N. 04989/2014 REG.PROV.COLL.

N. 04061/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4061 del 2006, proposto da:
Amministrazione Provinciale di Napoli, rappresentata e difesa dagli avv.ti A D F, P C, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura provinciale in Napoli, piazza Matteotti n. 1;

contro

Comune di Frattamaggiore, rappresentato e difeso dall'avv.to L P, con domicilio eletto presso lo studio legale Cirillo – Costa in Napoli, via Arenaccia n. 128;
Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv.to A G, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Napoli, via S. Lucia n. 81;

per l'annullamento

- dell’ordinanza n. 40 del 12 aprile 2006, con la quale il Sindaco del Comune di Frattamaggiore ha ordinato alla Provincia di Napoli di provvedere alla rimozione di rifiuti depositati nell’area della fascia di rispetto del tratto di strada SS. 87 N.C. Sannitica;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compreso il verbale di sopralluogo e di accertamento effettuato dal personale del Comune di Frattamaggiore;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Frattamaggiore e della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014 il dott. P M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Provincia di Napoli ha impugnato l’ordinanza n. 40 del 12 aprile 2006, con la quale il Sindaco del Comune di Frattamaggiore ha ordinato all’Ente ricorrente di provvedere alla rimozione di rifiuti abbandonati nell’area della fascia di rispetto di un tratto di strada appartenente al demanio regionale (SS. 87 N.C. Sannitica), attribuita in gestione alla Provincia di Napoli.

La parte ricorrente ha contestato la legittimità del provvedimento impugnato per i seguenti motivi:

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 d.lgs. n. 29/1993, come modificato dal d.lgs. n. 80/98 e dall’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001,;
degli artt. 50 e 54 in combinato disposto con l’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000. Incompetenza;

- Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della l. n. 241/1990 e s.m.i.;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 Cost. e dell’art. 13 e ss. della l. n. 689 del 24 novembre 1981 in tema di accertamento, contestazione e notificazione delle sanzioni amministrative;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997 (sostituito dall’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006), dell’art. 3 della l. n. 689/1981, dell’art. 130/R del Trattato dell’Unione Europea (introdotto dall’Atto unico europeo del 1986) e dell’art. 18 della l. n. 349/86;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 267/2000 e dell’art. 20 del d.lgs. n. 22/97 (sostituito dall’art. 197 del d.lgs. n. 152/2006) nonché dell’art. 7, comma 2, lett. a) e d) del decreto Ronchi, in combinato disposto con l’art. 21, comma 2, lett. g) e con l’art. 16 lett. d) del predetto decreto;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 d.lgs. n. 22/97. Eccesso di potere sub specie di contraddittorietà tra dispositivo e motivazione;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/97. Eccesso di potere sub specie di contraddittorietà tra dispositivo e motivazione;

- Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge.

Si sono costituiti in giudizio per resistere alla proposta impugnativa il Comune di Frattamaggiore e la Regione Campania.

Con ordinanza di questo Tribunale n. 1969/06 è stata respinta l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente.

All’udienza pubblica del 10 luglio 2014, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Con il primo motivo di gravame, la Provincia di Napoli deduce l’incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento impugnato, sostenendo che detto provvedimento avrebbe dovuto essere adottato dal dirigente, anziché dal Sindaco, ai sensi dell’art. 107, comma 3, lett. g), del d.lgs. n. 267/2000, a norma del quale spetta ai dirigenti l’adozione di “tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale”.

La censura è infondata.

Il Collegio fa rilevare che, in generale, l’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 attribuisce espressamente al sindaco, quale ufficiale del Governo, il potere di adottare con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Oltre a ciò, l’art. 14, comma 3, del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, vigente ratione temporis al momento dell’adozione del provvedimento gravato, attribuiva espressamente al sindaco il potere di disporre con ordinanza la rimozione e l’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti abbandonati, ponendo il relativo obbligo (di rimozione e smaltimento) a carico di chi abbia violato il divieto di abbandono dei rifiuti e, in solido, a carico del proprietario e del titolare di diritti reali o personali di godimento dell’area.

Con il secondo motivo di gravame, la parte ricorrente deduce violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

La censura è infondata.

Secondo principi consolidati in giurisprudenza, dai quali il Collegio non ritiene di doversi discostare, in caso di emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente, non occorre il rispetto delle regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241, essendo queste incompatibili con l'urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, aggravantesi con il trascorrere del tempo: di fatto, la comunicazione di avvio del procedimento nelle ordinanze contingibili e urgenti del sindaco non può che essere di pregiudizio per l'urgenza di provvedere (Consiglio di Stato, sez. V, 19 settembre 2012 n. 4968).

Con il terzo motivo di gravame, la parte ricorrente deduce violazione dell’art. 24 della Cost. e degli artt. 13 e ss. della l. n. 689/1981 in tema di accertamento, contestazione e notificazione delle sanzioni amministrative. Sostiene parte ricorrente che il provvedimento impugnato, rientrando nel genus dei provvedimenti sanzionatori, avrebbe dovuto essere preceduto da una formale contestazione, al fine da consentire l’esercizio del diritto di difesa, costituzionalmente tutelato (art. 24 Cost.).

La censura non è meritevole di accoglimento.

Il Collegio non può non rilevare che la presenza dei rifiuti lungo il tratto di strada in questione era ben nota alla Provincia di Napoli, essendo stata segnalata proprio da quest’ultima al Comune di Frattamaggiore (con nota del 27 gennaio 2006 e del 31 gennaio 2006);
l’amministrazione provinciale avrebbe potuto quindi indicare la non imputabilità sotto il profilo soggettivo del fatto illecito da essa stessa denunciato.

Infondata si rivela anche la dedotta violazione dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 14 aprile 2006), che ai fini dell’esercizio del potere di ordinanza sindacale richiede l’accertamento in contraddittorio con gli interessati dell’abbandono illecito dei rifiuti, trattandosi di norma entrata in vigore successivamente alla adozione del provvedimento impugnato (l’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 non richiedeva, ai fini dell’esercizio del potere sindacale, che l’illecito abbandono dei rifiuti fosse accertato in contraddittorio con i soggetti ritenuti dall’ordinamento giuridicamente responsabili del predetto abbandono).

Con il quarto motivo di gravame, la parte ricorrente deduce violazione dell’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997 nonché del principio comunitario “chi inquina paga”, codificato dall’art. 130/R del Trattato dell’Unione europea e richiamato dalla direttiva CE n. 91/156. Dopo aver evidenziato che la sanzione prevista dall’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997 per la violazione del divieto di abbandono e di deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo presuppone che tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, la ricorrente sostiene che nel caso di specie alcuna responsabilità dolosa o colposa sarebbe ravvisabile a suo carico per aver avuto la disponibilità delle aree sulle quali altri soggetti hanno abbandonato rifiuti.

La tesi della ricorrente non può essere condivisa.

Occorre premettere che l’art. 14, comma 3, del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (ora sostituito dall’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006) individuava l’obbligo del proprietario, del titolare di diritti reali o personali di godimento di un’area di provvedere, in solido con l’autore dell’illecito, alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti illecitamente abbandonati sull’area stessa, sempreché della violazione del divieto di abbandono potesse essere ritenuto responsabile a titolo di dolo o di colpa, attribuendo al sindaco il potere – dovere di ordinare la rimozione dei rifiuti abbandonati.

Sulla base della predetta disposizione normativa, il Comune di Frattamaggiore, dopo aver accertato (peraltro, su segnalazione della stessa ricorrente) la presenza di significative quantità di rifiuti sversati illecitamente nell’area della fascia di rispetto di un tratto di strada (SS. 87 N.C. Sannitica in direzione di Arzano) attribuito in gestione alla Provincia di Napoli, ha ordinato a quest’ultima di provvedere alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti illecitamente abbandonati.

La disposizione sopra richiamata non configura un’ipotesi di responsabilità oggettiva o per fatto altrui: se pone in essere le misure esigibili per evitare il ripetersi dell'accaduto, il proprietario o il titolare di diritto reale o personale di godimento dell’area sulla quale avvengono gli illeciti sversamenti, non può essere considerato responsabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 10 giugno 2014 n. 2977).

Sennonché, la Provincia di Napoli non risulta concretamente aver espletato in concreto alcuna attività di custodia, vigilanza e protezione dell'area di cui trattasi, rimasta facilmente accessibile "senza alcun mezzo di inibizione" per il deposito di rifiuti da parte di ignoti (ad esempio, attraverso la realizzazione di un’adeguata recinzione ovvero attraverso la sistemazione di videocamere o di apparecchiature fotografiche o l’istituzione di un servizio di vigilanza).

Con il quinto, il sesto e il settimo motivo di gravame la ricorrente deduce violazione degli artt. 7 e 21, comma 2, lett. g) del d.lgs. n. 22/1997 nonché dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, evidenziando che, in base alle predette disposizioni normative, spetta ai Comuni, in via esclusiva, la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura e provenienza giacenti sulle aree pubbliche e su quelle soggette ad uso pubblico. Evidenzia, altresì, che il comportamento doloso del terzo sarebbe idoneo ad interrompere il nesso eziologico e quindi ad escludere ogni eventuale responsabilità per omissione dei controlli.

Le censure sono infondate;
esse vengono trattate congiuntamente attenendo a profili connessi.

Diversamente da quanto rappresentato dalla parte ricorrente, il fatto che la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti rientrino nelle funzioni istituzionali del Comune nulla ha a che vedere con la vicenda de qua , in quanto il motivo del contendere non è rappresentato dalla individuazione dell’Ente istituzionalmente competente all’esercizio delle funzioni ordinarie di raccolta e di smaltimento dei rifiuti, quanto piuttosto quello della legittimità della ordinanza emanata dal Comune di Frattamaggiore, con la quale è stato ingiunto alla Provincia di Napoli di rimuovere i rifiuti illecitamente abbandonati su un tratto di strada del quale la Provincia aveva il controllo per ragioni di natura gestionale.

Né può essere ritenuto elemento sufficiente a manlevare la Provincia di Napoli da ogni responsabilità il fatto che gli illeciti sversamenti siano da attribuire a comportamenti dolosi di terzi.

Secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale, la condotta illecita del terzo non è sufficiente ad escludere la responsabilità del proprietario per la trasformazione del suo terreno in discarica abusiva, né ad interrompere il nesso di causalità tra la sua condotta colposa e l’evento verificatosi, quando quest’ultimo costituisce un fatto prevedibile e prevenibile (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 10 giugno 2014 n. 2977).

Il Collegio non può non ribadire che la Provincia di Napoli, pur avendo la gestione della strada in questione, non risulta aver intrapreso nel tempo alcuna iniziativa diretta ad impedire o limitare l’illecito sversamento di rifiuti da parte dei terzi, essendosi limitata a segnalare, con le note sopra richiamate, al Comune di Frattamaggiore la presenza di discariche abusive nel tratto di strada in questione.

Ritiene il Collegio che il presidio della proprietà pubblica non può che partire infatti dai soggetti istituzionalmente preposti alla sua gestione, i quali (soggetti) non possono essere considerati immuni da responsabilità semplicemente per non aver materialmente cagionato gli illeciti sversamenti di rifiuti riscontrati nell’ambito territoriale di propria pertinenza, ma debbono essere considerati responsabili in solido con gli autori dell’illecito per non aver adeguatamente vigilato sul territorio e quindi per non aver preservato il bene pubblico che avevano istituzionalmente il compito di tutelare e salvaguardare.

Con l’ultimo motivo di gravame, la parte ricorrente contesta la legittimità del provvedimento impugnato per l’omessa indicazione dell’autorità giurisdizionale alla quale proporre ricorso nonché del termine per la relativa impugnativa.

La censura non è meritevole di accoglimento.

Secondo principi pacifici in giurisprudenza, l'omessa indicazione del termine e dell'autorità cui ricorrere non determina l'illegittimità del provvedimento amministrativo, ma solo una mera irregolarità, in quanto la disposizione dell'art. 3 comma 4, l. n. 241 del 1990 non influisce sull'individuazione e sulla cura dell'interesse pubblico concreto cui è finalizzato il provvedimento, né sulla riconducibilità dello stesso all'autorità amministrativa, ma tende semplicemente ad agevolare il ricorso alla tutela giurisdizionale, con la conseguenza che tale omissione potrebbe semmai dar luogo, nel concorso di significative ulteriori circostanze, alla concessione del beneficio della rimessione in termini per proporre impugnazione ( ex multis , T.a.r. Lazio, Roma, sez. II, 7 maggio 2014 n. 4752). Nel caso di specie, peraltro, il ricorso risulta essere stato tempestivamente e ritualmente proposto.

In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

In considerazione della particolare complessità e della parziale novità delle questioni dedotte in giudizio, sussistono all’evidenza gravi ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.