N. 05256/2012 REG.PROV.COLL.

N. 05481/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5481 del 2010, proposto da:
E Srade di Di Stasio Giovanni &
C. s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti A O e A F, presso i quali ha eletto domicilio, in Napoli, via Parco Comola Ricci, 165;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. G M T, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81;
Comune di Galluccio, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. A Longo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Mascia, in Napoli, via Duomo, 296;

per l'annullamento

- del decreto n. 628 del 20 maggio 2010 con cui la Giunta Regionale della Campania ha ritenuto di assoggettare a Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) il P.U.A. – Piano di Lottizzazione Convenzionata in località Terragola, nel territorio del Comune di Galluccio (CE), presentato dalla società ricorrente;

- della nota prot. n. 3097 del 14 giugno 2010 recante trasmissione del decreto n. 628/2010;

- del verbale della riunione del 18 dicembre 2009 tra il Comune di Galluccio (Autorità procedente) e l’Assessorato all’Ambiente della Regione Campania (Autorità competente) per la preliminare valutazione del piano di lottizzazione e del rapporto ambientale e contestuale individuazione delle ulteriori amministrazioni da consultare;

- della nota prot. n. 0244567 del 18 marzo 2010 con la quale il Dirigente dell’Area Generale di Coordinamento Ecologia e Tutela dell’Ambiente ha comunicato che, esaminata la documentazione relativa al P.U.A., nella seduta del 4 marzo 2010 il Comitato Tecnico per l’Ambiente (C.T.A.) aveva deciso di assoggettare il progetto a V.A.S.;

- del verbale delle sedute del 4 marzo 2010 e del 22 aprile 2010 e dei pareri con cui il C.T.A. ha deciso di assoggettare il P.U.A. a V.A.S.;

- del verbale della seduta del 25 ottobre 2007, nella parte in cui la commissione edilizia del Comune di Galluccio ha ritenuto che il progetto di lottizzazione convenzionata presentato dalla ricorrente dovesse essere assoggetto a V.A.S.;

- della nota prot. n. 5568 del 6 novembre 2007 con cui il Responsabile del procedimento ha comunicato alla ricorrente l’esito del parere espresso dalla commissione edilizia nella seduta del 25 ottobre 2007;

- del verbale della seduta del 30 ottobre 2008 con cui la commissione ambiente del Comune di Galluccio ha ritenuto di acquisire ulteriore integrazione documentale in ordine al progetto di lottizzazione presentato dalla società ricorrente;

- della nota prot. n. 5281 del 3 novembre 2008 con cui il Responsabile del procedimento comunicava alla ricorrente l’esito del verbale della seduta del 30 ottobre 2008 della commissione ambiente del Comune di Galluccio;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Comune di Galluccio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2012 il dott. G D V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al numero di registro generale 5481 del 2010, la società EdilStrade espone in fatto che:

- è proprietaria di suoli siti nel Comune di Galluccio (CE), Frazione Terragola, ricadenti in prevalenza in zona “C” del Programma di Fabbricazione;

- in data 15 febbraio 2006 presentava al Comune di Galluccio un piano di lottizzazione convenzionata, successivamente integrato con atti del 3 luglio 2006 e del 31 gennaio 2007;

- nella seduta del 25 ottobre 2007, la commissione edilizia comunale si pronunciava positivamente sul progetto, rilevando tuttavia la necessità di integrare il medesimo con la Valutazione Ambientale Strategica (di seguito V.A.S.) ai sensi dell’art. 47 L. Reg. 22 dicembre 2004 n. 16 (che ai primi due commi dispone “1. I piani territoriali di settore ed i piani urbanistici sono accompagnati dalla valutazione ambientale di cui alla direttiva 42/2001/CE del 27 giugno 2001, da effettuarsi durante la fase di redazione dei piani.

2. La valutazione scaturisce da un rapporto ambientale in cui sono individuati, descritti e valutati gli effetti significativi dell'attuazione del piano sull'ambiente e le alternative, alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale di riferimento del piano” );

- in data 4 febbraio 2008 trasmetteva al Comune di Galluccio due copie della relazione V.A.S. unitamente al progetto, sollecitando la trasmissione della documentazione alla Regione Campania per le valutazioni di competenza;

- seguivano ulteriori richieste di integrazione documentale da parte dell’amministrazione comunale (note del 3 e del 25 novembre 2008) e, con nota prot. n. 6041 del 17 dicembre 2008, l’ente locale trasmetteva alla Regione Campania la documentazione relativa alla V.A.S.;

- con atto del 16 aprile 2009, invitava il Comune a procedere alla approvazione del P.U.A. ai sensi dell’art. 27, secondo comma, della L. Reg. 16/2004, conferendo al relativo provvedimento il valore di permesso di costruire ex art. 26, quinto comma, della L. Reg. 16/2004 (secondo cui “La Giunta comunale può decidere di conferire alla delibera di approvazione dei Pua valore di permesso di costruire abilitante gli interventi previsti…” );

- in data 23 luglio 2009, pur ribadendo il contenuto della diffida, per l’utile prosieguo del procedimento trasmetteva al Comune il rapporto preliminare ambientale previsto dall’art. 12 del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (a tenore del quale “Nel caso di piani e programmi di cui all'articolo 6, commi 3 e 3-bis, l'autorità procedente trasmette all'autorità competente … un rapporto preliminare comprendente una descrizione del piano o programma e le informazioni e i dati necessari alla verifica degli impatti significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o programma, facendo riferimento ai criteri dell'allegato I del presente decreto” );

- alla riunione del 18 dicembre 2009 il Comune di Gallucio (nella qualità di Autorità procedente) e l’Assessorato all’Ambiente della Regione Campania (Autorità competente) esaminavano il progetto ed individuavano ulteriori soggetti da consultare ai sensi dell’art. 12, secondo comma, D.Lgs. 152/2006 (secondo cui “L'autorità competente in collaborazione con l'autorità procedente, individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare e trasmette loro il documento preliminare per acquisirne il parere. Il parere è inviato entro trenta giorni all'autorità competente ed all'autorità procedente” ) tra i quali, la Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici per le Province di Caserta e Benevento, ARPAC, Autorità di Bacino, Parco Regionale Roccamonfina, Comunità Montana “Monte Santa Croce”;

- il Responsabile del procedimento provvedeva alla trasmissione del verbale alle altre autorità competenti in materia ambientale e dava atto che, nel termine assegnato di 30 giorni, non erano state formulate osservazioni né pareri in merito al piano di lottizzazione;

- con nota del 18 marzo 2010 emessa ai sensi dell’art. 10 bis della L. 7 agosto 1990 n. 241, il Dirigente dell’Area Generale di Coordinamento Ecologia e Tutela dell’Ambiente della Giunta Regionale comunicava che, esaminata la documentazione relativa al P.U.A., nella seduta del 4 marzo 2010 il comitato tecnico per l’ambiente aveva deciso di assoggettare il progetto a V.A.S. sulla base del seguente percorso motivazionale: “1. L’intervento riguarda la realizzazione di un Piano di Lottizzazione Convenzionato la cui superficie complessiva è pari a 37.365,00 mq e prevede la realizzazione di 35 lotti edificabili (356 nuovi abitanti);

2. dall’analisi socio – economica, riportata nell’elaborato di VAS, si rileva un decremento della popolazione per decennio 1991 – 2001 pari al 2,77%;

3. il Comune ha previsto un Piano di Fabbricazione;

4. sono emerse delle discordanze nella documentazione trasmessa relativamente alla destinazione attuale dell’area interessata dall’intervento” ;

- con memoria del 25 marzo 2010 la società E Srade svolgeva articolate osservazioni circa la mancanza di un effettivo impatto sull’ambiente, chiedendo che il progetto non fosse assoggettato a V.A.S.;

- ciononostante, con decreto n. 628 del 20 maggio 2010 la Giunta Regionale, sulla base delle valutazioni espresse dal comitato tecnico per l’ambiente, deliberava di assoggettare l’intervento a V.A.S..

Avverso tale provvedimento e gli ulteriori atti meglio specificati in epigrafe insorge la ricorrente che, a sostegno dell’esperito gravame, deduce i profili di illegittimità di seguito rubricati:

I) violazione del D.Lgs. 152/2006, violazione della L. Reg. 16/2004, violazione della direttiva n. 42/2001/CE del 27 giugno 2001, carenza di istruttoria, mancanza dei presupposti, erroneità manifesta, eccesso di potere, travisamento: la valutazione di assoggettamento a V.A.S. risulterebbe carente sotto il profilo motivazionale e si porrebbe in contrasto con la normativa richiamata in quanto, secondo la ricorrente, mancherebbe un effettivo accertamento circa l’impatto del progetto de quo sull’ambiente e sul patrimonio culturale, tenuto conto che: a) sui suoli de quibus non vi è alcun vincolo paesaggistico, ambientale, storico ed architettonico;
b) il piano rispetta le prescrizioni del vigente Programma di Fabbricazione, di cui costituisce mero strumento attuativo;
c) il P.U.A. non sarebbe assoggettabile a V.A.S. in base all’art. 2 del Regolamento approvato con D.P.G.R.C. n. 17 del 18 dicembre 2009;

II) violazione del D.Lgs. 152/2006, violazione della L. 241/1990, violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, mancanza dei presupposti, erroneità manifesta, eccesso di potere, travisamento, violazione del giusto procedimento: l’amministrazione non avrebbe tenuto conto delle osservazioni prodotte dalla società ricorrente con la memoria del 25 marzo 2010 con la quale richiedeva una nuova valutazione del progetto sottoposto a V.A.S.;

III) violazione del D.Lgs. 152/2006, violazione della L. 241/1990, violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, mancanza dei presupposti, erroneità manifesta, eccesso di potere, travisamento, violazione del giusto procedimento: gli atti impugnati sarebbero illegittimi per omessa comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis L. 241/90;

IV) violazione del D.Lgs. 152/2006, violazione degli artt. 3, 97 e 118 Costituzione, violazione del giusto procedimento di legge, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria: l’amministrazione avrebbe immotivatamente assoggettato il progetto a V.A.S., limitandosi a richiamare il parere espresso dal comitato tecnico per l’ambiente senza peraltro indicare le opportune prescrizioni relative al P.U.A., in violazione dell’art. 12, quarto comma, D.Lgs. 152/2006 (secondo cui “L'autorità competente, sentita l'autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni dalla trasmissione di cui al comma 1, emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione di cui agli articoli da 13 a 18 e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni” );

V) Violazione del D.Lgs. 152/2006, violazione del giusto procedimento di legge, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria, eccesso di potere: i provvedimenti impugnati sarebbero infine illegittimi in quanto la Regione (Autorità competente) non ha emesso il provvedimento nel termine di 90 giorni previsto dall’art. 12, quarto comma, D.Lgs. 152/2006 dalla trasmissione della documentazione relativa alla V.A.S. (disposta con nota del Comune di Galluccio recante prot. n. 6041 del 17 dicembre 2008).

Resiste in giudizio il Comune di Galluccio che eccepisce in rito l’inammissibilità del ricorso per: 1) difetto dello ius postulandi, in quanto nel ricorso sarebbe stato erroneamente indicato, quale legale rappresentante p.t., il Sig. Di Stasio Antonio, in luogo del Sig. Di Stasio Giovanni;
2) carenza di interesse, sostenendo che la ricorrente non potrebbe trarre alcun vantaggio dall’eventuale accoglimento del ricorso poiché in data 22 luglio 2010 (quindi dopo l’adozione dell’impugnato decreto n. 628/2010) ha dato puntuale esecuzione agli atti impugnati con l’invio del rapporto ambientale ex art. 13 D.Lgs. 152/2006;
3) ulteriore carenza di interesse, atteso che la ricorrente non ha tempestivamente impugnato il parere della commissione edilizia di Galluccio del 25 ottobre 2007 recante parere favorevole di assoggettamento a V.A.S. che, secondo la difesa dell’amministrazione locale, costituisce atto immediatamente pregiudizievole da impugnarsi nel prescritto termine decadenziale.

Con memoria del 19 ottobre 2012, l’ente sostiene inoltre la improcedibilità del ricorso assumendo che si sarebbe concluso l’iter procedimentale.

Si è altresì costituita in giudizio la Regione Campania che eccepisce l’inammissibilità per acquiescenza della ricorrente ai provvedimenti impugnati.

Nel merito, le intimate amministrazioni replicano alle censure di parte ricorrente e concludono per la reiezione del gravame.

Il T.A.R. ha disposto incombenti istruttori con ordinanze n. 4993 del 27 ottobre 2011 e n. 2388 del 23 maggio 2012.

Per completezza, occorre infine riportare gli ultimi sviluppi della procedura in esame.

Con l’entrata in vigore del Regolamento Regionale del 4 agosto 2011 n. 5 (pubblicato sul Bollettino Ufficiale Regione Campania 8 agosto 2011 n. 53), i Comuni sono divenuti “Autorità competenti” per la V.A.S. dei rispettivi piani e varianti (cfr. art. 2): per l’effetto, con relazione depositata agli atti di causa il 30 agosto 2012 la Regione Campania ha comunicato l’archiviazione della istanza di V.A.S. in esame, non essendo più individuabile quale Autorità competente ed avendo rimesso al Comune di Galluccio l’emanazione del parere motivato conclusivo ex art. 15 D.Lgs. 152/2006, precisando che le fasi di “scoping” e di pubblicazione del rapporto ambientale (artt. 13 e 14 D.Lgs. 152/2006) sono comunque fatte salve in quanto il predetto regolamento modifica esclusivamente il quadro delle competenze in materia di V.A.S..

In seguito, il Comune di Galluccio si è attivato per la costituzione di un ufficio tecnico competente in materia di V.A.S. in forma associata con altri enti locali (l’art. 2, ottavo comma, del Reg. Reg. 5/2011 prevede che “L'ufficio preposto alla valutazione ambientale strategica è individuato all'interno dell'ente territoriale. Tale ufficio è obbligatoriamente diverso da quello avente funzioni in materia urbanistica ed edilizia. Per i Comuni al di sotto dei cinquemila abitanti, le funzioni in materia di VAS comprese quelle dell'autorità competente, sono svolte in forma associata…” ).

La società ricorrente ha richiesto infine l’intervento sostitutivo della Provincia di Caserta ai sensi dell’art. 39 della L. Reg. 16/2004 per la definizione della procedura di approvazione del piano di lottizzazione “Terragola”.

Alla pubblica udienza del 21 novembre 2012 il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

Il Collegio è chiamato a valutare la legittimità del decreto dirigenziale n. 628 del 20 maggio 2010 nonché degli atti meglio specificati in epigrafe con i quali la Regione Campania, nella qualità di “Autorità competente” ex art. 5 lett. p) del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 ha assoggettato a Valutazione Ambientale Strategica (di seguito V.A.S.) il Piano di Lottizzazione Convenzionata da realizzarsi nel Comune di Galluccio (CE), località Terragola, presentato dalla società E Srade e trasmesso dal Comune di Galluccio nella qualità di “Autorità procedente” all’approvazione del piano attuativo ai sensi dell’art. 5, lett. q), del citato decreto.

In limine, occorre scrutinare le eccezioni sollevate dalle intimate amministrazioni secondo le quali il gravame sarebbe inammissibile per: I) difetto dello ius postulandi, in quanto nel ricorso sarebbe stato erroneamente indicato, quale legale rappresentante p.t., il Sig. Di Stasio Antonio, in luogo del Sig. Di Stasio Giovanni (eccezione sollevata dal Comune di Galluccio);
II) carenza di interesse, atteso che la E Srade in data 22 luglio 2010, quindi dopo l’adozione dell’impugnato decreto n. 628/2010 e prima della notifica del gravame, avvenuta il 1 ottobre 2010, avrebbe dato corso al procedimento di V.A.S. inviando il rapporto ambientale preliminare ex art. 13 D.Lgs. 152/2006 prestando quindi acquiescenza agli impugnati provvedimenti (argomentazione opposta dal Comune e dalla Regione Campania);
III) carenza di interesse sotto un distinto profilo, perché la società non avrebbe tempestivamente impugnato il parere della commissione edilizia di Galluccio del 25 ottobre 2007, recante parere favorevole di assoggettamento a V.A.S. (deduzione svolta dal Comune).

Con memoria del 19 ottobre 2012, l’ente locale oppone inoltre la improcedibilità del ricorso, ritenendo che si sarebbe concluso l’iter procedimentale di cui si controverte.

Le argomentazioni in rito sono prive di pregio.

In primo luogo, va escluso che la discordanza tra il nominativo del legale rappresentante indicato nell'epigrafe del ricorso (Sig. Di Stasio Antonio) ed il soggetto che ha rilasciato la procura alle liti a margine del medesimo (Di Stasio Giovanni) possa influire sull'ammissibilità del gravame.

Infatti, il legale rappresentante della società ricorrente è chiaramente indicato nella ragione sociale (E Srade di Di Stasio Giovanni s.a.s.) e la relativa sottoscrizione è stata autenticata dai difensori costituiti. Pertanto, la indicazione di un soggetto diverso nell’epigrafe del medesimo si traduce in un mero errore materiale inidoneo, in quanto tale, ad inficiare lo ius postulandi (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 25 luglio 2012 n. 600;
Cassazione civile, Sez. III, 16 luglio 2003 n. 11144).

Parimenti destituite di fondamento si appalesano le ulteriori eccezioni di inammissibilità.

Da un lato, non vi è ragione di dubitare circa l’attualità dell’interesse a ricorrere, in quanto il gravato procedimento di V.A.S. deve essere definito (con l’espressione del parere motivato da trasmettersi all’organo competente all’approvazione del piano o del programma ex artt. 15 e 16 D.Lgs. 152/2006) prima dell’approvazione del P.U.A.: pertanto, l’eventuale accoglimento del gravame – elidendo la fase di verifica di compatibilità ambientale - potrebbe condurre ad una semplificazione procedimentale e ad un più celere scrutinio del piano di lottizzazione.

Né può desumersi alcuna carenza di interesse dalla predisposizione del rapporto ambientale ex art. 13 D.Lgs. 152/2006 e dall’invio della documentazione occorrente per il procedimento di V.A.S. da parte della E Srade. Difatti, la esponente ha verosimilmente predisposto tali atti onde evitare il protrarsi del procedimento di approvazione del P.U.A., già pendente dal 2006.

In punto di diritto, deve rammentarsi che l' acquiescenza tacita nei confronti di un provvedimento è configurabile solo in presenza di un comportamento che appaia inequivocabilmente incompatibile con la volontà del soggetto di impugnare il provvedimento medesimo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 giugno 2008 n. 3255;
Sez. IV, 2 ottobre 2006 n. 5743).

Non è dunque sufficiente, a tal fine, un atteggiamento di mera tolleranza contingente e neppure il compimento di atti resi necessari od opportuni, nell'immediato, dall'esistenza del suddetto provvedimento, in una logica soggettiva di riduzione del pregiudizio, che non per questo escludono l'eventuale coesistente intenzione dell'interessato di reagire poi per l'eliminazione degli effetti dell’atto (Cassazione civile, Sezioni Unite, 20 maggio 2010 n. 12339;
T.A.R. Lombardia, Milano, 11 febbraio 2011 n. 448).

La giurisprudenza di legittimità ha difatti statuito che l'intento di esplorare possibili vie di soluzione più rapida, alternative al contenzioso, non appare di per sé solo incompatibile con l'esercizio dell'azione in giudizio ove quelle vie alternative, per qualsivoglia ragione, non si rivelino poi percorribili (Cassazione civile, Sezioni Unite, 20 maggio 2010 n. 12339) ovvero, come nel caso in esame, non siano soddisfacenti a causa del procrastinarsi dei tempi procedimentali.

Non persuade l’eccezione di inammissibilità del gravame per omessa impugnazione, nel termine decadenziale, del parere del 25 ottobre 2007 con cui la commissione edilizia di Galluccio riteneva di sottoporre il progetto di lottizzazione alla procedura di V.A.S.. Invero, trattasi di atto endoprocedimentale, inidoneo a determinare una lesione immediata e diretta della sfera giuridica del destinatario e, come tale, insuscettibile di autonoma impugnazione.

Difatti, ai sensi dell’art. 12 D.Lgs. 152/2006 la decisione di assoggettare il piano attuativo a V.A.S. non compete alla commissione edilizia comunale, bensì all’Autorità competente ex art. 5 lett. p) del D.Lgs. 152/2006, con la conseguenza che solo l’adozione del provvedimento da quest’ultima emanato - ritualmente gravato con il ricorso in trattazione - possiede la concreta attitudine ad incidere sulla posizione giuridica soggettiva della società richiedente.

E’ infine destituita di fondamento l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse che l’ente locale fa discendere dalla presunta conclusione dell’iter procedimentale. Invero, non è provato che tale procedimento di V.A.S. sia stato formalmente concluso atteso che, in seguito al decreto regionale di assoggettamento a V.A.S. ex art. 12 D.Lgs. 152/2012, è stata avviata la c.d. fase di “scoping” prevista dall’art. 13 ma non risulta che l’Autorità competente abbia emesso il parere motivato al quale deve attenersi l’Autorità procedente nell’approvazione del provvedimento di pianificazione (art. 15).

Dopo aver sgomberato il campo dai rilievi di natura processuale, può passarsi al merito del gravame.

Con un primo gruppo di rilievi, la società E Srade censura, sotto il profilo del difetto motivazionale, la decisione della Regione Campania (c.d. Autorità competente) di assoggettare a V.A.S. il piano di lottizzazione.

Secondo la prospettazione contenuta nel gravame, l’amministrazione non avrebbe svolto un effettivo accertamento circa l’impatto ambientale del progetto edilizio, tenuto conto che: 1) sui suoli interessati dal P.U.A. non vi è alcun vincolo paesaggistico, ambientale, storico ed architettonico;
2) il piano prevede una volumetria complessiva inferiore a quella realizzabile in base al vigente Programma di Fabbricazione, costituendone peraltro mero strumento attuativo;
3) il P.U.A. non sarebbe assoggettabile a V.A.S. in base all’art. 2 del Regolamento approvato con D.P.G.R.C. n. 17 del 18 dicembre 2009.

Il rilievo è fondato nei sensi di seguito specificati.

Per la migliore intelligenza delle ragioni della decisione, occorre svolgere alcuni cenni in ordine alla V.A.S., enucleandone finalità ed ambito di applicazione.

In punto di diritto, giova rammentare che la V.A.S. è stata introdotta nell’ordinamento comunitario dalla Direttiva 2001/42/CE del 27 giugno 2001, recepita in Italia con la Parte II, Titolo II (artt. 11 e seguenti) del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, c.d. Codice dell’Ambiente, modificato e integrato dal D.Lgs. 16 gennaio 2008 n. 4 e dal D.Lgs. 29 giugno 2010 n. 128.

Lo scopo della V.A.S. consiste nella verifica degli impatti derivanti sull’ambiente naturale da strumenti urbanistici generali: in particolare, l’aggettivo “strategica” evidenzia l’aspetto caratterizzante dell’istituto, costituito dalla significativa anticipazione della valutazione delle possibili conseguenze ambientali negative dell’azione amministrativa conseguenti alla progettazione ed adozione di piani e dei programmi.

La V.A.S. si distingue dalla V.I.A. quanto all’oggetto e alla funzione.

Sotto un primo profilo, la Valutazione Ambientale Strategica, a differenza della Valutazione di Impatto Ambientale, non si riferisce ai progetti delle singole opere, bensì agli strumenti di programmazione e di pianificazione nel loro complesso (Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2009 n. 7651).

Inoltre, la V.A.S. trova la propria ragione giustificatrice nella inidoneità della V.I.A. a cogliere le implicazioni sul sistema ambientale causate dal sommarsi sul territorio di singoli interventi puntuali pur sottoposti a valutazione ambientale positiva.

Tale valutazione ha quindi la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile. Assicura inoltre che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un'equa distribuzione dei vantaggi connessi all'attività economica.

La V.A.S. costituisce parte integrante dei procedimenti di adozione ed approvazione dei piani e programmi, come espressamente disposto dall’art. 11, quinto comma, del Codice dell’Ambiente, norma che riproduce l’analoga formulazione dettata dall’art. 4, paragrafo 1 della Direttiva 2001/42/CE secondo cui “La valutazione ambientale di cui all’articolo 3 deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura legislativa”.

Tenuto conto che l’iter di formazione degli strumenti urbanistici si articola, di regola, nelle diverse fasi dell’adozione ed approvazione, si ritiene che il giudizio di compatibilità ambientale debba essere compiuto nella fase preparatoria dello strumento di pianificazione e, in ogni caso, prima della relativa approvazione: a sostegno di tale opzione ermeneutica milita il disposto dell’art. 11, ultimo comma, del Codice dell’Ambiente (come modificato dal D.Lgs. 4/2008) secondo cui “I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge” .

Circa l’ambito di applicazione del giudizio di compatibilità paesaggistica si distingue tra V.A.S. obbligatoria e V.A.S. eventuale.

Nella prima categoria rientrano i piani e i programmi (intesi come provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati ex art. 5 lett. ‘e’ del D.Lgs. 152/2006) previsti dall’art. 6 secondo comma, del D.Lgs. 152/2006 e, segnatamente quelli:

- elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, del turismo, della pianificazione territoriale e della destinazione dei suoli e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, III e IV del decreto;

- per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici (ZPS ai sensi della Direttiva c.d. “Uccelli” 79/409/CEE) e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica (SIC previsti dalla Direttiva c.d. “Habitat” 92/43/CEE), si ritiene necessaria una valutazione d’incidenza ai sensi dell’articolo 5 del D.P.R. 8 settembre 1997 n. 357.

Viceversa, si procede a “V.A.S. eventuale” (art. 6, commi 3 e 3 bis) se sussistono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di provvedimenti di pianificazione che riguardano l’uso di piccole aree a livello locale ovvero hanno ad oggetto modifiche minori dei piani e dei programmi di cui all’art. 6 secondo comma (soggetti a V.A.S. obbligatoria) o che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti con effetti significativi sull’ambiente;
b) l’Autorità competente valuti all’esito di una specifica verifica preventiva (c.d. “screening”) che detti piani e programmi potrebbero avere impatti significativi sull’ambiente secondo le disposizioni contenute nell’art. 12.

Tale ultima disposizione disciplina la valutazione di assoggettabilità che è definita dall’art. 5 lett. m bis) come la “verifica attivata allo scopo di valutare, ove previsto, se piani, programmi ovvero le loro modifiche, possano aver effetti significativi sull'ambiente e devono essere sottoposti alla fase di valutazione secondo le disposizioni del presente decreto considerato il diverso livello di sensibilità ambientale delle aree interessate”.

La norma prevede la procedura di seguito descritta:

1) l'Autorità procedente trasmette all'Autorità competente un rapporto preliminare comprendente una descrizione del piano o programma e le informazioni e i dati necessari alla verifica degli impatti significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o programma, facendo riferimento ai criteri dell'Allegato I del decreto;

2) L'Autorità competente in collaborazione con l'Autorità procedente, individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare e trasmette loro il documento preliminare per acquisirne il parere (da trasmettersi entro 30 giorni);

3) l’Autorità competente, sulla base degli elementi di cui all'allegato I del decreto e tenuto conto delle osservazioni pervenute, verifica se il piano o programma possa avere impatti significativi sull'ambiente;

4) infine, l’Autorità competente, sentita l'Autorità procedente e tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni dalla trasmissione del rapporto preliminare, emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla V.A.S. e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni.

Dopo aver tratteggiato il quadro normativo di riferimento, occorre passare all’esame della fattispecie in scrutinio.

Non vi è contestazione sul fatto che si controverta di V.A.S. eventuale e non obbligatoria, tanto che oggetto del contenzioso è proprio il giudizio espresso dalla Regione Campania (nella qualità di Autorità competente) ai sensi dell’art. 12 D.Lgs. 152/2006 all’esito della procedura di “screening”.

In altri termini, pur non ricorrendo i presupposti per l’attivazione della procedura di V.A.S. obbligatoria, l’Autorità competente ha ritenuto nel caso in esame che sussistessero le ragioni per sottoporre ugualmente alla verifica di compatibilità paesaggistica il piano attuativo presentato dalla E Srade.

Ritiene tuttavia il Collegio che, fermi restando i profili di discrezionalità tecnica connessi al giudizio di assoggettamento a V.A.S., l’amministrazione non abbia sufficientemente adempiuto l’onere motivazionale, con particolare riferimento alla specificazione degli impatti significativi dell’ambiente conseguenti al piano presentato dalla società ricorrente.

Per convincersene, è sufficiente riportare la motivazione contenuta nell’impugnato decreto dirigenziale n. 628/2010:

“1. L’intervento riguarda la realizzazione di un Piano di Lottizzazione Convenzionato la cui superficie complessiva è pari a 37.365,00 mq e prevede la realizzazione di 35 lotti edificabili (356 nuovi abitanti);

2. dall’analisi socio – economica, riportata nell’elaborato di VAS, si rileva un decremento della popolazione per decennio 1991 – 2001 pari al 2,77%;

3. il Comune ha previsto un Piano di Fabbricazione;

4. sono emerse delle discordanze nella documentazione trasmessa relativamente alla destinazione attuale dell’area interessata dall’intervento”.

Orbene, ritiene il Collegio che l’amministrazione non abbia compiutamente esternato le ragioni logico – giuridiche occorrenti per ritenere applicabile la disciplina di cui agli artt. 12 e seguenti del D.Lgs. 152/2006.

Tale conclusione si impone tenuto conto sia della omessa specificazione dell’impatto sull’ambiente derivante dal P.U.A., sia della mancata ponderazione dei criteri appositamente individuati dal legislatore (Allegato I al Codice dell’Ambiente) sia infine della mancata valutazione dei chiarimenti forniti dalla ricorrente circa le concrete caratteristiche del piano.

In dettaglio, la decisione di assoggettare a V.A.S. il piano attuativo si è fondata esclusivamente sulle caratteristiche del medesimo (es. superficie, numero di lotti edificabili, vigenza di un Programma di Fabbricazione nel Comune interessato, incongruenze documentali) ma non è stato svolto alcun riferimento in ordine alla ricorrenza delle condizioni che giustificano l’assoggettamento alla valutazione ambientale ai sensi dell’art. 6 del Codice dell’Ambiente a tenore del quale “La valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale” tenuto anche conto “del livello di sensibilità ambientale” delle aree interessate ex art. 5, lett. m-bis) del Codice dell’Ambiente.

Difatti, l’atto non contiene alcuna valutazione circa l’impatto sull’ambiente e sul patrimonio culturale del P.U.A. nonché alle caratteristiche dell’area oggetto di intervento: non vi è infatti alcun riferimento ad eventuali problemi ambientali pertinenti al piano o al programma, alla probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli impatti, al carattere cumulativo degli stessi e ad eventuali rischi per la salute umana o per l’ambiente.

A corroborare tali argomentazioni vi è pure l’ulteriore considerazione che, sui suoli de quibus, non insiste alcun vincolo paesaggistico ed ambientale, così come riferito nella perizia di parte a firma dell’Ing. G P, nel certificato dall’Ufficio Tecnico del Comune di Galluccio datato 4 settembre 2009 (cfr. documenti depositati da E Srade in data 29 luglio 2011) e nel parere espresso dalla commissione edilizia di Galluccio nella seduta del 25 ottobre 2007.

Inoltre, benché il Comune di Galluccio sia sottoposto a tutela SIC (sito di importanza comunitaria), l’area oggetto del piano di lottizzazione non ricade all’interno e, in ogni caso, non sono presenti ZPS (zone di protezione speciale – cfr. perizia dell’Ing. P, pag. 6).

Al fine di chiarire le nozioni di sito di importanza comunitaria e zona di protezione speciale, occorre precisare che la Direttiva c.d. “Uccelli” 79/409/CEE del 2 aprile 1979, concernente la conservazione di tutte le specie di uccelli selvatici, impone agli Stati membri dell’Unione Europea di adottare le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire una varietà ed una superficie di habitat per tutte le specie di uccelli tutelate (art. 3) anche mediante l’istituzione di aree tutelate denominate zone di protezione speciale (c.d. ZPS). In Italia è stata data attuazione a tale direttiva con la L. 11 febbraio 1992 n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).

La Direttiva c.d. "Habitat" 92/43/CEE del 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli ambienti naturali e seminaturali, della flora e della fauna selvatiche, finalizzata alla tutela della diversità biologica, degli habitat e di specie animali e vegetali particolarmente rare, prevede che gli Stati dell´Unione Europea contribuiscano alla costituzione della rete ecologica europea individuando aree di particolare pregio ambientale denominate siti di importanza comunitaria (SIC) e zone speciali di conservazione, intese queste ultime come SIC in cui sono applicate misure di conservazione necessarie al mantenimento e al ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat naturali e delle specie animali.

Con il D.P.R. 8 settembre 1997 n. 357 (che all’art. 5 disciplina la valutazione di incidenza ambientale per i SIC e ZPS) è stata data attuazione alla Direttiva “habitat”.

Quindi i suoli de quibus non rientrano tra i siti tutelati con la conseguenza che, sotto tale profilo, deve escludersi qualsiasi profilo di incidenza ambientale conseguente alla particolare connotazione delle aree non destinate a SIC ovvero a ZPS.

Ancora, si rammenta che, ai sensi dell’art. 12 D.Lgs. 152/2006, la valutazione in ordine agli impatti significativi sull’ambiente deve essere condotta in base ai criteri di cui all’Allegato I del medesimo decreto, di seguito riportati:

1. Caratteristiche del piano o del programma, tenendo conto in particolare, dei seguenti elementi:

• in quale misura il piano o il programma stabilisce un quadro di riferimento per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione delle risorse;

• in quale misura il piano o il programma influenza altri piani o programmi, inclusi quelli gerarchicamente ordinati;

• la pertinenza del piano o del programma per l’integrazione delle considerazioni ambientali, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile;

• problemi ambientali pertinenti al piano o al programma;

• la rilevanza del piano o del programma per l’attuazione della normativa comunitaria nel settore dell’ambiente (ad es. piani e programmi connessi alla gestione dei rifiuti o alla protezione delle acque).

2. Caratteristiche degli impatti e delle aree che possono essere interessate, tenendo conto in particolare, dei seguenti elementi:

• probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli impatti;

• carattere cumulativo degli impatti;

• natura transfrontaliera degli impatti;

• rischi per la salute umana o per l’ambiente (ad es. in caso di incidenti);

• entità ed estensione nello spazio degli impatti (area geografica e popolazione potenzialmente interessate);

• valore e vulnerabilità dell’area che potrebbe essere interessata a causa:

- delle speciali caratteristiche naturali o del patrimonio culturale;

- del superamento dei livelli di qualità ambientale o dei valori limite dell’utilizzo intensivo del suolo;

- di impatti su aree o paesaggi riconosciuti come protetti a livello nazionale, comunitario o internazionale.”

Tuttavia, il decreto impugnato non contiene alcun riferimento ai criteri menzionati con la conseguenza che, anche in relazione a tale aspetto, sussiste la violazione dell’art. 3 L. 241/90 e dell’art. 12 D.Lgs. 152/2006.

Il censurato vizio motivazionale si impone anche sotto un distinto profilo.

Si è visto che, con nota del 18 marzo 2010, la Regione Campania comunicava l’esito della deliberazione del comitato tecnico per l’ambiente nella seduta del 4 marzo 2010, con cui era stato deliberato l’assoggettamento a V.A.S. del piano di lottizzazione presentato da E Srade: con tale nota la Regione invitava a presentare eventuali osservazioni ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90.

Vero che tale comunicazione soddisfa le garanzie di partecipazione procedimentale (tanto che E Srade depositava all’uopo la memoria del 25 marzo 2010) con conseguente infondatezza della relativa censura con cui la ricorrente deduce la violazione dell’art. 10 bis L. 241/90. Tuttavia, occorre rilevare che l’Autorità competente non ha congruamente motivato in ordine alle ragioni per le quali non riteneva condivisibili le osservazioni svolte dalla esponente.

In particolare, la E Srade:

- in relazione ai primi due segmenti motivazionali del decreto impugnato (realizzazione di un Piano di Lottizzazione Convenzionato la cui superficie complessiva è pari a 37.365,00 mq, con 35 nuovi lotti edificabili e decremento della popolazione in base all’analisi socio – economica riportata nell’elaborato di V.A.S.) chiariva che tale progetto rispetta le previsioni del Programma di Fabbricazione e, anzi, si presenta anche sottodimensionato rispetto ad esso in quanto la superficie edificabile è in realtà pari a mq. 25.913,00 destinata ad ospitare 356 nuovi abitanti, contro i 411 previsti dal Programma di Fabbricazione (cfr. tabella con previsioni del P.d.F. comparate con quelle del piano di lottizzazione);

- sul terzo rilievo (vigenza di un Piano di Fabbricazione), specificava che il piano era stato redatto applicando le prescrizioni e gli indici previsti dallo strumento urbanistico vigente che identifica l’area in oggetto come Zona “C” soggetta a lottizzazione;

- in ordine alla quarta osservazione (discordanze nella documentazione trasmessa relativamente alla destinazione attuale dell’area interessata dall’intervento), contestava l’esistenza di incongruenze grafiche nella documentazione trasmessa all’amministrazione, rilevando che nelle tavole accluse al piano era stato riportato erroneamente un bosco che nella realtà non esiste.

Orbene, non vi è dubbio che l’Autorità competente dovesse tener conto dei contributi e delle osservazioni resi dai soggetti interessati fornendo congrua motivazione qualora intendesse discostarsene.

Depone in tale senso l’art. 12 D.Lgs. 152/2006, secondo cui “3. Salvo quanto diversamente concordato dall’autorità competente con l’autorità procedente, l’autorità competente, sulla base degli elementi di cui all’allegato I del presente decreto e tenuto conto delle osservazioni pervenute, verifica se il piano o programma possa avere impatti significativi sull’ambiente.

4. L’autorità competente, sentita l’autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni dalla trasmissione di cui al comma 1, emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione di cui agli articoli da 13 a 18 e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni ”.

A tali indicazioni non si è tuttavia conformata l’amministrazione che, nel rendere la valutazione definitiva di assoggettamento a V.A.S. con il gravato decreto dirigenziale n. 628/2010, si è limitata a rappresentare che, alla seduta del 22 aprile 2010, il comitato tecnico per l’ambiente aveva deciso di confermare il parere già reso circa la necessità di assoggettare il piano a V.A.S. affermando laconicamente che “le osservazioni rese dallo stesso Comune non consentono di pervenire ad una differente determinazione”.

Quindi, l’amministrazione non ha fornito alcun riscontro in ordine alla dedotta insussistenza di profili di impatto sull’ambiente e sul patrimonio culturale nonché circa la insussistenza di incongruenze grafiche nella documentazione trasmessa all’amministrazione.

Né alcuna contestazione è stata formulata in ordine alla rispondenza del piano attuativo rispetto al Programma di Fabbricazione, del quale non è prevista alcuna modifica nella disciplina di pianificazione.

La enunciata determinazione si è quindi tradotta in una mera formula di stile, inidonea in quanto tale a dare conto delle ragioni per le quali l’amministrazione ha ritenuto di discostarsi dagli apporti collaborativi dei soggetti interessati al procedimento.

Con una ulteriore doglianza, la esponente lamenta la violazione del D.P.G.R.C. del 18 dicembre 2009 n. 17 (Regolamento di attuazione della Valutazione Ambientale Strategica nella Regione Campania), secondo cui non sono di norma assoggettati a V.A.S., tra gli altri, i P.U.A. “che non contengono un’area di cui all’articolo 6, comma 2, lettera b), del decreto legislativo n. 152/2006, e non rientrano in un’area protetta o in una zona di protezione integrale dei piani paesistici vigenti e che hanno una prevalente destinazione residenziale la cui superficie di intervento non superi il venti per cento delle superfici non urbanizzate presenti sull’intero territorio comunale e comunque non superiore a tre ettari” (art. 2, quinto comma).

Parte ricorrente assume che, in base al predetto articolato, il piano non dovrebbe essere assoggettato a V.A.S. in quanto: a) la superficie edificabile del comparto – detraendo quella destinata a strade pubbliche, parcheggi, istruzione, gioco e verde – è pari a mq. 25.913,00 e, pertanto, rientra nel limite dei tre ettari previsto dall’art. 2 del regolamento regionale;
b) l’area in oggetto non è priva di urbanizzazione in quanto circoscritta da vie di comunicazione di livello comunale e provinciale, con reti idriche, fognarie ed elettriche.

Il motivo di diritto è destituito di fondamento.

In disparte i profili di discrezionalità tecnica connessi alla valutazione di compatibilità ambientale, la esponente trascura di considerare che il menzionato regolamento (approvato successivamente alla presentazione del progetto di lottizzazione) non è applicabile ratione temporis alla fattispecie in scrutinio che, si rammenta, ha ad oggetto una istanza di approvazione del P.U.A. presentata nel 2006. Trova quindi applicazione l’art. 5 del decreto regionale secondo cui “ i procedimenti amministrativi per l’approvazione di piani e programmi, avviati precedentemente al 31 luglio 2007 e previsti dal titolo II della legge regionale n. 16/2004, sono assoggettati a VAS secondo le disposizioni della legge regionale n. 16/2004”.

Non sono condivisibili le ultime deduzioni svolte nel gravame con cui la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 12 del D.Lgs. 152/2006 per: I) violazione del termine di 90 giorni dalla trasmissione del rapporto preliminare da parte dell’Autorità procedente, entro il quale l’Autorità competente avrebbe dovuto concludere il procedimento di verifica;
II) mancata indicazione delle prescrizioni relative al P.U.A..

La reiezione dei rilievi discende dalla piana lettura dell’art. 12, quarto comma, a tenore del quale “L'autorità competente, sentita l'autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni dalla trasmissione di cui al comma 1, emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione di cui agli articoli da 13 a 18 e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni” .

La norma non qualifica espressamente il termine de quo come perentorio, con la conseguenza che la relativa violazione non dà luogo ad un vizio invalidante dell’atto tardivamente adottato: ne consegue che, a fronte di un contegno omissivo serbato dall’amministrazione, il soggetto interessato potrà esperire il rimedio processuale di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm..

A corroborare tale conclusione milita peraltro il disposto dell’art. 15 del Codice dell’Ambiente che, nel disciplinare il parere motivato reso dall’Autorità competente al termine del procedimento di V.A.S., prevede che detto parere debba essere reso nel termine di 90 giorni decorrente dalla scadenza dei termini per la formulazione delle osservazioni dei soggetti interessati e che “La tutela avverso il silenzio dell'Amministrazione è disciplinata dalle disposizioni generali del processo amministrativo” .

La doglianza relativa alla omessa specificazione delle prescrizioni si infrange poi contro la peculiare natura del giudizio di assoggettamento a V.A.S., dal momento che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione la valutazione circa l’opportunità di dettare eventuali indicazioni operative.

In conclusione, sono fondate le censure che attengono alla violazione dell’art. 3 L. 241/90 e dell’art. 12 D.Lgs. 152/2006 per difetto di motivazione circa l’assoggettamento a V.A.S. nonché per omessa valutazione delle osservazioni presentate dalla società ricorrente, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

La peculiare natura delle questioni dedotte giustifica la integrale compensazione delle spese ed onorari di causa.