N. 00324/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00246/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 246 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
E F, in proprio, quale professore ordinario di diritto amministrativo e direttore responsabile della rivista “Diritto e processo amministrativo”, nonché R F, E F, L I, N L, E M M, A P, A R T, tutti in proprio quali professori ordinari di diritto amministrativo e condirettori della Rivista “Diritto e processo amministrativo”, rappresentati e difesi dagli avv.ti proff. F G S, E F, E M M, A P, A R T, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, v.le G. Mazzini, 6;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., e Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca - Anvur;
in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Maurizio Genuardi, Lorenzo Lo Muzio;

per l'annullamento, previa sospensione,

1) quanto al ricorso:

- della delibera n. 89/2012 del Consiglio Direttivo dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) di approvazione della lista delle riviste scientifiche di area giuridica incluse nella classe A, ai fini dell’abilitazione scientifica nazionale e della formazione delle Commissioni nazionali di cui al D.M. 76/2012;

- del verbale della riunione telematica del 24.10.2012 del Gruppo di Esperti della Valutazione (GEV) dell’area 12, scienze giuridiche, che ha classificato in B la rivista “Diritto e processo amministrativo”, comunicata al Direttore responsabile della rivista “Diritto e processo amministrativo” via e-mail in data 16.11.2012;

- della delibera n. 16 del 23.11.2012 del Presidente dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR), nella parte in cui sono stati stabiliti i valori mediani dell’indicatore “numero di articoli su riviste appartenenti alla classe A” per il settore concorsuale 12/D1;

- della nota del 13.11.2012, prot. n. 23505/PF, del MIUR che ha condiviso di procedere, anche per i settori concorsuali dell’area 12, al calcolo ed alla pubblicazione della mediana relativa al terzo indicatore, che tiene conto degli articoli pubblicati su riviste di classe A per l’applicazione ai fini della formazione della Commissione e dell’abilitazione scientifica nazionale;

- delle linee guida in tema di revisione di classificazione delle riviste nell’ambito della VQR relative (anche) all’area 12, scienze giuridiche, nonché della delibera del Consiglio Direttivo dell’ANVUR che le ha approvate, benché non conosciuta nei suoi estremi;

- della relazione finale del 27.9.2012 del Gruppo di lavoro libri e riviste scientifiche dell’area 12 e degli allegati, anche se questi ultimi non conosciuti;

- del Decreto del M.I.U.R. 7.6.2012, n. 76, compresi tutti gli allegati relativi agli indicatori di attività scientifica non bibliometrici, in specie l’allegato B, ed ai riferimenti, diretti ed indiretti, all’area 12, scienze giuridiche;

- della delibera n. 50 del 21.6.2012 dell’ANVUR che stabilisce le modalità di calcolo degli indicatori da utilizzare ai fini della selezione degli aspiranti commissari e della valutazione dei candidati per l’abilitazione scientifica nazionale;

- del decreto direttoriale del MIUR n. 181 del 27.6.2012, sulla procedura per la formazione delle commissioni nazionali per il conferimento dell’abilitazione alle funzioni di professore universitario di I e II fascia;

- degli atti di nomina delle Commissioni nazionali per il conferimento alle abilitazioni a professore di I e II fascia, ancorchè non conosciuti e sui quali si riservano motivi aggiunti;

- del decreto direttoriale n. 222 del 20.7.2012 sulla procedura per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di I e II fascia;

- di tutti gli atti adottati dall’ANVUR e del GEV inerenti la classificazione delle riviste relative all’area 12, ancorchè non conosciuti e sui quali si riservano espressamente motivi aggiunti;

2) quanto ai motivi aggiunti:

- della delibera n. 74 del 19.6.2013 del Consiglio direttivo dell’ANVUR, comunicata con pec del 20.6.2013;

- dell’istruttoria per il riesame della rivista “Diritto e processo amministrativo”, allegata alla delibera n. 74 del 19.6.2013;

- delle note di trasmissione del 18.7.2012 delle richieste di parere ai (primi) tre referees;

- dei giudizi espressi dai primi tre referees e dai successivi tre referees;

- del verbale del Gruppo Esperti per la valutazione (GEV) del 20.2.2012, ora reso noto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca e dell’ANVUR, con la relativa documentazione;

Vista l’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 934/13 del 22.2.2013;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2013 il dott. I C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 9 gennaio 2013 e depositato il successivo 10 gennaio, i professori ordinari di diritto amministrativo in epigrafe chiedevano l’annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti pure in epigrafe elencati sulla base dei quali il Consiglio Direttivo dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) aveva approvato la lista delle riviste scientifiche di area giuridica incluse nella classe A, ai fini dell’abilitazione scientifica nazionale e della formazione delle Commissioni nazionali di cui al D.M. 76/2012, laddove la rivista “Diritto e processo amministrativo”, di cui erano direttore responsabile il prof. Follieri e condirettori gli altri ricorrenti, non risultava ivi inserita.

In particolare i ricorrenti, premettendo di ricorrere “…contro il sistema degli indicatori numerici, e non di qualità, e della qualificazione scientifica e classificazione delle riviste per l’attribuzione dell’abilitazione ai professori universitari di I e II fascia e per l’inserimento nelle Commissioni per il conferimento di tali abilitazioni…” e di lamentare “soprattutto” l’esclusione dalla classificazione in fascia A della rivista suddetta, richiamavano il sistema normativo delineatosi negli ultimi anni in relazione all’istituzione dell’abilitazione scientifica nazionale – di cui all’art. 16 l. n. 240/2010, al d.p.r. n. 222/2011 e al d.m.

7.6.2012 n. 76 – e lamentavano l’introduzione di parametri “quantitativi” da parte del decreto ministeriale che non figuravano nella normativa primaria e nel d.p.r. n. 222/11, tra cui vi era il numero di articoli su riviste appartenenti alla classe A, secondo criteri di classificazione individuati nella delibera Anvur n. 50 del 21.6.2012.

Dopo aver ricostruito la successione delle circostanze di fatto che avevano portato alla classificazione delle riviste giuridiche del settore JUS/10-diritto amministrativo appartenente all’area 12, Scienze giuridiche, ed aver specificato l’articolazione del ricorso, diviso in una prima parte avverso il sistema, volto ad assegnare rilevanza a criteri e parametri quantitativi per determinare l’importanza e l’impatto della produzione scientifica degli aspiranti Commissari e dei candidati all’abilitazione, con attribuzione del relativo potere all’Anvur, ed in una seconda volto a contestare più particolarmente la classificazione delle riviste giuridiche con specifico riguardo a quella suddetta, i ricorrenti, in sintesi, lamentavano quanto segue.

“ I. Illegittimità dei criteri e parametri quantitativi per la valutazione”.

“1. Violazione art. 17 l. 23.8.1988 n. 400, art. 16 l. 30.12.2010 n. 240 e d.p.r. 14.9.2011 n. 222” .

Il potere regolamentare conferito, ex l n. 400/88, dalla norma primaria di cui in rubrica al d.m. n. 76/2012 non contemplava l’introduzione di parametri quantitativi il cui mancato superamento, per almeno uno dei tre indicatori individuati, determinati tramite “mediane”, impediva di conseguire l’abilitazione o di entrare a far parte della Commissione valutatrice.

“ 2. Violazione dell’’art. 17 l. 23.8.1988 n. 400, art. 16 l. 30.12.2010 n. 240 e d.p.r. 14.9.2011 n. 222 sotto il profilo della individuazione della quantità minima di produzione scientifica. Violazione del principio di proporzionalità ed eccesso di potere per irrazionalità manifesta”.

Il d.m. in questione fissava quantità minime relative alla produzione scientifica di candidati e professori-commissari laddove né la norma primaria di cui alla l.n. 240/10 né il d.p.r. n. 222/11 le prevedevano, orientandosi semmai su un numero massimo di pubblicazioni valutabili, pari a 12, in linea con una più logica considerazione della possibilità di dare luogo a minori produzioni ma di grande spessore che meglio attestano potenzialmente merito e qualità del lavoro svolto.

“ 3. Violazione art. 16 l. 30.12.2010 n. 240 e d.p.r. 14.9.2011 n. 222 da parte della delibera n. 50 del 21.6.2012 dell’ANVUR nella determinazione delle mediane. Eccesso di potere per abnormità, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90 e del principio di proporzionalità. Difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità ed ingiustizia manifeste” .

Il calcolo delle “mediane” effettuato tramite l’algoritmo individuato dall’Anvur aveva dato luogo ad effetti abnormi, in quanto – a titolo di esempio – per l’area 12/A1 (diritto privato) la relativa mediana per i professori “ordinari” era pari ad un libro mentre per gli “associati” era pari a due, con evidente sproporzione e senza verifica approfondita della correttezza dei dati esposti nel corso dell’istruttoria a causa della fretta di procedere, come ammesso dalla stessa Anvur con una serie di documenti pubblicati sul proprio sito informatico.

“ 4. Eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà, perplessità ed irrazionalità manifesta”.

L’Anvur aveva rimesso alla Commissione valutatrice di scegliere, a propria discrezione, caso per caso, se attribuire l’abilitazione anche ai candidati che non superavano nessuna delle “mediane” dei tre indicatori, determinando così diversità di soluzioni tra le diverse Commissioni e incidendo anche sulla effettiva potenzialità di partecipazione di Commissari che avevano valutato di non poter superare il “blocco” quantitativo in origine fissato e quindi non avevano chiesto di partecipare alla selezione.

“ 5. Violazione art. 11 disposizioni preliminari al codice civile. Principio generale di irretroattività degli atti. Violazione art. 16 l. n. 240/10 e artt. 4 e 6 d.p.r. n. 222/11. Eccesso di potere per irrazionalità manifesta” .

La qualificazione introdotta per la classificazione in fascia A delle riviste scientifiche, a differenza degli indicatori per libri e capitoli di libri, aveva creato schiere ridotte di “privilegiati” che avevano goduto dell’inserimento dei propri scritti in riviste classificate solo a posteriori in fascia A, con effetti retroattivi e non prevedibili al momento della relativa pubblicazione, con conseguente violazione del principio generale di irretroattività degli atti amministrativi di natura regolamentare quale è il d.m. n. 76/2012.

“ 6. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Irrazionalità ed ingiustizia manifesta”.

Non risultavano considerate ai fini degli indicatori di importanza delle riviste le note a sentenza, pur costituendo queste un importante apporto dottrinario soprattutto se note critiche e non meramente redazionali.

“ 7. Nullità per difetto di attribuzione. Violazione artt. 9, 33 e 41 della Costituzione. Violazione artt. I-3, I-4 e II-71 Costituzione europea e principi di diritto comunitario (art. 6 T.U.F.).”

L’Anvur, nel procedere alla qualificazione e classificazione delle riviste scientifiche, aveva esercitato un potere che non le conferiva, interferendo su profili di mercato e diffusione delle stesse e violando anche la normativa comunitaria a tutela della concorrenza e del pluralismo culturale.

“ 8. Violazione art. 7, comma 6, d.p.r. 14.9.2011 n. 222 ed eccesso di potere e violazione dell’autovincolo”.

L’Amministrazione aveva disatteso le modalità di sorteggio per la formazione delle Commissioni valutatrici - che il C.U.N. aveva previsto mediante estrazione di una sequenza casuale unica per tutte le Commissioni - continuando ad eseguire sorteggi “dedicati” a ciascun settore concorsuale.

“ 9. Eccesso di potere, difetto di istruttoria. Disparità di trattamento in ordine alla rilevanza della valutazione”.

Nonostante gli stessi esperti dell’Anvur, il GEV e l’apposito Gruppo di lavoro avessero evidenziato la carenza di istruttoria e l’approssimazione della classificazione in classe A delle riviste, l’Agenzia in questione aveva proceduto al calcolo della c.d. “terza mediana” in palese contraddittorietà e disparità di trattamento, senza alcuna motivazione sulle eventuali ragioni di dissenso dai rilievi degli esperti.

“ II. Illegittimità della classificazione delle riviste giuridiche, con specifico riguardo al settore scientifico disciplinare diritto amministrativo ed alla rivista “Diritto e processo amministrativo”.

“10. Eccesso di potere. Violazione del principio di proporzionalità, irrazionalità ed ingiustizia manifeste nei confronti del diritto amministrativo (JUS/10-12/D1)” .

Lo JUS/10, pur vantando un totale di 75 riviste prese in considerazione, vedeva solo 5 di queste classificate in A, con differente e deteriore proporzione rispetto agli altri settori relativi alle scienze giuridiche e ingiusta mortificazione anche rispetto alla proporzione con il numero di strutturati, da cui sarebbero conseguiti una contrazione del pluralismo culturale e un inaridimento delle fonti che arricchiscono le riviste non in fascia A. Inoltre, risultavano illogicamente preferite al fine di tale classificazione riviste che non privilegiavano la pubblicazione di sentenze della giustizia amministrativa.

“ 11. Classificazione delle riviste. Difetto assoluto di motivazione (art. 3 l.n. 241/90) e violazione delle regole di partecipazione” .

Risultava disatteso il parere dell’AIPDA - che aveva inserito in fascia A la rivista facente capo ai ricorrenti – ad opera del GEV 12 nel cui elenco figuravano solo tre professori ordinari di diritto amministrativo. Ciò anche dopo articolata istruttoria, partecipazione del direttore della rivista al procedimento e conferma della classificazione da parte dell’AIPDA e il coinvolgimento di tre revisori esterni che peraltro avevano espresso pareri discordanti, con conseguente carenza di motivazione sul punto.

“ 12. Violazione, comunque, dei criteri generali fissati dal GEV. Difetto di motivazione, contraddittorietà.”

Non risultavano rispettati gli stessi criteri fissati dal GEV in merito agli indicatori utilizzati per definire i “rating” delle riviste scientifiche, in quanto la rivista facente capo ai ricorrenti rispettava tutti i requisiti individuati per l’inserimento in fascia A, quali: a) prestigio tradizionalmente riconosciuto alla rivista dalla comunità scientifica di riferimento;
b) ampiezza delle tematiche considerate;
c) pubblicazione di lavori aventi l’obiettivo o comunque l’effetto di contribuire al dibattito scientifico;
d) qualificazione degli studiosi che pubblicano sulla rivista. In più erano presenti ulteriori elementi di qualificazione, quali la pubblicazione di sola dottrina, la presenza di “abstract” in italiano e inglese, la presenza in numerosissime biblioteche italiane e straniere, la pubblicazione trimestrale, la costituzione di un Comitato scientifico, la cura di una collana di “Quaderni” monografici.

I ricorrenti concludevano la propria esposizione, insistendo sulla domanda cautelare e su specifica istanza istruttoria documentale.

I ricorrenti integravano poi il gravame con rituali motivi aggiunti ove – considerando che nel frattempo avevano appreso che due riviste erano state “riclassificate” dalla fascia B a quella A – lamentavano quanto segue.

“ 13. Eccesso di potere per disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Violazione art. 97 Costituzione” .

Le altre due riviste “riclassificate” dalla fascia B alla A – pur non contestandone i ricorrenti la nuova collocazione – presentavano elementi e caratteri riconducibili alle caratteristiche di quella “Diritto e processo amministrativo” evidenziate nel dodicesimo motivo di ricorso, per cui era evidente la disparità di trattamento e l’ingiustizia manifesta cui aveva dato luogo l’Anvur.

Con atto ritualmente notificato in data 8 febbraio 2013, il ricorrente prof. N L rinunciava al ricorso e al mandato.

Con specifico atto del 14 febbraio 2013 i difensori dei ricorrenti depositavano documentazione trasmessa dall’Anvur specificando che questa esauriva la richiesta contenuta nell’istanza istruttoria avanzata nel ricorso.

Si costituivano in giudizio le Amministrazioni in epigrafe, chiedendo la reiezione del gravame.

Con l’ordinanza cautelare in epigrafe, questa Sezione accoglieva la domanda cautelare in relazione a quanto lamentato nella seconda parte del ricorso, disponendo l’obbligo per l’Amministrazione di riesaminare la posizione della rivista facente capo ai ricorrenti con partecipazione procedimentale dei suoi rappresentanti, fissando udienza pubblica anche ai fini dell’esito del riesame in questione.

L’Amministrazione ottemperava e dava luogo al riesame, depositando in giudizio la relativa documentazione.

In relazione all’esito, che vedeva confermare l’esclusione dalla fascia A della rivista dei ricorrenti, questi proponevano secondi motivi aggiunti, lamentando, in sintesi, quanto segue.

“ Illegittimità della classificazione delle riviste giuridiche, con specifico riguardo al settore scientifico disciplinare Diritto Amministrativo ed alla Rivista “Diritto e processo amministrativo”.

3) Motivo n. 7 del ricorso. Nullità per difetto di attribuzione. Violazione artt. 9, 33 e 41 della Costituzione. Violazione artt. I-3, I-4 e II-71 Costituzione europea e principi di diritto comunitario (art. 6 T.U.E.)” .

I ricorrenti insistevano sul profilo per il quale l’Anvur non aveva il potere di qualificare e classificare le riviste scientifiche, influenzando e minando così lo sviluppo della cultura, la libertà della scienza e di iniziativa economica, come tutelate dalla Costituzione italiana e da quella europea. Ciò perché la divisione in classi avrebbe depresso il valore delle riviste in classe B e C perché difficilmente i migliori contributi sarebbero stati pubblicati su di esse.

Tale potere di specifica classificazione, infatti, non era riconosciuto né dalla l. n. 240/10 né dal d.p.r. n. 222/11 né dal d.p.r. n. 76/10.

“ 4) Motivo n. 9 del ricorso. Eccesso di potere, difetto di istruttoria, disparità di trattamento in ordine alla rilevanza della valutazione” .

I ricorrenti nuovamente richiamavano il contenuto del motivo di ricorso, rilevando che sul punto nulla aveva eccepito l’Amministrazione nei suoi scritti difensivi.

“ 5) Secondi motivi aggiunti”

In relazione alla specifica attività di rivalutazione conseguente alla pronuncia cautelare, i ricorrenti articolavano ulteriori censure.

“ 5.1) Eccesso di potere e violazione dei criteri generali nel classificare la rivista “Diritto e processo amministrativo, con riferimento alla ‘ampiezza del periodo temporale di attività” .

L’impugnata delibera dell’Anvur n. 74/2013 che aveva disposto il “non inserimento” in classe A, recependo il documento “Istruttoria per il riesame” ad essa allegato, specificava che già nel verbale del 20.2.2012 era indicato che un criterio di rilevanza, idoneo a discostarsi dalle conclusioni dell’AIPDA, era quello dell’ampiezza temporale del periodo di attività, che aveva portato all’inserimento in classe A di riviste che avevano iniziato la pubblicazione meno recentemente di quella facente capo ai ricorrenti. Il secondo documento di lavoro del GEV dell’area 12 approvato dal Consiglio Direttivo dell’Anvur, però, aveva stabilito di fare riferimento alle sole riviste pubblicate nel periodo 2004-10, escludendo quelle le cui pubblicazioni avevano avuto inizio nel 2011 e, ai fini dell’inserimento in classe A, quelle, pur conformate alle migliori prassi internazionali relative agli indicatori di processo, con pubblicazioni solo dal biennio 2009-10 preso in considerazione ai fini della VQR 2004-10. Nessuna preclusione, quindi, era stabilita ai fini dell’inserimento in classe A per le riviste pubblicate prima del 2009, come quella facente capo ai ricorrenti nata nel 2007.

“ 5.2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed irrazionalità manifesta sulla presunta scarsa diffusione della rivista e mancanza di impatto e di stima nella comunità scientifica. Violazione d.m.