Pubblicato il 29/06/2024

N. 00473/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00667/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 667 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Minerva Research Labs Ltd., rappresentata e difesa dagli avvocati R B e G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Salute e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Genova, domiciliataria ex lege in Genova, v.le Brigate Partigiane, 2;

nei confronti

dell’Agenzia di Tutela della Salute di Bergamo, rappresentata e difesa dall'avvocato M Zlli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dei documenti sanitari comuni d'entrata ( Common Health Entry Document ) emessi dal Ministero della Salute Posto di Controllo Frontaliero di Genova codificati come:

CHEDP.IT.2023.0030588 del 6.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0030589 del 6.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0030454 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029566 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029565 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029563 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029562 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029561 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029560 del 11.9.2023;

CHEDP.IT.2023.0029559 del 11.9.2023;

nella parte in cui recano, alla voce “Decisione sulla partita” (Sez. II.13), l'indicazione “Acceptable for monitoring” e (Sez. II.18) il vincolo di destinazione per controllo presso il magazzino di logistica Phardis s.r.l. via Rivoltana 10 Arzago D'Adda (BG), nonché per la condanna delle Amministrazioni chiamate in giudizio al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e dell’Agenzia di Tutela della Salute di Bergamo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2024 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la società di diritto inglese Minerva Research Labs Ltd., che commercializza integratori alimentari e, in particolare, importa dal Giappone un integratore di collagene denominato “ GOLD COLLAGEN ® ” , ha impugnato dieci Documenti Sanitari Comuni d’Entrata ( Common Health Entry Document ) emessi dal Ministero della Salute - Posto di Controllo Frontaliero di Genova (codificati come segue: CHEDP.IT.2023.0030588 del 6.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0030589 del 6.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0030454 del 11.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0029566 del 11.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0029565 del 11.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0029563 del 11.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0029562 del 11.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0029561 del 11.9.2023;
CHEDP.IT.2023.0029560 del 11.9.2023 e CHEDP.IT.2023.0029559 del 11.9.2023), nella parte in cui recano, alla voce “Decisione sulla partita” (Sez. II.13), l’indicazione “Acceptable for monitoring” e, nella Sez. II.18, il vincolo di destinazione per il controllo presso il magazzino di logistica Phardis s.r.l. via Rivoltana 10 Arzago D’Adda (BG).

Secondo l’Amministrazione, la prescrizione del vincolo a destinazione sarebbe necessaria al fine di procedere ad una etichettatura supplementare, posto che i singoli flaconcini recano etichettatura solo in inglese, a fronte della etichettatura in italiano presente sulla scatola di preimballaggio, e dell’assenza sulla stessa di indicazioni circa il divieto di commercializzazione dei singoli flaconi di collagene contenuti nella confezione da 500 ml.

L’impugnazione è estesa: - ad una serie di provvedimenti del Ministero della Salute, Direzione Generale della Sanità Animale e dei Farmaci Veterinari UVAC-PCF Liguria (segnatamente, prot. nn. 2009/PCF/2023, 2010/PCF//2023 e 2011/PCF/2023 del 29/8/2023, relativamente ai lotti J37, J30, J29, J56 del medesimo prodotto, nonché altri in allora non noti) di vincolo sanitario emessi per le stesse ragioni di etichettatura;
- ad una serie di verbali di ispezione della ATS Bergamo Dipartimento di Igiene e Prevenzione Sanitaria, UOC Igiene Alimenti e Nutrizione (n. 23ES030 del 31/08/2023, n. 23ES035 del 3/10/2023 e n. 23ES036 del 4/4/2023), nella parte in cui confermano l’ordine di non rimozione della merce dalla postazione assegnata presso il magazzino di logistica fino alla risoluzione della rilevata non conformità ed al completamento delle operazioni di rietichettatura.

Espone: - che il GOLD COLLAGEN ® si presenta in confezioni (preimballaggi) di cartone sigillato, costituenti unità di vendita al consumatore finale, contenenti 10 flaconcini corrispondenti a singole “dosi” da 50 ml assumibili nell’arco temporale di 10 gg.;
- che l’etichetta in lingua italiana è prestampata sulla scatola;
- che i prodotti importati sono stati sottoposti a vincolo sanitario in ragione di una ritenuta non conformità dell’etichettatura, in quanto la confezione di vendita reca etichettatura in lingua italiana, mentre i singoli flaconcini contenuti all’interno della confezione hanno etichettatura in lingua inglese.

Premesso di essersi dichiarata disponibile – al fine di superare i provvedimenti di vincolo sanitario - ad applicare sulle singole scatole di cartone uno sticker adesivo contenente la dicitura “flaconi non vendibili singolarmente” , a sostegno del gravame ha dedotto tre motivi di ricorso, come segue.

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 - 13 - 15 Reg. Ue 1169/2011 – Erroneità della motivazione. Eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza.

Non sussisterebbe alcuna violazione del regolamento Ue 1169/2011, giacché esso, in caso di imballaggi multipli, consente che le informazioni sugli alimenti siano riportate in una lingua “facilmente comprensibile da parte dei consumatori” solo sul preimballaggio presentato tal quale al consumatore (la scatola), e obbliga chi dovesse eventualmente effettuare una operazione di apertura del preimballaggio e di vendita dei singoli flaconi, ad adeguare l’etichetta (vedi FAQ doc. 39).

Dunque, l’impresa che confeziona ed etichetta il prodotto è tenuta ad assicurare soltanto che le informazioni compaiano su quello che per l’impresa è il preimballaggio destinato al consumatore finale (nel caso di specie: la scatola), ma non è tenuta a farsi carico degli interventi che potrebbero essere effettuati da altra impresa.

2. Eccesso di potere per contraddittorietà, manifesta sproporzione, irragionevolezza e ingiustizia della pretesa di rietichettatura dei singoli flaconi.

L’imposizione di condizionare l’importazione (svincolo della merce) alla rietichettatura in italiano dei singoli flaconi, per lasciarli comunque all’interno del preimballaggio sigillato, apparirebbe illogica, sproporzionata, irragionevole e manifestamente ingiusta, traducendosi in una indebita compressione delle libertà economiche a fronte di un interesse pubblico del tutto insussistente: eventuali operazioni di vendita dei singoli flaconi da parte di terzi sarebbero infatti illecite, e solo su chi le compie graverebbe l’obbligo di rietichettatura.

D’altra parte, l’assenza di una chiara dicitura che indichi che i singoli flaconi non possano essere venduti singolarmente non potrebbe essere considerata dirimente, poiché la stessa non sarebbe certo sufficiente ad impedire gli ipotizzati illeciti da parte di imprese terze.

3. Illegittimità del vincolo sanitario imposto sul lotto J37 e su parte del lotto J56 e omesso svincolo della merce da parte di ATS. Violazione di legge, eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità, irrazionalità ed ingiustizia manifesta, contraddittorietà e incompetenza.

Il vincolo sanitario apposto sul lotto J37 e su parte del lotto J56 sarebbe illegittimo in quanto non risultante dai corrispondenti Documenti Sanitari Comuni d’Entrata, che l’hanno accettata per l’importazione: ciononostante, i lotti in questione sono stati assoggettati a vincolo, giacché la ATS di Bergamo - responsabile della vigilanza circa l’osservanza del vincolo sanitario presso il centro di stoccaggio di Phardis sito nella relativa provincia - li ha inclusi fra quelli per i quali è stato impartito l’ordine di non rimuovere la merce fino a completamento delle operazioni di rietichettatura.

Alla domanda di annullamento accede domanda di risarcimento del danno, con riferimento ai costi relativi alla sosta della merce in porto in container refrigerati (danno emergente), e al lucro cessante costituito dalla impossibilità di commercializzare la merce in prossimità della scadenza del suo ciclo vitale.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Ministero della Salute e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, controdeducendo.

Si è costituita in giudizio per resistere al ricorso anche l’Agenzia di Tutela della Salute (ATS) di Bergamo, preliminarmente eccependo, per ciò che concerne le domande proposte nei suoi confronti, l’incompetenza territoriale del T.A.R. Liguria in favore di quella del T.A.R. Lombardia, sede di Brescia, nel merito confermando la sussistenza del vincolo sanitario apposto dal Posto di controllo frontaliero ligure sia sopra il lotto J37, sia sopra l’intero lotto J56.

Con atto di motivi aggiunti notificato e depositato in data 20.11.23 la società Minerva ha esteso l’impugnazione ad ulteriori provvedimenti (CHEDP.IT.2023.0034548 del 13.10.2023;
CHEDP.IT.2023.0034383 del 13.10.2023;
CHEDP.IT.2023.0034493 del 13.10.2023;
CHEDP.IT.2023.0030500 del 13.10.2023 e CHEDP.IT.2023.0030505 del 13.10.2023) di vincolo sanitario su analoga merce in transito al momento della predisposizione del ricorso principale, da pochi giorni giunta sul territorio nazionale.

Alla camera di consiglio del 22.11.2023 la società ricorrente, sul presupposto di aver provveduto alla rietichettatura del prodotto (mediante applicazione sulla scatola di uno sticker sovrastampato in nero con la scritta in maiuscolo "FLACONI NON VENDIBILI SINGOLARMENTE"), ha rinunciato all’istanza cautelare, e il Presidente ha fissato la data di celebrazione dell’udienza di trattazione del ricorso nel merito.

Previo scambio delle memorie conclusionali (con cui Minerva ha quantificato in complessivi € 51.233,12 i danni derivanti dai provvedimenti impugnati) e di replica, alla pubblica udienza del 12 giugno 2024 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Giova premettere come l’Amministrazione non abbia respinto la merce alla frontiera, bensì abbia acconsentito al suo ingresso, ancorché condizionandone – con l’apposizione del contestato vincolo di destinazione presso il magazzino di logistica Phardis s.r.l. di Arzago D’Adda (BG) - l’effettiva distribuzione sul territorio nazionale al rispetto delle norme sull’etichettatura.

Ciò posto, quanto alle domande proposte nei confronti della A.T.S. di Bergamo, in accoglimento della relativa eccezione occorre declinare la competenza in favore del T.A.R Lombardia sede di Brescia.

Benché l’attività della A.T.S. di Bergamo “di controllo” sul vincolo a destinazione fosse destinata a venire meno nell’eventualità dell’accoglimento del ricorso avverso i presupposti provvedimenti recanti il vincolo (Documenti Sanitari Comuni d’Entrata o CHED - Common Health Entry Document ), nondimeno la società ricorrente ha ritenuto di impugnarli autonomamente.

Sennonché, trattandosi di atti emanati da una pubblica amministrazione avente sede in Lombardia, in provincia di Bergamo, sulla relativa controversia è inderogabilmente competente – ex art. 13 c.p.a. - il T.A.R per Lombardia sede di Brescia.

Del resto, è la stessa società ricorrente a rammentare che nel caso di specie “Non è vero che ATS in questi procedimenti fosse solo un “braccio operativo” del PCF” (di Genova, n.d.r.), trattandosi, viceversa, dell’autorità sanitaria competente (ex artt. 4 del Regolamento della Comunità Europea 15 marzo 2017 n. 2017/625/UE e 2 del D. Lgs. 2 febbraio 2021 n. 27), anche per territorio, per il controllo sull’impresa di destinazione del vincolo apposto sulle merci (il magazzino di logistica Phardis s.r.l. via Rivoltana 10 Arzago D’Adda), autorità competente cui spettava di: 1) fornire l’assenso alla rietichettatura, attraverso il rilascio di uno specifico nulla-osta;
2) controllare le operazioni compiute sui prodotti, necessarie a renderli conformi alle prescrizioni in materia;
3) fornire al Posto di Controllo Frontaliero di Genova una relazione sul corretto svolgimento delle operazioni di adeguamento della etichettatura.

Nel merito, quanto alle domande proposte nei confronti del Ministero della Salute e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, il ricorso è infondato.

Difatti, in deroga al generale divieto di gold plating , l’art. 15 (Requisiti linguistici) comma 2 del Reg. 25/10/2011, n. 1169/2011/UE ( “Sul loro territorio, gli Stati membri nei quali è commercializzato un alimento possono imporre che tali indicazioni siano fornite in una o più lingue ufficiali dell'Unione” ) facoltizza espressamente gli Stati membri nei quali è commercializzato un alimento ad introdurre, quanto all’etichettatura degli stessi, livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalla normativa europea e ad imporre che, sul loro territorio, le informazioni obbligatorie siano fornite in una o più lingue ufficiali dell'Unione.

Orbene, lo Stato italiano ha esercitato tale facoltà con l’art. 9 del D. Lgs. 6.9.2005, n. 206 (codice del consumo), il quale prevede: 1) che “tutte” le informazioni destinate ai consumatori e agli utenti debbano essere rese almeno in lingua italiana;
2) che, qualora le indicazioni siano apposte in più lingue, le medesime siano apposte anche in lingua italiana, “con caratteri di visibilità e leggibilità non inferiori a quelli usati per le altre lingue” .

L’art. 11 del D.Lgs. n. 206 del 2005 vieta poi la commercializzazione sul territorio nazionale di qualsiasi prodotto o confezione di prodotto che non riporti, in forme chiaramente visibili e leggibili, le indicazioni di cui ai precedenti articoli 6, 7 e 9.

Dunque, in assenza di una definizione legislativa di “unità di vendita” (art. 2 del Reg. 25/10/2011, n. 1169/2011/UE), e di una chiara indicazione sulla scatola circa il divieto di commercializzazione dei singoli flaconi di collagene contenuti nella confezione da 500 ml (indicazione che è stata poi aggiunta mediante applicazione sulla scatola di uno sticker sovrastampato in nero con la scritta in maiuscolo "FLACONI NON VENDIBILI SINGOLARMENTE", onde superare il vincolo di destinazione), l’apposizione sugli stessi di un’ulteriore etichetta nella sola lingua inglese non soddisfaceva agli obblighi informativi di cui ai citati artt. 9 e 11 del D. Lgs. 6.9.2005, n. 206, non essendo stata data pari visibilità alla lingua italiana.

Donde la legittimità del vincolo a destinazione in vista della rietichettatura dei prodotti.

Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.