Pubblicato il 15/07/2022

N. 01314/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00728/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 728 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Donne in Arte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente, legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato G D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Rende, Comune di Caulonia, Fondazione Trame, A.M.A. Calabria Associazione Manifestazioni Artistiche Calabria, Accademia Italiana del Peperoncino, Gal Area Grecanica, Fondazione Armonie D'Arte, Associazione Culturale Primavera dei Teatri, Associazione Culturale Accademia dei Cuccuriani, A.M.A. Calabria - Associazione Manifestazioni Artistiche Calabria, non costituiti in giudizio;
Comune di Roccella Ionica, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Pasquale Simari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione Magna Græcia Eventi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Crescenzio Santuori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Associazione senza fini di lucro "I Quartieri", in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Pitaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione Culturale Picanto in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Lo Polito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo):

del decreto del Dipartimento Segretariato Generale - U.A.O. Promozione della Calabria e dei suoi asset strategici spettacoli e grandi eventi - n. 3470, emesso in data 1 aprile 2021, nella sola parte in cui, con richiamo all'"Avviso pubblico di selezione per l'attribuzione del marchio regionale dei grandi eventi calabresi e per la concessione di un sostegno economico annualità 2020", ha subordinato "l'ammissibilità definitiva a finanziamento" all'"avvenuto svolgimento dell'evento", nonché dello stesso "Avviso pubblico" nella sola parte in cui ha previsto che lo svolgimento dell'evento dovesse avvenire "fino al 31 dicembre 2020".

(per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Associazione Donne in Arte il 9/6/2021):

per l'annullamento, previa misura cautelare, oltre che dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale, anche del decreto del dipartimento segretariato generale - U.A.O. promozione della Calabria e dei suoi asset strategici spettacoli e grandi eventi - n. 5530, emesso in data 28 maggio 2021, in parte qua .

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria, del Comune di Roccella Ionica, dell’Associazione Magna Græcia Eventi, dell’Associazione Culturale Picanto, dell’Associazione “I Quartieri”;

Vista ‘l’ordinanza nr. 439 del 12 luglio 2021, di accoglimento della domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2022 il dott. S G C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone la ricorrente di aver preso parte alla selezione indetta con l’avviso pubblico per l’attribuzione del marchio regionale dei grandi eventi calabresi e per la concessione di un sostegno economico per l’annualità 2020 (decreto dirigenziale n. 7386 del 15.7.2020);
il contributo era previsto nella misura massima dell’80% della spesa complessiva ritenuta ammissibile e per un importo massimo pari ad euro 300.000,00.

L’Avviso, all’art. 9, fissava in 11 punti le caratteristiche delle proposte progettuali di “Grandi Eventi”, tra cui quella (lettera h) del “periodo di svolgimento”: “dal giorno successivo alla presentazione della domanda fino al 31 dicembre 2020”.

Precisa la ricorrente che, a norma dell’art. 14 dell’Avviso, le domande avrebbero dovuto essere presentate “entro e non oltre le 12,30 del 28 luglio 2020”, con precisazione (art. 16) che “la durata del processo di esame delle domande presumibilmente non si protrarrà oltre i 30 giorni dalla scadenza dell’Avviso”, e comunque “in un tempo ragionevole rispetto al numero di domande pervenute”.

Tale tempo “ragionevole” di istruttoria si protraeva, però, ben oltre il termine autoassegnatosi dalla Regione, concludendosi il 1° aprile 2021.

Essendo stata pubblicata la graduatoria provvisoria il 1° aprile 2021, secondo la parte ricorrente sarebbe impossibile il rispetto della clausola di bando che sanciva il termine del 31 dicembre 2020 per lo svolgimento delle manifestazioni progettate;
ciò anche in dipendenza del particolare momento di crisi pandemica che, per disposto del Governo oltre che delle Autorità locali, da Agosto 2020 in poi avrebbe impedito lo svolgimento di spettacoli in pubblico.

Deduce ancora parte ricorrente che il ritardo della conclusione della istruttoria, che perveniva alla pubblicazione delle valutazioni espresse dalla Commissione ed alla approvazione della graduatoria provvisoria solamente con il decreto in epigrafe del 1° aprile 2021, scaturiva anche dall’annullamento in autotutela della procedura disposto dalla Regione medesima con decreto dirigenziale n. 9591 del 18.9.2020, il quale faceva salvo “sia l’avviso che le domande di partecipazione presentate”.

A tale annullamento, peraltro, era seguita anche la nomina di una “nuova Commissione” avvenuta addirittura dopo la fine dell’anno 2020 (con decreto n. 507 del 21 gennaio 2021) ed un “doppio” cambio del Dirigente dell’ U.O.A. “Grandi Eventi” (avvenuto una prima volta con decreto del 24.9.2020 per la dott.ssa M, ed una seconda volta con decreto del 12 marzo 2021, n. 2590 per la dott.ssa C).

E’ stata quindi approvata, mediante l’appena citato decreto del 1° aprile 2021, n. 3470, la graduatoria provvisoria nella quale l’associazione ricorrente è collocata in posizione utile;
ma, prospetta la ricorrente, secondo le disposizioni dell’avviso non modificate in relazione all’evolversi degli eventi connessi alla situazione emergenziale in atto, la stessa associazione potrebbe essere esclusa dall’ammissibilità definitiva a finanziamento non potendo provare lo svolgimento dell’evento entro il 31 dicembre 2020, per motivi comunque non ascrivibili a sua volontà ma alle diposizioni statali, regionali e locali che hanno fatto divieto degli spettacoli in pubblico, oltre che all’allungamento dei tempi di istruttoria delle domande a seguito della “autotutela” disposta dalla Regione, non ascrivibile a responsabilità dei partecipanti all’ Avviso.

Tanto esposto rappresenta infine l’Associazione ricorrente di avere richiesto proroga dei termini per lo svolgimento della manifestazione alla Regione Calabria che però, al momento di proposizione del ricorso, non ha dato riscontro positivo.

Pertanto, con il ricorso deduce articolati motivi di gravame con i quali si duole (I) dell’eccesso di potere per illogicità e manifesta irragionevolezza;
mancato recepimento della sopravvenienza di obiettive cause ostative rivenienti dalle norme emanate dallo Stato e dalla Autorità Locali in periodo di emergenza COVID;
mancata considerazione della proroga dei termini e delle sospensioni disposte dalla normativa emergenziale;
violazione del termine fissato dall’Avviso per la conclusione della procedura;
contraddittorietà.

Nel prosieguo del giudizio, con i motivi aggiunti, parte ricorrente reitera l’impugnazione avverso sia i medesimi atti già gravati, sia avverso il decreto (impugnato per la parte di interesse della ricorrente) n. 5530 del 28 maggio 2021, nelle more intervenuto, con il quale veniva disposta l’approvazione della graduatoria finale delle domande finanziate collocando il progetto di parte ricorrente nell’allegato 2, cioè in posizione utile (sulla base della graduatoria di merito stilata dalla commissione di valutazione), ma esclusa dalla graduatoria delle domande finanziate, ricadendo invece in quello delle domande non agevolabili “a causa della mancata realizzazione dell’evento entro i termini previsti dall’avviso”.

Avverso tale ulteriore provvedimento deduce gli stessi motivi già proposti nel ricorso ed, inoltre, erroneità dei presupposti;
violazione delle norme emanate dallo Stato in periodo di emergenza Covid;
mancata considerazione della proroga dei termini e delle sospensioni disposte dalla normativa emergenziale;
mancata valutazione degli elementi portati a sostegno della motivazione dell’impossibilità a svolgere l’evento entro il 31.12.2021;
irragionevolezza della motivazione.

Secondo la ricorrente, in un contesto straordinario ed emergenziale, come quello in esame, dovrebbero trovare applicazione i principi normativi di cui agli artt. 1218 e 1256 c.c. ove il primo esclude la “responsabilità del debitore” laddove provi che “l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”, mentre il secondo stabilisce che laddove sussista una “impossibilità temporanea” all’adempimento della prestazione “il debitore finché essa perdura, non è responsabile del ritardo nell’adempimento” a cui consegue, ancora, l’applicazione dell’art. 1467 c.c., secondo cui “nei contratti ed esecuzione continuata o periodica” se la prestazione di una delle parti è divenuta eccessivamente onerosa “per il verificarsi di avvenimenti straordinari o imprevedibili”, la risoluzione del contratto può essere evitata modificando “equamente” le condizioni del contratto.

L’applicazione dei citati principi normativi in un contesto “eccezionale e straordinario” provocato dalla situazione emergenziale dovuta al diffondersi del virus Covid-19, avrebbe trovato conferma tanto nelle disposizioni dettate dal legislatore quanto nella interpretazione fornita dalla Cassazione in merito a tali norme e alla loro applicazione ai contratti in essere in detto periodo di emergenza sanitaria, soprattutto con riferimento a quelle attività – come quella in esame – in cui le disposizioni anti-contagio hanno provocato “chiusure” forzate e, conseguentemente, difficoltà nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali.

Per come meglio dedotto nelle memorie depositate in corso di giudizio, deporrebbero in tal senso sia l’esegesi normativa (art. 91 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod, nella L. n. 27/2020, che ha inserito nella Legge 23.2.2020 n. 6, all’art. 3, il comma 6-bis, ancora vigente), sia l’analisi della giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, che, nella Relazione dell’8 luglio 2020, n. 56 avente ad oggetto “novità normative sostanziali del diritto 'emergenziale' anti-Covid 19 in ambito contrattuale e concorsuale” ha affrontato, con riferimento ai contratti sinallagmatici, la questione della gestione delle sopravvenienze perturbative dell’equilibrio originario delle prestazioni contrattuali nonché dei rimedi di natura legale e convenzionale applicabili in dette “straordinarie” circostanze, posto che “il legislatore non si è inventato nuovi rimedi alle tensioni proiettate dal lockdown sulla solvibilità dei debitori e sull’esecuzione dei loro rapporti contrattuali”, confermando l’applicazione degli articoli 1256 e 1467 c.c., sulla impossibilità temporanea e/o parziale ad eseguire la prestazione da parte del debitore a causa delle disposizioni dettate dal legislatore per contrastare la diffusione del virus sancendo il diritto per il debitore ad una ad una corrispondente riduzione della propria prestazione e, in ogni caso, a fronte della prestazione temporaneamente impossibile, alla sospensione (temporanea) della propria esecuzione;
e concludendo, altresì, per la sussistenza di un obbligo (e non più di una volontà) di rinegoziazione del contratto ai sensi e per gli effetti dell’art. 1467, u.c., c.c.

Si è costituita la Regione Calabria che resiste al ricorso.

Si sono costituiti anche il Comune di Roccella Jonica (RC) e l’l’Associazione Magna Græcia Eventi che chiedono il rigetto del gravame.

E’ intervenuta ad adiuvandum l’Associazione “Picanto”, che, allegando la titolarità di un interesse qualificato (avendo partecipato anch’essa alla medesima procedura, nella quale si classificava al terzo posto, pur risultando successivamente esclusa), chiede l’accoglimento del ricorso introduttivo.

E’ intervenuta ad adiuvandum l’Associazione senza fini di lucro “ I Quartieri ” che agisce a sostegno dell’accoglimento del gravame, allegando di essere interessata a sostenere le attività artistiche sul territorio della città di Catanzaro, presso il quale opera e presso cui sarebbe anche destinato il finanziamento richiesto dalla ricorrente.

Con ordinanza nr. 439/2021 è stata accolta la domanda cautelare.

Le parti hanno da ultimo scambiato memorie e documenti.

In particolare, la ricorrente allega che, dopo l’ordinanza cautelare accolta è intervenuto un “duplice” rigetto dell’appello cautelare della Regione Calabria (prima con decreto presidenziale e poi con decisione collegiale emessa dalla Quinta Sezione all’esito della Camere di consiglio del 9 settembre 2021, che conterrebbe valutazioni anche sul “fumus”);
che, sin da primo “rigetto” del suo appello, la Regione Calabria ha correttamente ottemperato l’ordinanza TAR, fissando l’ “arco temporale per la realizzazione dell’evento oggetto di causa: 1 ottobre-31 ottobre 2021”, con onere di dare “immediata comunicazione…del programma medesimo”.

L’Associazione appellata, pertanto, per evitare “decadenze”, stante l’indicazione di tali termini perentori, ha riprogrammato le attività previste, contattando e contrattualizzando tutti gli artisti interessati e bloccando le “sedi” dove gli spettacoli si sono poi regolarmente svolti, come da cartellone che deposita.

A quanto evidenziato aggiunge anche che lo slittamento della graduatoria regionale dal previsto agosto 2020 ad aprile 2021, non sarebbe imputabile ai partecipanti alla selezione, ma connessa alla autonoma decisione della Regione di annullare in autotutela la procedura ormai definita e mancante solo della pubblicazione della graduatoria, graduatoria che dovrebbe “precedere” e non “seguire” lo svolgimento degli eventi, specie se questi sono a ingresso gratuito e non garantiscono quindi ulteriori entrate, che possano andare a copertura dei costi (come erano per quelli del festival d’autunno), certamente non affrontabili dalle Associazioni senza la certezza del finanziamento pubblico che può derivare solo dalla approvazione “nei tempi fissati” (30 giorni o “ragionevoli” prescriveva lo stesso Avviso) della graduatoria con l’indicazione degli oneri.

Confermerebbe le tesi della ricorrente la circostanza che anche per il precedente anno la stessa Regione ha differito i termini previsti per gli eventi dell’annualità 2019, con pieni riferimenti alle normative regionali e nazionali di contrasto alla pandemia da Covid-19 ed analoghi differimenti, proroghe e estensione dei termini di attività sono stati previsti per tutti i fondi europei inclusi quelli del POR Calabria.

Le resistenti obiettano che il bando, nella parte impugnata, è pienamente legittimo in quanto espressione di potestà discrezionali dell’Amministrazione procedente;
sarebbero irrilevanti gli eventi successivi all’impugnato bando;
alla procedura, la ricorrente ha preso parte nella piena consapevolezza della condizione di concludere l’attività entro il 31.12.2020;
la misura di finanziamento è rivolta alla concessione del marchio Grandi Eventi per il 2020 e quindi non avrebbe senso consentire la manifestazione dopo la conclusione dell’anno;
la dimostrazione dell’inconferenza delle tesi della ricorrente si rinverrebbe nella circostanza che altri partecipanti vincitori hanno regolarmente svolto le loro attività nel periodo di tempo, assorbendo l’intero finanziamento (tenuto conto dell’importo totale delle domande finanziate, pari ad euro 1.819.000,00 e del plafond del finanziamento di cui al punto 6 del bando, euro 2.000,000,00);
gli atti impugnati hanno natura vincolata, avendo dato coerente applicazione alle previsioni del bando;
la circostanza che la graduatoria sia stata approvata dopo il 31.12.2020 non implica alcuna violazione del diritto della ricorrente a svolgere l’attività dopo tale momento, perché nel bando non sono previste clausole che subordinino la manifestazione all’ammissione della domanda;
la situazione pandemica non implicherebbe efficacia esimente, perché l’avviso già contemplava – tra le condizioni di partecipazione – l’obbligo per le partecipanti di programmare le manifestazioni nel rispetto delle misure anti-COVID in vigore;
le altre fattispecie nelle quali sono state concesse proroghe di termini in maniera che la ricorrente ritiene analoga al caso in esame, non sarebbero in realtà a quest’ultimo riconducibili.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

Nella pubblica udienza del 18 maggio 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I) Nell’odierno giudizio, le parti deducono circa la legittimità degli atti impugnati dalla ricorrente, con i quali l’Amministrazione resistente ha escluso quest’ultima dall’ammissione al contributo di cui al bando meglio descritto in narrativa, per mancata esecuzione delle iniziative ammissibili entro la data temporale di scadenza fissata nel bando stesso al 31.12.2020.

II) Va preliminarmente dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione “Picanto”, in quanto non notificato;
inoltre, l’Associazione – per aver partecipato alla selezione d’interesse ed essendone risultata esclusa per motivi sovrapponibili a quelli contestati dall’odierna ricorrente, che contesta per le stesse ragioni di censura – è titolare di un interesse autonomo che avrebbe quindi dovuto coltivare con la proposizione di una propria azione di annullamento.

III) Rileva il Collegio che, a seguito e per l’effetto della misura cautelare disposta con l’ordinanza richiamata in epigrafe e pronunciata inter partes, la Regione ha disposto una proroga di quest’ultimo termine, entro la quale la ricorrente assume di avere svolto la manifestazione d’interesse.

IV) La domanda di annullamento della parte ricorrente è solo parzialmente fondata e può essere accolta nei limiti meglio indicati a seguire.

IV.a) Deve premettersi che – come variamente sostenuto dalla difesa regionale con argomenti che il Collegio condivide – nelle procedure di evidenza pubblica di erogazione di misure economiche di sostegno a manifestazioni di tipo culturale o attinenti altre tipologie di iniziative ritenute di interesse generale, l’apposizione di un termine temporale entro il quale, ai fini della concessione del finanziamento, l’attività dev’essere svolta è del tutto legittima e costituisce espressione di una facoltà discrezionale di governo della fattispecie ampliativa da parte dell’Autorità.

Né può affermarsi, in linea di principio, che eventi eccezionali – pur astrattamente riconducibili nel novero di legittime cause impeditive dell’attività da finanziarsi ai sensi dell’art. 1218 e dell’art. 1256 del cod.civ. – autorizzino a ritenere tale condizione temporale sempre e comunque cedevole a fronte dell’esigenza del soggetto finanziato di conseguire il contributo;
né che il conseguimento del contributo prima della realizzazione dell’iniziativa (anche laddove il bando – come nel caso di specie – contempli l’erogabilità di un importo rilevante, come nel caso di specie pari fino all’80% delle spese da sostenersi) sia un elemento essenziale della fattispecie che legittimi l’aspirante beneficiario a pretendere, pure in caso di oggettiva impossibilità a rispettare la scadenza di bando, una proroga del termine.

Infatti, ed anticipando alcuni profili necessari all’esame delle doglianze e degli argomenti come meglio articolati dalle difese della parte ricorrente specie nei motivi aggiunti e nelle memorie conclusive, la tesi della ricorrente tradisce una errata impostazione di fondo, perché appare presupporre la qualificazione del contributo alla stregua di un “prezzo” ovvero come se l’ammissione al bando implicasse l’insorgere, tra l’Amministrazione ed il beneficiario, di un sinallagma, tale per cui il contributo costituirebbe una sorta di equivalente della contropartita della manifestazione e l’avviso fosse rivolto alla selezione di un contraente con il quale stipulare un negozio di scambio (ossia, in altri termini, come se la prima acquistasse il servizio della seconda).

IV.b) Nell’ambito civilistico, la più accorta dottrina distingue l’erogazione degli ausili finanziari a carico della PA tra fattispecie interamente regolate dalla legge (nell’ambito delle quali l’Amministrazione opera con poteri vincolati) e fattispecie nelle quali è il provvedimento dell’Autorità a generare effetti costitutivi (definite come “ausili finanziari manovrabili”, in quanto è l’Amministrazione a determinare, ex art. 12 della l. 241/90, modalità e condizioni per l’accesso dell’interessato al finanziamento, finalizzandoli al raggiungimento dell’interesse generale in funzione del quale i finanziamenti sono vincolati), ma riconducendo entrambe le tipologie all’istituto della promessa al pubblico.

In questo senso, con l’avviso l’Amministrazione si impegna (verso una pluralità di interessati, determinati o determinabili) all’assunzione di una obbligazione unilaterale avente ad oggetto l’erogazione di una somma (a titolo gratuito, quando come nel caso di specie, non è prevista restituzione delle somme erogate a fondo perduto) con comunione di scopo (essendo l’impiego del denaro vincolato ad una finalità di interesse di entrambe le parti, sia pure asimmetrico, essendo quello del beneficiario collegato all’effettuazione della manifestazione di tipo puntuale, ossia culturale, artistico e così via;
quello dell’amministrazione procedente di tipo generale o collettivo, come nel caso di specie, declinato dall’art. 1 “quadro di riferimento”, punti 3 e 4 del bando), generandosi quindi non già una causa di scambio, ma una causa cooperativa o di collaborazione.

La condizione del beneficiario del finanziamento, a sua volta, potrà essere di onere (se è libero di eseguire l’attività finanziata) o di obbligazione di fare (se assume l’impegno con la PA finanziatrice di eseguire l’attività, così che quest’ultima può, in caso di inerzia, costringerlo all’adempimento): ma in entrambi i casi, solo al momento della realizzazione dell’attività dedotta sorgerà l’obbligazione di pagamento a carico della PA (ferme restando le altre condizionalità del bando, come i modi ed i termini per la presentazione del rendiconto e così via) così che la mera ammissione alla procedura non costituisce, per l’interessata, titolo a pretendere il pagamento dell’importo a prescindere dall’effettivo svolgimento dell’attività nei termini e nei modi previsti.

Da quanto sopra discendono dunque le seguenti conseguenze.

V) Il bando, impugnato nella parte in cui subordina lo svolgimento dell’attività da finanziarsi entro il 31.12.2020, è immune dalle censure dedotte nel ricorso, essendo la procedura rivolta all’erogazione di misure previste a valere su fondi (contenuti nella DGR 103 del 25.5.2020, contenente il “Piano d’Immagine e Promozione Turistica 2020”) provenienti da una programmazione più ampia (di cui alle fonti meglio elencate nell’avviso art. 2 “Riferimenti normativi”) articolata su base pluriennale (e dunque è funzionale ad assicurare le necessarie corrispondenze contabili, con particolare riguardo alla rimodulazione del Piano di azione coesione 2007/2013, come disposta dalle deliberazioni ivi elencate a valere anche sul 2020);
correlativamente, sono immuni dalle doglianze dedotte nel ricorso anche gli altri atti e provvedimenti ivi impugnati, aventi natura meramente applicativa del bando e non ancora definitivamente lesivi (sul punto, il ricorso è prima ancora inammissibile).

VI) Quanto ai motivi aggiunti, si richiama quanto sopra accennato, ovvero che la prestazione di comune interesse dedotta tra le parti (iniziativa finanziata) è essenziale ai fini dell’erogazione della somma promessa, che, in mancanza della prima, non è dovuta, qualunque sia la ragione o la causa, anche di forza maggiore o comunque non imputabile all’Ente finanziando, sia pure astrattamente riconducibile al novero delle fattispecie di cui all’art. 1218 del codice civile o alle altre discipline richiamate dalla difesa della parte ricorrente in materia di effetti sospensivi legittimi delle prestazioni dovute in conseguenza della pandemia