Pubblicato il 22/07/2024

N. 01944/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00253/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 253 del 2020, proposto da
G A, rappresentato e difeso dall'avvocato C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Mestre, piazzetta Da Re 5;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati R D G, A I, N O, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A I in Venezia, S. Marco 4091;
Regione Veneto, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dei provvedimenti prot. n. 2019/620326 (doc. 1) e prot. n. 2019/620547 (doc. 2), entrambi in data 10 dicembre 2019 e notificati il 16 dicembre 2019, con cui il Dirigente della Direzione Servizi al Cittadino – Settore Condono del Comune di Venezia ha diniegato le domande (n. 62135/0/V e n. 62135/2/V) presentate dal ricorrente per la sanatoria ex L. n. 326/2003 di opere eseguite su immobile sito in Venezia – Loc. Pellestrina n. 1172/h (aventi rispettivamente ad oggetto: a) demolizione e ricostruzione del volume esterno adibito a bagno con decremento e lieve spostamento;
b) costruzione di piccolo locale ad uso cucinino esterno);
di ogni altro atto antecedente, concomitante e susseguente ed in particolare e per quanto occorra:

- del parere negativo della Commissione per la Salvaguardia di Venezia del 5 dicembre 2006 n. 21/06 (voti n. 10/1614 e n. 10/1613 relativi alle due rispettive domande di condono sopra menzionate).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2024 il dott. P S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, proprietario dell’unità immobiliare ad uso residenziale inscritta al N.C.E.U. del Comune di Venezia Sez. Pellestrina, Fg. 7 mapp. 480 s. 2 e Sez. Unica Fg. 101 mappale 480 s.7 in Comune di Venezia – Loc. Pellestrina, Via Scarpa 1172/h, ha presentato due domande per la sanatoria ex L. n. 326/2003, segnatamente la domanda n. 62135/0/V, avente ad oggetto la demolizione e la ricostruzione del volume esterno adibito a bagno, con decremento e lieve spostamento, realizzato sullo scoperto di proprietà, e la domanda n. 62135/2/V, avente ad oggetto costruzione di un piccolo locale ad uso cucinino esterno.

2. Il Comune, come riferito dallo stesso ricorrente, ha respinto entrambe le domande (con provvedimenti prot. n. 2019/620326 e prot. n. 2019/620547, entrambi in data 10 dicembre 2019) per contrasto con le previsioni di cui all’art. 32 della L. n. 47/1985 e di cui all’art. 32, commi 26 e 27 della L. n. 326/2003, nonché dell’art. 3 comma terzo della L.R. n. 21/2004, in quanto “[…] l’intervento si configura come aumento di volume ” e, inoltre, alla luce del parere contrario espresso dalla Commissione per la Salvaguardia di Venezia.

3. Avverso i provvedimenti indicati in epigrafe il ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 10 marzo 2020, deducendone l’illegittimità per le ragioni di cui si dà sinteticamente conto appresso:

- il Comune avrebbe errato in quanto sull’immobile oggetto di condono non graverebbe alcun vincolo, nemmeno quello paesaggistico di cui al D.M. 26 marzo 1956 perché asseritamente superato, ai sensi dell’art. 1 bis e dell’art. 1 quinquie s, l. n. 431/85, dall’adozione e approvazione sia del Piano Territoriale di Coordinamento (P.T.R.C.), sia del Piano di Area della Laguna e dell’Area Veneziana (P.A.L.A.V., quest’ultimo con delibera regionale n. 70 del 9 novembre 1995) (motivo sub I);

- dovendosi ritenere esclusa l’esistenza di un vincolo sull’immobile oggetto di intervento, si sarebbe formato il silenzio assenso sulla domanda di condono e i provvedimenti di diniego sarebbero conseguentemente illegittimi;
anche nell’ipotesi di ritenuta sussistenza del vincolo, il silenzio assenso si sarebbe comunque formato sulle opere meramente interne e su quelle giudicate compatibili con il vincolo stesso (motivo sub II);

- gli atti e provvedimenti impugnati dovrebbero ritenersi comunque illegittimi, in quanto il parere per la sanatoria ai sensi dell’art. 32, l. n. 47 del 1985 è stato espresso dalla Commissione per la Salvaguardia di Venezia, organo incompetente perché l’art. 1, l. r. Veneto 6 marzo 1984, n. 11 (poi abrogata dalla l. r. Veneto n. 63/1994) ha subdelegato alle Province le funzioni amministrative per la protezione delle bellezze naturali di cui all’art. 82, d.p.r. n. 616/1977 (ad esclusione di quelle concernenti l’individuazione delle bellezze naturali), compresa la formulazione del parere ex art. 32 della l. n. 47/1985;
tale parere rientrerebbe nella previsione dell’art. 1, comma 2, lett. a), l. r. 11/1984;
tale regime varrebbe specificamente anche per gli interventi eseguiti nella conterminazione lagunare di Venezia, nel territorio dei centri storici di Chioggia e Sottomarina e in Pellestrina, Lido e S. Erasmo, in virtù della deroga espressa dettata dall’art. 42, l. n. 47/1985 alla disciplina introdotta dalla l. 16 aprile 1973, n. 171 (“ Interventi per la salvaguardia di Venezia ”) (motivo sub III);

- il precitato parere della Commissione per la Salvaguardia di Venezia sarebbe da reputarsi illegittimo, inoltre, per difetto di motivazione in ordine alla considerazione, ivi contenuta, che l’intervento comporterebbe un danno ambientale (motivo sub IV);

- l’amministrazione procedente non avrebbe adeguatamente considerato, con riguardo specifico alla domanda n. 62135/0/V, avente ad oggetto “ demolizione e ricostruzione del volume esterno adibito a bagno con decremento e lieve spostamento ”, che nessun aumento di volume è stato realizzato in relazione al manufatto che ne forma oggetto, essendo la denegata sanatoria riferita alla sua “ mera traslazione ”;
mentre, con riguardo alla domanda n. 62135/2/V, avente ad oggetto “ costruzione di piccolo locale ad uso cucinino esterno ”, la P.A. avrebbe omesso di valutare la reale natura (di pertinenza e accessorietà), nonché la consistenza dell’opera (prevalentemente realizzata senza parti in muratura e facilmente amovibile), che ne dovrebbero escludere la qualificabilità come volume urbanisticamente rilevante (motivo sub V);

- la presenza del vincolo non sarebbe ostativa in senso automatico e assoluto alla sanabilità delle opere che comportano ampliamento, potendo l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo esprimere un parere favorevole in ordine alla compatibilità delle opere con le esigenze di tutela implicate dal vincolo medesimo (motivo sub VI).

4. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

5. Le parti hanno depositato memorie difensive.

6. All’udienza straordinaria del 4 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato e va di conseguenza respinto.

8. Per quanto concerne la sussistenza del vincolo valorizzato dall’Amministrazione, le censure sollevate da parte ricorrente non sono fondate (si v., sul punto, di recente, T.A.R. Venezia, sez. II, 4.7.2024, n. 1725), essendo pacifico e documentale che il d.m. 26 marzo 1956 contiene una “ dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’isola dì Pellestrina, sita nell’ambito del Comune dì Venezia ” ai sensi della l. n. 1497 del 1939.

8.1. Non può condividersi la tesi secondo la quale il vincolo de quo sarebbe venuto meno per effetto del PTRC e del PALAV, perché la dichiarazione di notevole interesse pubblico può dirsi esistente e pienamente in vigore anche dopo l’approvazione del Piano d’Area della Laguna dell’Area Veneziana (PALAV), approvato con delibera regionale n. 70 del 9 novembre 1995. Non vi è ragione, infatti, in assenza di indicazioni di segno contrario, di ritenere che le istanze di tutela che portarono all’apposizione del vincolo di cui al d.m. 26 marzo 1956, siano state superate, o diversamente soddisfatte, in conseguenza dell’approvazione del PALAV: ciò, anche perché l’art. 157, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004 fa espressamente salve le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della l. n. 1497/1939, fra cui può rientrare pure il D.M. 26 marzo 1956. Similmente, l’art. 160, d.lgs. n. 490 del 1999, prevedeva che le notifiche di importante interesse pubblico delle bellezze naturali o panoramiche, eseguite in base alla l. 1 giugno 1922, n. 778 e gli elenchi compilati a norma della legge 29 giugno 1939, n. 1497 sono validi a tutti gli effetti del Titolo II, inerente i Beni paesaggistici e ambientali.

E dette argomentazioni sembrano utilmente spendibili nei confronti, altresì, del Piano Territoriale di Coordinamento.

8.2. In definitiva, l’approvazione del PTRC e quella del PALAV da parte della Regione non hanno fatto decadere la dichiarazione di notevole interesse pubblico e il conseguente obbligo, nel caso di interventi nell’area vincolata, di previa acquisizione del parere dell’autorità preposta al vincolo (nel caso di specie, Commissione per la Salvaguardia di Venezia).

Da quanto esposto emerge, in conclusione, la complessiva infondatezza della doglianza.

9. Stante la permanenza del vincolo in questione, occorre dar conto brevemente della normativa statale e regionale applicabile al caso di specie.

Ai sensi dell’art. 32, comma 26, d.l. 30 settembre 2004, n. 269, convertito in l. n. 326 del 2003, sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all’art. 32, l. n. 47 del 1985;
b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’art. 32, l. n. 47 del 1985, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio.

Il comma 27 prevede che fermo restando quanto previsto dagli artt. 32 e 33, l. n. 47 del 1985, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora, per quanto in questa sede di interesse: d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

L’art. 3, comma 3, l. r. Veneto n. 21 del 2004, prevede che ad integrazione di quanto previsto dall’art. 32, commi 26 e 27, della legge sul condono, nelle aree assoggettate ai vincoli di cui all’art. 32, l. n. 47 del 1985 e successive modificazioni, sono suscettibili di sanatoria edilizia, a condizione che l’intervento non sia precluso dalla disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti interventi, ancorché eseguiti in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo: a) i mutamenti di destinazione d'uso, con o senza opere, qualora la nuova destinazione d'uso sia residenziale e non comporti ampliamento dell'immobile;
b) le opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di volume.

Come più volte affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “ Ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni - e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato ” (Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2022, n. 10480).

Nel caso in esame gli abusi contemplano la creazione di nuova volumetria (realizzazione del “ cucinino ”) ovvero consistono (non nelle segnalate “ modifiche interne ”, bensì) nella edificazione, previa demolizione, di una nuova costruzione (“ demolizione e ricostruzione del volume esterno adibito a bagno ”) che, siccome realizzati in zona vincolata, la P.A. – in applicazione dell’art. 32 della Legge n. 326/2003 – ha correttamente escluso che potessero beneficiare della sanatoria.

10. Conseguentemente, deve escludersi la formazione del silenzio - assenso sulla domanda di condono.

Infatti, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 35 e 32, comma 1, l. n. 47/1985, il silenzio-assenso sull'istanza di condono edilizio inerente opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo si perfeziona esclusivamente ove sia stato espresso il parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. VI, 01/07/2022, n.5485). Nel caso di specie, la Commissione per la Salvaguardia di Venezia ha espresso parere sfavorevole all’accoglimento dell’istanza, anche sotto il profilo paesaggistico, e diversamente non avrebbe potuto essere posto che, come detto, le opere realizzate non avrebbero potuto in alcun modo essere sanate comportando un aumento della volumetria.

Peraltro, è stato anche di recente affermato che “ è legittimo il diniego di condono disposto in assenza del parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, in quanto il decreto-legge n. 269 del 2003 esclude in via generale la sanabilità delle opere abusive oggetto del terzo condono nelle zone vincolate (Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 ottobre 2021, n. 6827);
soltanto se fossero state assenti le condizioni ostative indicate nel sopra riportato art. 32 del citato decreto-legge n. 269 del 2003, l'amministrazione comunale avrebbe dovuto necessariamente chiedere il parere dell'organo tenuto per valutare la possibilità di rilasciare all'interessato un provvedimento favorevole (Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2678)” (Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2023, n. 1672).

11. Ciò rende irrilevante la censura relativa all’incompetenza della Commissione per la Salvaguardia di Venezia, la quale comunque è infondata.

Infatti, come ricordato dall’intestato T.A.R. (sez. II, 8 agosto 2022, n. 1285) la giurisprudenza ha più volte chiarito che il parere della Commissione per la Salvaguardia, previsto per l’esecuzione di opere edilizie nella laguna di Venezia dall’art. 6, l. n. 171/1973, ha carattere obbligatorio e vincolante ed è espressione, ex art. art. 4 della l. n. 360/1991, che ha riscritto il cit. art. 6 di prerogative assegnate in esclusiva alla Commissione (si v., amplius , T.A.R. Venezia, sez. II, n. 1725/2024, cit .).

12. Non rileva, infine, a fronte dell’aumento di volumetria, l’eventuale natura meramente pertinenziale ed accessoria delle opere, come pure, trattandosi di intervento su area vincolata, non assume alcuna valenza la circostanza che la “ nuova costruzione ” risulti oggetto di mera traslazione rispetto allo stato preesistente.

13. Per le considerazioni che precedono il ricorso, rivelandosi privo di fondamento, deve essere respinto.

14. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.