;
sts di cacciamani sas;
elefantino viaggi srl;
pasquali trasporti sas;
ditta ind. eufredi renato;
max car autonoleggio srls;
viaggi 2006 srl;
acierno raffaele srl;
scalchi bus srl;
la mimosa di carrese emma &
c. srl;
ditta individuale di piero edoardo;
massa viaggi srl;
viola bus srl;
murdaca srl;
todde bus srl;
miranda srl;
nolo service security trasporti sas di nacci emiliano;
Moriconi Bus srl;
Sandro bus di Maurizio Di Carlo e C sas;
Lazio Express srl;
New Capital bus srl;
Trans europa srls, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosalda Rocchi e Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Servizi Per La Mobilita' S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Cornacchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Atac S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marina Di Luccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Deliberazione dell'Assemblea capitolina n. 55 del 15 maggio 2018 - pubblicata il 21 maggio 2018, con la quale Roma Capitale ha approvato il Regolamento per l'accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL BUS A, B e C,

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente e/o eventuale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di Atac S.p.A. e di Roma Servizi Per La Mobilita' S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2022 il dott. I N e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato a mezzo pec in data 25.7.2018 e ritualmente depositato il 30.8.2018, l’Associazione ricorrente, nell’epigrafata qualità, ha richiesto a questo Tribunale l’annullamento

della Deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 55 del 15 maggio 2018 - pubblicata il 21 maggio 2018, con la quale Roma Capitale ha approvato il Regolamento per l’accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL BUS A, B e C., nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente e/o eventuale di cui si desuma l’impugnazione dal testo del presente ricorso.

2. Con il ricorso introduttivo l’Associazione ha contestato la summenzionata determinazione del Consiglio comunale, con la quale Roma Capitale ha disciplinato le condizioni, operative e tariffarie, per l’accesso dei bus all’interno delle ZTL.

3. Avverso gli atti impugnati venivano proposti motivi di ricorso di seguito rubricati, e come meglio rappresentati nell’atto introduttivo del giudizio e ulteriormente sintetizzati nella presente decisione, in sede di esame delle censure:

3.1 INCOMPETENZA, VIOLAZIONE E FALSA INTERPRETAZIONE DELL’ART. 7

COMMA

1, LETT. B) DEL D.LGS. 285/92, VIOLAZIONE E FALSA INTERPRETAZIONE DELL’ART.

3.3 DEL PGTU DI ROMA CAPITALE.

3.2 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DEL D.LGS. N. 285/1992 E ARTT. 3 E 16 COST. VIOLAZIONE DELL’ART.

1.2 e 7.1 DEL PGTU DI ROMA CAPITALE, ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLO SVIAMENTO, DEL DIFETTO DI MOTIVAZIONE, DELLA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA E DELLA CONTRADDITTORIETA’.

3.3 VIOLAZIONE E FALSA INTERPRETAZIONE DELL’ART. 7

COMMA

1, LETT. B) DEL D.LGS. 285/92, ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’.

3.4 VIOLAZIONE E FALSA INTERPRETAZIONE DELL’ART. 7 D.LGS. 285/92. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DELLA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA.

3.5 VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PARITA’ DI TRATTAMENTO, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 218/03, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. N. 21/92, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. 30/98. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 41 e 97 COST. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CONCORRENZA.

3.6 VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO, ECCESSO

DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CONTRADDITTORIETA’.

4. Successivamente, si costituivano in giudizio, per resistere al ricorso, le Amministrazioni intimate, invocando il rigetto del ricorso.

5. Seguiva la presentazione di ampie memorie a cura delle parti costituite.

6. In esito alla camera di consiglio del 12 gennaio 2022, questo Tribunale, con ordinanza n.794/2022, pubblicata il 24.1.2022, ha richiesto:

- alle parti, relazione di aggiornamento in merito alla possibilità, prospettata dalle parti nel corso dell’udienza, di modifiche al regolamento concretizzanti ipotesi di sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio;

- a Roma Capitale nonché a Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in accoglimento della richiesta istruttoria di parte ricorrente, il deposito della versione finale dello studio, nella sua versione finale, elaborato per l’adozione della gravata delibera dell’Assemblea Capitolina n.55/2018.

Successivamente, in riscontro all’ordinanza summenzionata:

- in data 25.7.2022, Roma Servizi per la Mobilità depositava la versione finale del predetto studio;

- in data 26.9.2022, Roma Capitale depositava, fra l’altro, relazione di aggiornamento, nella quale si dava atto dell’avvenuto svolgimento di incontri fra le parti volte alla possibile revisione del Regolamento, pur nel rispetto dei principi contenuti nella delibera n.55/2018, allo stato non approdati ad un epilogo definito.

7. Alla successiva camera di consiglio del 9 novembre 2022 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il Collegio respinge l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l.

Al riguardo, appare dirimente rilevare che la parte ricorrente impugna non solo la delibera n.55/2018, ma anche i relativi atti presupposti, fra i quali certamente figura lo studio condotto dalla predetta società, propedeutico all’adozione della gravata delibera.

9. Nel merito, il ricorso è infondato, per le ragioni di seguito esplicate in riferimento ai motivi di ricorso riportati al par.3 (e relativa sottonumerazione) della presente decisione.

9.1 Quanto alla prima censura (sub 3.1), non sussiste la denunziata incompetenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art.7, co.1, lett. b e 9 del Codice della strada, di cui al D.Lgs.n.285/92.

Nella fattispecie, non si è trattato né di istituire la ZTL, definita con precedente delibera giuntale n.262 del 30.11.2017, né di stabilire limitati divieti di circolazione, bensì di dare luogo e corpo ad una complessiva regolamentazione della disciplina di circolazione dei bus all’interno delle ZTL A, B, Centro Storico, in ossequio alla generale competenza consiliare prevista in materia regolamentare dall’art.42, co.2, lett. a) D.Lgs.n.267/2000 (testo unico enti locali).

9.2 Quanto al secondo motivo (sub 3.2), il diniego di accesso dei bus turistici alla ZTL C (Centro storico), non può, in via preliminare, reputarsi contrario alla previsione recata dall’art.7, co.1, lett. b) del Codice della strada, dal momento che tale disposizione consente di limitare la circolazione all’interno del territorio comunale. Roma Capitale e che la stessa non ha impedito ai Bus turistici l’accesso tout court al territorio, ma ha delimitato il divieto alla sola porzione (ZTL Centro storico) di maggiore interesse storico-culturale, da preservare in modo più incisivo, stante l’immenso valore sotteso (Patrimonio Unesco).

Non si condividono, poi, le censure articolate in riferimento alla supposta violazione del principio di ragionevolezza.

Va premesso che la ZTL C comprende il cuore storico-monumentale della Città di Roma (zona del Colosseo, centro storico, Vaticano), siccome già definito con precedenti delibere giuntali.

La postura complessiva del regolamento è quella di prevedere un sistema di tutela crescenti su base territoriali, più alte per la zona C, nei quali vige, quale regola generale, l’interdizione per i bus turistici. In tale ambito, peraltro, si conserva uno spazio di azione (es. per le gite scolastiche di istituti che alloggiano all’interno della zona). La finalità è quella di cercare di limitare il trasporto privato per l’accesso diretto al Centro storico, favorendo la possibilità di utilizzare il trasporto pubblico locale ovvero le strutture private previo utilizzo degli stalli collocati in prossimità della ZTL A (modalità plurimodale di trasporto) e ridefinendo i costi per l’ingresso nelle ZTL (soprattutto in quella B), in una logica di tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale (di immenso rilievo).

Parte ricorrente contesta il fatto che, in modo asseritamente contraddittorio, da un lato si interdice l’accesso ai bus NCC Euro 5, e da un altro, nonostante la dichiarata finalità ambientale che ha ispirato il Regolamento, si consente l’accesso anche ai bus del trasporto locale, che presentano un livello superiore di capacitò inquinante.

Ad avviso del Collegio, la scelta di interdire, salvo comunque limitate deroghe, l’accesso ai bus turistici nella ZTL Centro Storico, non appare irragionevole.

Nello studio di fattibilità, elaborato da Roma Servizi per la Mobilità, si evidenziano bene le criticità rilevate nell’accesso al Centro Storico dei mezzi pesanti. In particolare, si afferma, a pag.3: “La criticità è particolarmente evidente per le aree del Centro Storico in cui, in conseguenza ai significativi volumi di pullman nei periodi primaverili ed autunnali e nelle giornate di udienza papale (mercoledì e domenica), si registrano numerosi transiti di mezzi pesanti e importanti assembramenti ai piedi dei più ricercati monumenti (Colosseo, Altare della Patria, Palazzo del Campidoglio, ecc)”. Ed ancora, a pag.19 (par.4): “nei periodi compresi tra aprile e luglio e tra settembre e novembre di ogni anno, si registra un cospicuo numero di bus turistici che utilizza in modo intensivo le zone centrali (e quindi di maggior pregio) della città di Roma, rendendo quasi insignificante l’utilizzo dei nodi di scambio periferici. Questo, benché sia il primo effetto immaginato, non si traduce in un grave peggioramento delle condizioni di traffico in quanto il numero di mezzi circolanti è sempre nell’ordine delle 800 unità complessive nell’arco dell’intera giornata (se confrontato al numero di veicoli totali circolanti...);
piuttosto il vero impatto negativo si manifesta nelle concentrazioni contemporanee di mezzi nei luoghi a maggiore attrattività, come via di San Gregorio (...sotto il Colosseo) e le aree di sosta breve dell’area Vaticana.

Non potendo aumentare l’offerta complessiva di sosta in aree così centrali a causa dell’articolata e limitata rete viabilistica presente, l’unica soluzione a tale disagio è alterare il sistema di mobilità relativo ai luoghi monumentali incidendo sulla ripartizione modale tra l’utilizzo di un mezzo privato e del TPL”.

In tal senso, ridimensionare l’accesso dei bus turistici al Centro Storico appare una misura che tende ad evitare assembramenti nei pressi dei monumenti più importanti della Città, al molteplice scopo di migliorare la fruibilità degli stessi, scongiurare possibili danneggiamenti, snellire l’andamento del traffico, atteso che il congestionamento del traffico (a cui i mezzi pesanti come i bus turistici indubbiamente contribuiscono) provoca, ictu oculi, negative ripercussioni sia sotto il profilo strettamente ambientale, che funzionale (gestione della viabilità urbana), soprattutto in particolari momenti critici della giornata.

Dovendo bilanciare le possibilità di raggiungere comunque le zone del Centro, non appare irragionevole la scelta di consentire comunque al trasporto pubblico locale di garantire l’accesso, e quindi il servizio, in un’ottica di complessivo equilibrio della viabilità che mira a ridurre il congestionamento del traffico nei pressi dei monumenti più importanti e non solo a ridurre l’inquinamento atmosferico.

Parte ricorrente contesta, altresì, che la delibera n.55/2018 si porrebbe in contrasto con i punti 1.2 e 7.2 del PGTU (Piano generale del Traffico urbano).

La doglianza non è condivisibile, giacchè le predette disposizioni hanno valenza programmatica né, per quanto già chiarito, la delibera n.55/2018 si pone in obiettivo contrasto con tali linee programmatiche, né impedisce l’adozione di ulteriori misure più incisive, in modo specifico, sul fronte del contrasto all’inquinamento atmosferico.

9.3 Quanto al terzo motivo (sub 3.3), parte ricorrente rileva la manifesta irragionevolezza della delibera, nella misura in cui l’interdizione del traffico ai Bus turistici non solo non migliorerebbe l’azione di contrasto all’inquinamento, ma al contrario peggiorerebbe lo scenario complessivo, determinando un incremento del traffico privato, e dunque, in termini finali, dell’inquinamento stesso. Per converso, il TPL non sarebbe in grado di assorbire la quota di mercato lasciata libera dai bus turistici.

Come sopra evidenziato, la finalità principale dell’interdizione (salvo deroghe limitate) all’accesso dei bus turistici nella ZTL C è rappresentata dalla scelta, non irragionevole, e comunque rientrante nelle prerogative comunali, di ridurre il congestionamento del traffico nei pressi dei più importanti monumenti della Città, avuto peraltro riguardo alla carenza di stalli in prossimità.

Si tratta di una finalità obiettivamente realizzata dalla misura adottata. Inoltre, l’utenza privata non per questo si trova sprovvista di agevoli modalità di accesso al centro, potendo utilizzare maggiormente il TPL o anche i bus privati (nei limiti fissati dalla delibera) o le autovetture private. Con riferimento a quest’ultime, in disparte il fatto che al Comune non è certo impedito di adottare misure restrittive all’accesso in riferimento alle classi di inquinamento dei veicoli, la circolazione nelle zone centrali genera, obiettivamente, minori criticità alla circolazione (congestionamento). E tale circostanza riverbera i propri effetti sotto molteplici prospettive (traffico, decoro, sicurezza e fruizione dei monumenti, inquinamento).

9.4 Quanto al quarto motivo (sub 3.4), parte ricorrente si duole delle previsioni che prevedono l’eliminazione degli abbonamenti annuali (in precedenza in numero di 1300), con un sensibile denunziato incremento di costi per gli esercenti, sotto il profilo, ancora una volta, del principio di ragionevolezza. Da un lato- osserva la ricorrente- l’incremento tariffario non è motivato né correlato alla realizzazione degli obiettivi generali prefissati, da un altro, in modo del tutto scevro da ragionevolezza, si pretende di applicare ai bus turistici il sistema dell’incremento tariffario, che funge da efficace deterrente solo per l’utenza privata (vetture), mentre per i bus incide in modo penalizzante non per le scelte d’accesso, ma unicamente per le politiche dell’imprenditore del settore, che verrebbe in tal modo sostanzialmente estromesso dal mercato.

La critica non persuade.

Stante l’obiettivo immediato e primario dichiarato (ridurre il congestionamento del traffico veicolare, anche e non solo nelle zone centrali, favorendo l’utilizzo dei mezzi di trasporto pubblici da parte dei turisti), la scelta di sostituire il precedente modello tariffario risulta in linea con tale logica, dal momento che è incontestato che, mediante l’abbonamento annuale, si consentiva al pullman turistico di arrivare al Centro storico al costo di sei euro, nettamente inferiore al prezzo di un tagliando standard (euro 200), con la conseguenza ulteriore che, per il turista singolo, il ricorso al TPL era paradossalmente più oneroso dal punto di vista economico rispetto all’utilizzo di bus turistico.

Come palesato peraltro dalla difesa capitolina negli scritti depositati in giudizio, il nuovo sistema tariffario introduce tariffe in linea con le più importanti città d’arte italiane, prevedendo altresì, per le ZTL A e B, la possibilità di acquisto con permessi a carnet, che abbattono in modo sensibile il costo unitario, non mancando di rilevare come il costo giornaliero (150 euro per l’ingresso in ZTL B e 42 per la A) è comunque rimasto invariato rispetto a quanto stabilito dalla delibera n.66/2014.

9.5 Quanto al quinto motivo di ricorso (sub 3.5), la ricorrente censura la delibera n.55/2018 per avere determinato, attraverso l’inibizione dell’accesso alla ZTL C e l’inasprimento tariffario per le ZTL A e B, una sperequazione nel trattamento dei bus turistici rispetto ai taxi, agli NCC e alla categoria Gran Turismo. Ciò, ad avviso della ricorrente, concretizzerebbe inoltre la violazione:

- dell’art.2, co.4 della L.n.218/2003 (in combinato disposto con l’art.1 della L.n.21/92), che assegna ai bus turistici una funzione integrativa dei servizi di trasporto collettivo, analogamente a quanto stabilito ex lege per i taxi, gli NCC e i bus Gran Turismo;

- dei principi di libera concorrenza e tutela della libertà d’impresa, sanciti dagli artt.51-52 TFUE.

Ad avviso del Collegio, non sussistono le prospettate violazioni.

Innanzi tutto, non è corretta l’equiparazione dei bus turistici al servizio erogato dai taxi e dai pullman Gran Turismo. I bus turistici, infatti, non esercitano servizio di linea, secondo la definizione recata dall’art.87 del Codice della strada, come invece i taxi, che assicurano la mobilità individuale. Per quanto concerne il Gran Turismo, poi, in riferimento al diverso trattamento (anche di natura tariffaria) va evidenziato che il relativo servizio, pur soddisfacendo un’esigenza di trasporto collettivo, nondimeno realizza (parallelamente) l’interesse comunale alla valorizzazione della Città (cfr., definizione prevista dall’art.4, co.5bis l.r. Lazio n.30/98 sul trasporto pubblico locale).

In merito alla dedotta violazione del principio di concorrenza, premesso quanto detto poco sopra, si evidenzia che il Regolamento non estromette dal mercato i bus turistici, consentendogli di accedere comunque in zone centrali (ZTL B) a condizioni tariffarie in linea con i prezzi praticati nelle città d’arte italiane e con possibilità di usufruire di sconti significativi negli acquisti a carnet.

9.5 Quanto al sesto motivo di ricorso (sub 3.6), parte ricorrente prospetta la lesione inferta al principio del legittimo affidamento, dal momento che, con la delibera n.66/2014, l’Amministrazione aveva dettato le condizioni per l’accesso alle ZTL;
in tal modo, le imprese del settore hanno confidato nella possibilità di continuare ad esercitare l’attività sulla base delle pregresse disposizioni, sostenendo ingenti spese per investimenti.

Il richiamo alla supposta lesione del legittimo affidamento non può essere ritenuto pertinente, giacchè:

- al Comune non può essere impedito di rivedere le politiche regolatorie nella gestione degli afflussi turistici, specie nelle zone più centrali della città, a tutela dell’ambiente e del parco monumentale. Peraltro, la delibera n.66/2014 fa riferimento ad un assetto di ripartizione territoriale (ZTL) superato dalla successiva delibera giuntale n.262/2017, mentre la stessa delibera n.55/2018 tiene conto dell’approvazione del PGTU (delibera n.21 del 16.4.2015), successiva alla delibera n.66/2014, nella quale, ad ogni buon conto, all’art.13 si prefigurava espressamente la possibilità di revisione del Regolamento a seguito dell’approvazione del PGTU;

- come sopra ricordato, i valori tariffari del permesso giornaliero sono rimasti inalterati.

10. Per tutto quanto precede, in conclusione, il ricorso va respinto, in quanto infondato.

Le spese di giudizio seguono l’ordinario criterio della soccombenza della ricorrente in favore delle parti resistenti, nella modalità indicata in dispositivo tenuto vieppiù conto dell’attività processuale svolta, ad eccezione di Atac S.p.a., nei cui riguardi possono venire compensate in ragione del carattere meramente formale del contributo difensivo versato in atti.