Pubblicato il 05/04/2022

N. 00554/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01060/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1060 del 2021, proposto da
L M N C, G C, F C, M C, S F &
Figli S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati I M D e N D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carovigno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato L V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza

ottemperanza alla sentenza del Tar Lecce, Sezione III, n. 1116/2019, previa, declaratoria di nullità o comunque annullamento

di tutti gli atti ostativi emanati dal Comune, violativi e/o elusivi del giudicato

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Carovigno;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Gli odierni ricorrenti (per alcuni, i loro danti causa) in data 07.03.1987 presentarono al Comune di Carovigno un progetto di lottizzazione edilizia su suolo di loro proprietà in località Pantanagianni, compreso in zone t25 (turistico – residenziale di ristrutturazione e completamento) e t35 (turistico – residenziale di espansione), all’epoca inserito nel Programma Pluriennale di Attuazione, approvato nel 1985, del P. di F.

Nonostante il parere favorevole al progetto, espresso sia dall’Ufficio Tecnico Comunale (in data 04.05.1987) che dalla Commissione Edilizia Comunale (05.05.1987), l’Amministrazione comunale si rese responsabile di reiterati provvedimenti negativi e comportamenti inerti, che impedirono la realizzazione del suindicato progetto e costrinsero i proprietari a rivolgersi ripetutamente al competente TAR Puglia, Lecce.

A seguito di questi giudizi si addivenne alla nomina del Commissario ad acta , il quale, previa acquisizione dei pareri regionali, approvò il piano di lottizzazione de quo con atto commissariale n. 1 del 07.01.1994.

Sussistendo tutte le condizioni per la conclusione del procedimento, i proprietari ribadirono all’Ente comunale la propria disponibilità a sottoscrivere la convenzione al fine di definire la pratica, ma, poiché il Comune perseverò nel non dare seguito alla richiesta, si videro costretti ad adire il TAR Puglia, Lecce, per la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale.

Nelle more del giudizio sul silenzio, il 09.01.2015 sopravvenne un provvedimento di rigetto della richiesta di convenzionamento, ritenuta dal Comune inammissibile per sopravvenuta decadenza del piano di lottizzazione per decorso del decennio di efficacia;
inoltre fu disposta l’archiviazione dell’istanza di P.d.C.

Il diniego fu impugnato dinanzi al TAR Puglia, Lecce, con contestuale richiesta di condanna dell’Amministrazione resistente alla stipula della convenzione di lottizzazione e al rilascio dell’autorizzazione a lottizzare, del P.d.C. e dell’autorizzazione paesaggistica.

Con sentenza n. 1116/2019 della Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti, il TAR Lecce in data 26.06.2019 ha statuito come segue: “ accoglie le domande di annullamento azionate, e, per l’effetto, dispone l’annullamento degli atti impugnati;
accoglie la domanda di accertamento del diritto alla stipula della convenzione di lottizzazione, nei sensi e termini di cui in motivazione;
dichiara inammissibili le domande volte all’accertamento del diritto al rilascio dell’autorizzazione a lottizzare, dell’autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire, e alla condanna al relativo rilascio;
dichiara improcedibile per rinunzia nell’ambito del presente giudizio la domanda di risarcimento dei danni. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa ”.

Giova sottolineare i) che a pag. 18 della sentenza si precisa l’ordine al Comune “ di procedere alla stipula della predetta convenzione entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza ”;
ii) che la dichiarazione di inammissibilità è motivata esclusivamente “ in quanto la posizione azionata è, “in parte qua”, di interesse legittimo (con il conseguente necessario esercizio del potere amministrativo da parte della P.A.) e non già di diritto soggettivo ”.

La sentenza ha precisato, altresì, che restano impregiudicate le attività amministrative successive alla sottoscrizione della convenzione (punto 3.6).

La predetta sentenza è stata notificata il 24.09.2019 e non è stata impugnata, sicché è passata in giudicato il 23.11.2019;
inoltre, il 15.10.2019 è stata inviata un’ulteriore missiva all’Amministrazione comunale con diffida a stipulare la convenzione in questione.

La successiva nota del Dirigente Responsabile dell’Area 3 Lavori Pubblici, datata 24.02.2020, reca la seguente ricostruzione della vicenda: a) prende le mosse dalla presentazione del progetto edilizio e sottolinea che non risultano rilasciati il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica;
b) successivamente richiama il piano di lottizzazione, precisando “ che non risulta presentata, dai proprietari, la progettazione delle opere di urbanizzazione primaria la cui esecuzione è a carico degli stessi ”;
c) quindi procede a “ considerare ” la sentenza di questo TAR n. 1116/2019, riportando il seguente passaggio: “ salva l’eventuale acquisizione (dopo la stipula della convenzione e prima del successivo ed eventuale rilascio del permesso di costruire) del parere di compatibilità paesaggistica ex artt. 96 e 106 delle NTA del PPTR, qualora necessario ” (la locuzione “ qualora necessario ” è omessa dal Dirigente);
d) si riserva le verifiche in ordine alla compatibilità paesaggistica e all’esame della progettazione delle opere di urbanizzazione primaria;
e) infine, invita i “ soggetti interessati alla presentazione all’Ufficio dello Schema di Convenzione, adeguato alle nuove disposizioni di legge intervenute nel frattempo, da approvarsi nelle forma di legge prima della sottoscrizione, avvertendo che in difetto di tanto nel termine di gg. 20 l’Ufficio procederà alla stesura del, predetto schema, da sottoporre all’organo competente all’approvazione prima della sottoscrizione .”

Gli interessati hanno trasmesso lo schema di convenzione con allegata planimetria catastale, tuttavia puntualizzando alcune necessarie precisazioni, sintetizzabili come segue: i) trattandosi di mero adeguamento tecnico dello schema di convenzione a suo tempo approvato con delibera del Commissario ad acta (indicazione di leggi statali e regionali sopravvenute, non modificative delle discipline sostanziali;
espunzione dei riferimenti al P.P.A., in quanto strumento abrogato, ecc.), “ non è richiesta alcuna ulteriore pronuncia di organi comunali ”, dovendosi invece “ procedere direttamente alla stipula, come peraltro chiaramente statuito dalla sentenza del Tar Puglia, Lecce - sez. III, n. 1116/2019;
ogni diverso divisamento avrebbe carattere elusivo del giudicato ”;
ii) il PdL non va sottoposto ad alcuna ulteriore verifica di efficacia riguardo alla compatibilità paesaggistica, in quanto non rientra in nessuna delle fattispecie previste dall’art. 96 NTA del PPTR e rimane disciplinato dalle norme del PUTT/p, ai sensi dell’art. 106, co. 1, delle stesse NTA, essendo stato approvato prima dell’entrata in vigore del ridetto PPTR;
iii) la progettazione delle opere di urbanizzazione primaria è in itinere ;
iv) le pratiche edilizia e paesaggistica relative alle opere private sono state già istruite e hanno ottenuto tutti i prescritti pareri favorevoli, sicché il rilascio dei relativi titoli è atto dovuto.

Gli istanti concludevano reiterando la richiesta di “ convocazione a stretto giro per la sottoscrizione della convenzione ”, oltre che di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire;
in ogni caso, cautelativamente, impugnavano la suddetta nota, deducendone la nullità per violazione/elusione del giudicato e, comunque, l’illegittimità.

Ha fatto seguito altra nota in data 20.10.2020, in cui lo stesso dirigente comunicava che, in esecuzione della deliberazione di G.M. n. 170 del 18.9.2020, “ preventivamente alla sottoscrizione della convenzione risulta necessario: - Acquisire l’esito della verifica preliminare demandata all’Area 7 circa la conformità del Piano di lottizzazione de quo alle previsioni del P.P.A., confermato con le deliberazioni di C.C. n. 21 del 27/4/1017 e n. 43 del 13/09/2019;
- acquisire, all’esito favorevole della verifica di cui sopra, la fidejussione… ”.

Poiché gli uffici non davano alcun seguito agli atti testé descritti, in data 12.04.2021 i ricorrenti hanno notificato un’ulteriore diffida a procedere alla stipula della convenzione.

L’11.05.2021 è pervenuta nota del responsabile area 7 in pari data, con cui si comunicava che “ a seguito della verifica preliminare ed i successivi approfondimenti effettuati circa le previsioni del 2° P.P.A., confermato con le deliberazioni di C.C. n. 21 del 27.4.2017 e n. 43 del 13.9.2019, la stessa ha dato esito negativo: infatti, le aree interessate dal Piano di Lott. in oggetto non risultano inserite nel 2° P.P.A. vigente e, da un esame della documentazione agli atti d’ufficio, non risulterebbero inserite nemmeno nel 1° P.P.A., approvato con la D.C.C. n. 79 del 22/10/1986, richiamato negli atti amministrativi di approvazione del Piano di Lottizzazione. Ciò posto si comunicano i motivi ostativi alla sottoscrizione della Convenzione … ”.

Ciò posto, i ricorrenti insorgono per chiedere l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1116/2019 del TAR Puglia, Lecce, previa dichiarazione di nullità o comunque, in subordine, annullamento degli atti indicati in epigrafe in quanto illegittimi, per le seguenti ragioni in diritto:

1.- Nullità per violazione ed elusione del giudicato di cui alla sentenza definitiva del Tar Lecce, Sez. III, n. 1116/2019. Violazione dei principi di certezza dei rapporti giuridici, effettività della tutela giurisdizionale, imparzialità dell’azione amministrativa;

2.- In via subordinata: Violazione ed elusione del giudicato sotto altro profilo. Violazione dell’art. 10 bis , l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 1, comma 2 bis , della stessa legge. Violazione dell’art. 97 Cost. Sviamento;

3.- In subordine: Violazione ed elusione del giudicato sotto altro profilo. Violazione ed erronea applicazione, sotto molteplici profili, della disciplina legislativa del P.P.A. e comunque del contenuto dei P.P.A. comunali. Violazione dell’art. 10 disp. prel. cod. civ. e dell’art. 134 T.U.E.L. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 14, l. reg. Puglia n. 66/1979 e degli artt. 13 e 35, l. n. 10/1977, anche in riferimento all’art. 20, l. n. 136/1999 e all’art. 19, l. reg. Puglia n. 20/2001. Eccesso di potere per carente ed erronea presupposizione in fatto e in diritto, difetto di istruttoria, erronea motivazione, contraddittorietà esterna, perplessità. Violazione dell’art. 1, comma 2 bis , l. n. 241/1990. Sviamento;

4.- In subordine: Violazione dell’art. 3, l. reg. Puglia n. 66/1979. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione.

Il Comune di Carovigno si è costituito in giudizio in data 03.09.2021 per chiedere il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e infondato.

Nella camera di consiglio del 23 marzo 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Preliminarmente il Collegio deve esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso in ottemperanza, sollevata dall’Amministrazione resistente, che ha dedotto l’incompatibilità con la domanda di risarcimento dei danni derivanti dal diniego di stipula della convenzione di lottizzazione rispetto alla quale già pende il giudizio innanzi al TAR Puglia, Lecce, a seguito di ricorso notificato in data 24.03.2020. Sul punto il Collegio evidenzia che il petitum del suddetto ricorso è formulato in termini di alternatività tra danno per mancata e danno per ritardata realizzazione della lottizzazione, restando così aperta ogni possibilità di corretta esecuzione, ancorché tardiva, della sentenza da parte del Comune. Pertanto, la domanda di risarcimento e quella di ottemperanza non si pongono in rapporto di alternatività e non sono tra loro incompatibili.

Il Collegio ritiene che l’ordine rivolto al Comune sia chiaro e non lasci spazio alcuno per attività, adempimenti, divisamenti diversi dalla stipula;
spazio che, del resto, sarebbe logicamente incompatibile con l’imposizione di un termine perentorio riferito specificamente ed esclusivamente alla stipula, non certo ad una generica riedizione del “potere”, che è venuto meno a fronte del diritto riconosciuto dal Giudice.

Nel caso in esame viene in rilievo una serie di atti emanati in violazione del giudicato, situazione che, per costante giurisprudenza amministrativa, ricorre quando il nuovo atto emanato dalla Pubblica amministrazione “ si pone in contrasto con precise e puntuali prescrizioni provenienti dalla pregressa statuizione del giudice ” ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 20/04/2012, n. 2348;
Cons. Stato, Sez. IV, 04/03/2011, n. 1415;
Cons. Stato, Sez. VI, 05/07/2011, n. 4037).

Con gli atti emanati a partire dal settembre 2019, il Comune di Carovigno ha introdotto un tema nuovo, consistente nella necessità di una “ verifica preliminare di conformità ” del piano di lottizzazione alle previsioni del Programma pluriennale di attuazione (P.P.A.) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 43 del 13/09/2019;
verifica poi conclusa negativamente con il provvedimento dell’11.05.2021, ove si afferma che le aree dei ricorrenti non sono incluse nel P.P.A.

In particolare, secondo la ricostruzione svolta dal Comune di Carovigno, il Programma pluriennale di attuazione, “confermato” con delibera di Consiglio comunale n. 43 del 13/09/2019, laddove sembra non includere le aree dei ricorrenti, dovrebbe costituire una sopravvenienza anteriore alla notifica della sentenza del TAR Lecce n. 1116/2019, poi passata in giudicato, in grado di configurare un limite all’esecuzione del giudicato.

Tale approdo argomentativo suscita perplessità, non solo con riferimento al dato cronologico dell’anteriorità della sopravvenienza (infatti, la sentenza è stata notificata il 24/09/2019, mentre la delibera n. 43/2019 è stata affissa all’Albo Pretorio dal 14/09/2019 al 29/09/2019, pur essendo divenuta immediatamente esecutiva in data 13/09/2019), ma anche in ordine all’esclusione delle aree de quibus dal P.P.A., atteso che il Comune non ha consegnato agli odierni ricorrenti, né versato in atti, le tavole nn. 4 e 6, menzionate nella nota interna dell’istruttore tecnico 07.05.2021, prot. n. 11571: ivi si legge, tra l’altro, che “ 1) l’elaborato grafico Tav. 4 riporta quali Aree incluse nel P.P.A. i comparti t25 e t35 perimetrando con specifica simbologia le previsioni urbanistiche, relative a tutta la zona di Pantanagianni, riportate sulla tav. 10 del PdF ”.

Tralasciate le cennate questioni e muovendo comunque dall’assunto per cui il P.P.A. sarebbe anteriore alla notifica della sentenza e non includerebbe le aree de quibus , il Collegio reputa assorbente sul piano logico vagliare la configurabilità o meno di un rapporto di presupposizione o consequenzialità logico-giuridica e/o funzionale tra il Programma pluriennale di attuazione e la convenzione di lottizzazione.

Con l’art. 13 della legge n. 10 del 1977 (c.d. legge Bucalossi) si è introdotto nell’ordinamento il Programma pluriennale di attuazione, qualificato come lo strumento di attuazione degli “ strumenti urbanistici generali ”, delimitante le aree e le zone – incluse o meno in piani particolareggiati o in piani convenzionati di lottizzazione – nelle quali debbano realizzarsi, anche a mezzo di comparti, le previsioni di detti strumenti e le relative “ urbanizzazioni ” (1° comma).

A ben vedere, le due pianificazioni, quella spaziale – che è tipica anche dei piani attuativi – e quella temporale – propria del P.P.A. –, pur collegate tra loro, hanno oggetti e finalità ben distinti: la prima definisce la forma del territorio, la seconda i tempi di attuazione degli strumenti urbanistici spaziali. Con la conseguenza che quest’ultima non può modificare le scelte urbanistiche compiute negli strumenti spaziali, dovendo invece scandire i tempi di attuazione del piano regolatore. In definitiva, il piano di lottizzazione detta la disciplina urbanistica di dettaglio, il P.P.A. ha solo il compito di programmare nel tempo lo sviluppo urbanistico, senza poterne mutare le regole (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 17/11/2010, n. 2659).

Ne consegue che la lottizzazione non si pone in posizione gerarchicamente subordinata rispetto al Programma pluriennale di attuazione, disciplinato dall’art. 13 L. n. 10/1977 che, come è noto, ha la funzione di regolare nel tempo l’attuazione degli strumenti urbanistici generali (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 14/09/2004, n. 6381).

Pertanto, non sussiste alcun rapporto di presupposizione o consequenzialità logico-giuridica e o funzionale tra il Programma pluriennale di attuazione e la convenzione di lottizzazione, trattandosi di istituti assolutamente diversi per natura, funzioni e finalità. Infatti mentre il primo è uno strumento di temporalizzazione dell’effettiva attuazione delle previsioni urbanistiche contenute nel piano regolatore generale, la seconda è un vero e proprio strumento urbanistico attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 06/10/2003, n. 5850;
T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 18/07/2009, n. 1864;
T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 17/11/2010, n. 2659).

La L. n. 10/1977, all’art. 13, non esclude che si possa procedere all’autorizzazione di convenzioni di lottizzazione in assenza o in mancanza dell’inclusione delle aree nei P.P.A. (Cass. pen. Sez. III, 26/01/1998, n. 302;
Cons. Stato, Sez. IV, 28/12/1994, n. 1088);
tale articolo, nell’imporre ai Comuni l’adozione del programma pluriennale di attuazione, inserisce infatti il divieto di rilascio di concessioni edilizie in aree non comprese nel programma, ma non un divieto di approvazione di un Piano di lottizzazione (cfr. T.A.R. Marche, 16/12/1995, n. 605;
T.A.R. Veneto, Sez. I, 25/01/2018, n. 90). In altre parole, se è fatto divieto di rilascio di concessioni edilizie in aree non incluse nei P.P.A., ciò non preclude l’autorizzazione dei Piani convenzionati di lottizzazione per le stesse aree (T.A.R. Veneto, Sez. I, 25/01/2018, n. 90).

Infine, come dedotto dalla parte ricorrente, il Comune di Carovigno non può essere definito alla stregua di “ comune obbligato ” alla redazione del P.P.A. ai sensi dell’art. 13, comma 4, L. n. 10/1977, a causa della sospensione generalizzata dell’obbligo di formare il PPA imposta dal vigente art. 19 della l.r. Puglia n. 20/2001, a mente del quale “ L’obbligo di formazione del programma pluriennale di attuazione dello strumento urbanistico generale è comunque sospeso sino alla data di entrata in vigore della legge regionale di cui all’articolo 20 della legge 30 aprile 1999, n. 136 ”. Pertanto, lo strumento di programmazione urbanistico temporale costituito dal P.P.A. non configura più una scelta necessitata “ in considerazione dell’ormai intervenuta sospensione normativa (ad opera dell’art. 19, 1° comma della l.r. 27 luglio 2001, n. 20, destinato a trovare applicazione fino all’emanazione della legge regionale di riordino dell’istituto prevista dall’art. 20, 1° comma della l. 30 aprile 1999, n. 136) dell’obbligo per i Comuni di munirsi del programma pluriennale di attuazione dello strumento urbanistico generale ” (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 01/04/2008, n. 961;
T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 17/11/2010, n. 2659).

Tra l’altro, detto P.P.A., avendo validità biennale, come si evince dal verbale di deliberazione del Consiglio comunale n. 43 del 13/09/2019, è ormai decaduto.

Considerato che, ad oggi, l’Amministrazione comunale non ha provveduto in alcun modo a conformarsi alla sentenza n. 1116/2019 di questo Tribunale, stante l’adozione della nota del responsabile area 7 dell’11/05/2021 e degli altri atti in violazione del giudicato, il ricorso in esame va accolto e deve essere dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere alla stipula della convenzione con i proprietari lottizzanti nel termine di sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione o notifica della presente decisione.

L’interesse della parte ricorrente è soddisfatto dalla previsione di un termine ristretto per procedere alla stipula della convenzione.

In caso di perdurante inadempimento, sarà nominato un commissario ad acta per l’esecuzione del giudicato, previa successiva ed apposita istanza di parte.

Il relativo compenso è posto sin d’ora a carico dell’Amministrazione comunale, sicché l’inottemperanza dell’Ente potrà assumere rilevanza ai fini della valutazione del danno erariale.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.