Pubblicato il 22/06/2021

N. 00837/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01347/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1347 del 2020, proposto da
I C D D, rappresentato e difeso dall'avvocato S R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Auronzo di Cadore, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato G Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della delibera della Giunta Municipale n. 69 del 5 ottobre 2020 del Comune di Auronzo di Cadore, pubblicata il 9 ottobre 2020, avente per oggetto “ Avvio della procedura di concessione dell’edificio comunale denominato ‘Malga Misurina’ e dei pascoli annessi ”, mediante la quale si disponeva di dare indirizzo di procedere alla concessione dell’edificio comunale denominato “ Malga Misurina ”, insistente su terreno censito al NCT del Comune di Auronzo di Cadore, foglio 16 mappali 77 e 78 e dei terreni da pascolo afferenti distinti al foglio 13 – mappali 13 AA e 14 AA – foglio 16 – mappali 129 AA, 77, 78, 112 – foglio 17 – mappali 5 AB, 5 AC, 6 AA, 7 AA, 12AA;

- della Determina n. 221 (n. R.G. 477) del 9 novembre 2020 del Responsabile del Settore Tecnico del Comune di Auronzo di Cadore, avente ad oggetto “ Concessione dell’immobile comunale denominata Malga Misurina e dei pascoli afferenti - determinazione di indizione asta pubblica ”, con la quale si stabiliva, in particolare, di procedere all’asta pubblica per la concessione della malga pascoliva comunale Misurina per il periodo di anni 9 a decorrere dall’1 gennaio 2021, per un canone annuale a base d'asta di € 32.300,00;

- dell’avviso di asta pubblica prot. n. 0012620 del 9 novembre 2020 del Comune di Auronzo di Cadore, avente per oggetto la “ Concessione dell’immobile comunale denominato ‘Malga Misurina’ e dei pascoli afferenti ”;

- di ogni altro atto, anche non noto, connesso o consequenziale, antecedente o conseguente, potenzialmente lesivo degli interessi del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Auronzo di Cadore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 10 marzo 2021, tenutasi da remoto, il dott. Filippo Dallari e uditi per le parti i difensori, in modalità videoconferenza, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente (in seguito, C D D), imprenditore agricolo che esercita prevalentemente l’attività di allevamento e pascolo di bovini e sfruttamento del turismo agroalimentare, gestiva la malga c.d. “ Misurina ” dal 1997 in forza di plurimi contratti di affitto sottoscritti con il Comune di Auronzo di Cadore.

In particolare in base al contratto da ultimo stipulato in data 5 ottobre 2009, il Comune di Auronzo di Cadore (in seguito, il Comune) ha concesso a titolo di affitto e gestione la malga pascoliva ed i pascoli adiacenti (in seguito, la Malga) alla stessa alla ditta Malga Misurina di C D D Innocente per un periodo di dodici annualità, dall’1 novembre 2008 al 31 ottobre 2020, ad un canone annuo fissato in Euro 22.000,00.

1.1. Con deliberazione n. 69 del 5 ottobre 2020 – in prossimità della scadenza contrattuale - la Giunta Municipale del Comune di Auronzo di Cadore deliberava di procedere “ alla concessione dell’edificio comunale denominato ‘Malga Misurina’ insistente su terreno censito al NCT del Comune di Auronzo di Cadore, foglio 16, mappali 77 e 78 e dei terreni da pascolo afferenti ”.

1.2. Con bando del 9 novembre 2020 veniva quindi indetta l’“ asta pubblica per la concessione della malga pascoliva comunale Misurina per periodo di anni 9 a decorrere dal 01.01.2021, per un canone annuale a base d’asta di € 32.300,00 … mediante procedura aperta con ricorso a portale telematico … ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. 50/2016, da esperire con il criterio dell’offerta economicamente più

vantaggiosa …”.

1.3. Avverso tale bando con pec del 19 novembre 2020 il ricorrente presentava le proprie osservazioni in cui evidenziava che il contratto di affitto del 5 ottobre 2009 era stato stipulato senza l’assistenza delle associazioni di categoria delle rispettive parti contrattuali e che pertanto in base all’art. 5 della legge n. 2013 del 1982 non poteva ritenersi scaduto.

Tali osservazioni venivano respinte dal Comune con pec dell’1 dicembre 2020 in cui si rilevava che il compendio immobiliare in questione era oggetto di uso civico e pertanto era sottratto alla disciplina di cui alla legge n. 203 del 1982.

2. Con ricorso notificato in data 9 dicembre 2020 e depositato in data 23 dicembre 2020, il ricorrente impugnava gli atti di indizione della procedura di affidamento in concessione della Malga sulla base dei seguenti motivi.

I - Violazione e/o falsa applicazione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, con particolare riferimento all’art. 12 nonché all’art. 8 della legge regionale Veneto del 22 luglio 1994, n. 31.

Il compendio immobiliare di Malga Misurina non sarebbe oggetto di uso civico, ma rientrerebbe nel patrimonio disponibile dell’ente. Il contratto di affitto sottoscritto in data 5 ottobre 2009 sarebbe quindi sottoposto alla legge n. 203 del 1982 che all’art. 5 prevede una durata di 15 anni salvo che il contratto non sia stipulato con l’assistenza delle rispettive organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale ai sensi dell’art. 45 della medesima legge.

Nel caso di specie il contratto sarebbe stato stipulato senza l’assistenza di tali associazioni pertanto il rapporto negoziale scadrebbe solo in data 30 novembre 2023.

Qualora si ritenesse che il compendio immobiliare sia effettivamente oggetto di uso civico – sostiene il ricorrente - i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto avrebbero realizzato un mutamento di destinazione del bene senza porre in essere il procedimento imposto dall’art. 12 della legge 16 giugno 1927 n. 1766 e dall’art. 8 della legge regionale n. 31 del 1994.

In particolare non sarebbe stata richiesta la preventiva autorizzazione del Ministero per l'economia nazionale (poi ministero dell'agricoltura, oggi Regione) richiesto dalle predette disposizioni.

II - Violazione e/o falsa applicazione art. 10 della legge regionale n. 31 del 22 luglio 1994.

In base all’art. 10 della legge regionale del Veneto n. 31 del 22 luglio 1994, i terreni di uso civico convenientemente utilizzabili come pascolo permanente dovrebbero essere gestiti, alternativamente, dal Comune, dalle frazioni, dalle amministrazioni separate dei beni di uso civico, oppure mediante concessione di tali beni che costituiscano una sufficiente unità colturale, in relazione ai fini produttivi nel settore boschivo e pascolivo, al quale i beni stessi sono destinati per legge, “ a favore di coltivatori diretti, imprenditori agricoli e imprenditori agricoli professionali, con priorità a quelli residenti nel comune intestatario delle terre stesse ”.

In violazione di tale disposizione nei provvedimenti impugnati non verrebbe prevista alcuna forma di priorità in favore degli imprenditori agricoli – come il ricorrente - residenti nel territorio comunale.

III - Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica dell’atto.

I provvedimenti impugnati sarebbero immotivatamente diretti al fine illegittimo di sottrarre i beni in questione al legittimo detentore.

3. Il Comune di Auronzo si costituiva in giudizio e in via preliminare eccepiva:

- la carenza di giurisdizione del giudice adito e la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in quanto il ricorrente agirebbe per la tutela di un diritto soggettivo inerente la fase esecutiva del rapporto contrattuale;

- l’inammissibilità del ricorso per tardività. La lesione subita dal ricorrente deriverebbe dalla deliberazione della Giunta comunale pubblicata in data 9 ottobre 2020;
pertanto dovendosi applicare il rito appalti di cui agli artt. 120 e ss. cod. proc. amm., il ricorso notificato in data 9 dicembre 2020 sarebbe tardivo.

Nel merito il Comune rimarcava in particolare:

- che il compendio immobiliare in questione era oggetto di uso civico e pertanto era sottratto alla disciplina di cui alla legge n. 203 del 1982;

- che in ogni caso la durata minima di 15 anni per gli affitti di fondi agricoli sarebbe stata garantita nella fattispecie in esame in quanto il ricorrente deteneva il bene dal 1997;

- che i provvedimenti impugnati non avrebbero determinato alcun “ mutamento di destinazione di quelle terre rispetto all’uso collettivo originario tipico e proprio degli usi civici ”;

- che la normativa statale e comunitaria in materia di appalti pubblici vieterebbe di attribuire una priorità ai residenti nel Comune intestatario delle terre.

4. Con ordinanza n. 26 del 15 gennaio 2021 questa Sezione disponeva l’acquisizione dal Comune di “ una documentata relazione sulla natura dei beni oggetto della procedura impugnata, con particolare riferimento all’affermato ‘uso civico’ e alla sostenuta proprietà regoliera ”, sospendendo nelle more gli atti impugnati.

In adempimento di tale ordinanza in data 13 febbraio 2021 il Comune depositava una documentata relazione in cui veniva dato atto che “ l’accertamento formale delle terre d’uso civico, tuttavia, non è allo stato attuale approvata e il suo iter procedurale risulta ancora in corso ”, ma che i terreni ove sorge la Malga Misurina sono stati dichiarati gravati da uso civico con sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici nella Venezia Giulia Comm. A A del 20 luglio 1943 e che tale vincolo giuridico risulta altresì dalle visure catastali.

5. Le parti depositavano memorie e repliche e all’udienza del 10 marzo 2021 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Infondate sono le eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione e di tardività del ricorso.

Oggetto del presente giudizio è infatti l’impugnazione degli atti della procedura di affidamento della concessione del compendio immobiliare Malga Misurina - bene collettivo intestato al Comune di Auronzo - che in base a quanto emerso nel corso dell’istruttoria, ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm., risulta essere gravato da uso civico e come tale essenzialmente sottoposto al regime giuridico dei beni demaniali.

E in base all’art. 133, comma 1, lett. b ), cod. proc. amm. rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “ le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche”.

Va pertanto riconosciuta la giurisdizione del Giudice adito.

1.1. Inoltre, trattandosi dell’affidamento di una concessione di beni pubblici – di un contratto attivo della pubblica amministrazione – la controversia non rientra nell’ambito di applicazione del cd. rito appalti di cui agli artt. 120 e ss. cod. proc. amm..

Pertanto il termine di impugnazione è quello ordinario di sessanta giorni di cui all’art. 29 cod. proc. amm., non quello di trenta giorni di cui all’art. 120, comma 5, cod. proc. amm..

Ne consegue che, anche considerando come dies a quo per la proposizione dell’impugnazione la data di pubblicazione della delibera della Giunta Municipale di avvio della procedura del 9 ottobre 2020, il ricorso in esame – notificato in data 9 dicembre 2020 – sarebbe in ogni caso tempestivo.

2. Venendo al merito deve ritenersi infondato il primo profilo di censura dedotto con il primo motivo di ricorso.

2.1. La disciplina speciale in ordine alla durata dei contratti agrari di cui alla legge n. 203 del 1982 non è applicabile ai contratti di affitto e di concessione dei beni collettivi.

Per costante giurisprudenza infatti: “ La possibilità di consentire in favore dei privati, con atto di concessione o con contratto di affitto, il godimento individuale di un terreno demaniale di uso civico, temporaneamente non utilizzato dalla comunità, può avere solo carattere precario e temporaneo. Ne consegue che il rapporto resta sottratto alle norme speciali in materia agraria relative alla durata poiché altrimenti resterebbe preclusa alla P.A. la possibilità di condizionarne la continuazione e la rinnovazione alla compatibilità, in concreto, con la destinazione ad uso civico del terreno” (Cass. Sez. III, 12 giugno 2020, n. 11276;
Cass. Sez. III, 10 ottobre 2017, n. 23648).

3. Fondato è invece il secondo profilo di censura del primo motivo di ricorso con cui il ricorrente lamenta la violazione della legge 16 giugno 1927 n. 1766 e della legge regionale n. 31 del 22 luglio 1994, in quanto l’Amministrazione resistente avrebbe realizzato un mutamento di destinazione del bene senza porre in essere il procedimento previsto da tali disposizioni, mutamento che richiederebbe la preventiva autorizzazione da parte del Ministero per l'Economia Nazionale (poi Ministero dell'Agricoltura, oggi della Regione).

3.1. Gli usi civici sono diritti reali millenari di natura collettiva, volti ad assicurare un’utilità o comunque un beneficio ai singoli appartenenti ad una collettività.

Essi sono disciplinati a livello statale: dalla legge n. 168 del 20 novembre 2017 e dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766 (artt.