N. 01590/2012 REG.PROV.COLL.

N. 08148/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8148 del 2011, proposto da:
Ergo Assicurazioni Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti A L e I G M, con domicilio eletto presso lo studio Gianni, Origoni, Grippo &
Partners in Roma, via delle Quattro Fontane, 20

contro

Isvap - Istituto Vigilanza Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Presidenza del Consiglio dei Ministri;

per l'annullamento

nota dell’Isvap del 24 marzo 2011 avente ad oggetto “obblighi di comunicazione dei dati alla Banca dati sinistri r.c. auto”;

degli artt. 6 e 7 del regolamento Isvap del 1° giugno 2009, n. 31;

del provvedimento Isvap del 10 agosto 2010, n. 2826;

dell’atto di contestazione del 13 maggio 2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Isvap - Istituto Vigilanza Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2012 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

L’art. 135, co. 1, del codice delle assicurazioni private, approvato con d.lgs. 209/2005, ha richiamato l’istituzione presso l’Isvap di una banca dati dei sinistri ad essi relativi allo scopo di rendere più efficace la prevenzione e il contrasto di comportamenti fraudolenti nel settore delle assicurazioni obbligatorie per i veicoli a motore immatricolati in Italia.

Il secondo comma dello stesso articolo ha disposto pertanto che tutte le imprese sono tenute a comunicare i dati riguardanti i sinistri dei propri assicurati, secondo le modalità stabilite con regolamento adottato dall’Isvap, precisando, al terzo comma, che le procedure di organizzazione e di funzionamento, nonché le condizioni e le limitazioni di accesso alla banca dati sono stabilite dall’Isvap, con regolamento, secondo quanto previsto dall’art. 120 del codice in materia di protezione dei dati personali.

L’art. 316 d.lgs. 209/2005 ha stabilito che l’omissione delle comunicazioni periodiche di cui all’art. 135, co. 2, è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro mille ad euro diecimila, mentre l’incompletezza o l’erroneità delle stesse comunicazioni è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecento ad euro cinquemila, salvo che essa dipenda da fatto imputabile al danneggiato.

L’Isvap, con regolamento del 1° giugno 2009, n. 31, nello stabilire le modalità di organizzazione e funzionamento della banca dati sinistri, ha previsto agli artt. 6 e 7 quali sono gli obblighi di comunicazione delle imprese nonché le modalità e i termini di comunicazione dei dati.

Con il provvedimento di attuazione n. 2826 del 10 agosto 2010, ha poi definito le modalità tecniche ed il tracciato record per la trasmissione dei dati.

Successivamente, in data 24 marzo 2011, l’Isvap ha inviato alle imprese di assicurazione che esercitano la r.c. auto una nota relativa agli obblighi di comunicazione dei dati alla banca dati sinistri r.c. auto, in cui ha tra l’altro specificato che l’art. 7 del regolamento 31/2009 dispone che ciascuna impresa è tenuta, nel rispetto del termine di venti giorni, a comunicare secondo criteri di completezza e regolarità i dati relativi a ciascun sinistro, da intendersi, quest’ultimo, come l’oggetto di uno specifico obbligo di comunicazione la cui violazione è autonomamente sanzionata ai sensi dell’art. 316 del codice delle assicurazioni.

Con atto del 13 maggio 2011, l’Istituto di vigilanza – visti, tra l’altro, il regolamento Isvap n. 31 del 1° giugno 2009, recante la disciplina della banca dati sinistri, il provvedimento Isvap n. 2826 del 10 agosto 2010, recante le modalità tecniche di trasmissione dei dati alla banca dati sinistri nonché la nota Isvap del 24 marzo 2011, concernente gli obblighi di comunicazione dei dati alla banca dati sinistri – ha contestato alla ricorrente la reiterata violazione dell’art. 135 d.lgs. 209/2005, degli artt. 6 e 7, co. 1, del regolamento Isvap n. 31 del 1° giugno 2009 e del provvedimento Isvap n. 2826 del 10 agosto 2010 in relazione a n.

5.637 sinistri trasmessi in modo erroneo o incompleto, illeciti soggetti ciascuno, ai sensi dell’art. 316, co. 2, d.lgs. 209/2005, alla sanzione amministrativa pecuniaria per un importo minimo di euro 500,00 e massimo di euro 5.000,00, per un ammontare complessivo delle sanzioni da un minimo di euro 2.818.500,00 ad un massimo di euro 28.185.000,00.

Di talché, la Società interessata ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione degli artt. 135, 154, co. 4, e 316 del codice e dell’art. 1 l. 689/1981. Violazione dei principi di legalità e di riserva di legge nella tipizzazione dell’illecito amministrativo. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche. Difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, sviamento.

Nell’applicazione fornitane dalla nota del 24 marzo 2011, l’art. 7 del regolamento ed il provvedimento violerebbero il principio di legalità e di gerarchia delle fonti, ponendosi in contrasto, da un lato, con gli artt. 135 e 154, co. 4, del codice in quanto, ad un obbligo di comunicazione periodica dei dati relativi ai sinistri, sostituirebbero un obbligo di comunicazione relativo a ciascun sinistro, dall’altro, con l’art. 316 dello stesso codice, che sanziona esclusivamente la violazione dell’obbligo di comunicazione periodica.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, dell’art. 191, co. 4, e dell’art. 316, co. 2, del codice. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 689/1981. Violazione del principio di non imputabilità della sanzione per fatto di terzi. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, sviamento.

Gli artt. 6 e 7 del regolamento ed il rigoroso impianto sanzionatorio stabilito in via interpretativa con la nota del 24 marzo 2011 sarebbero contrastanti con il principio di non imputabilità dell’illecito per fatto di terzi, atteso che non sarebbe tenuto in adeguato conto che le imprese possono trovarsi nella situazione di non disporre in tutto o in parte, per fatti ad esse non imputabili, delle informazioni relative ai sinistri r.c. auto.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 l. 689/1981 e del principio di proporzionalità ed adeguatezza nell’applicazione e quantificazione della sanzione.

L’interpretazione dell’art. 316 del codice espressa dall’Isvap nella nota del 24 marzo 2011 sarebbe in contrasto con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza cui le autorità preposte all’adozione dei provvedimenti sanzionatori dovrebbero attenersi nell’applicazione e quantificazione della sanzione amministrativa pecuniaria.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 191, co. 2 e 4, del codice. Eccesso di potestà regolamentare e violazione del principio di legalità.

Gli artt. 6 e 7 del regolamento e la nota del 24 marzo 2011 sarebbero illegittimi anche per violazione dell’art. 191 del codice, che detta i criteri cui l’Isvap deve attenersi nell’emanazione dei regolamenti attuativi del codice.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità dell’impugnazione della nota Isvap del 24 marzo 2011 e dell'atto di contestazione per l’incapacità lesiva ed autonoma immediata degli stessi, siccome atti non autoritativi e non provvedimentali e come tali sprovvisti dell’idoneità a produrre effetti pregiudizievoli.

Nel merito - evidenziato in particolare come sia l’art. 135, co. 2, del codice delle assicurazioni a stabilire che oggetto delle comunicazioni periodiche sono “i dati riguardanti i sinistri” e che il Regolamento Isvap n. 31/2009, attuando la delega normativa, stabilisce che le imprese comunicano i dati relativi a “ciascun sinistro” - ha contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per la reiezione del ricorso.

All’udienza pubblica del 25 gennaio 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione della nota Isvap del 24 marzo 2011 e del successivo atto di contestazione è infondata.

Con nota del 24 marzo 2011, trasmessa alle imprese di assicurazione che esercitano la r.c. auto ed avente ad oggetto gli obblighi di comunicazione dei dati alla banca dati sinistri r.c. auto, l’Isvap – dopo avere specificato che la nuova regolamentazione, innovando in modo sostanziale rispetto al passato, ha riferito a ciascun sinistro il termine entro il quale i dati devono essere comunicati, e ciò al fine di garantire il tempestivo aggiornamento della banca dati, affinché la stessa possa assolvere efficacemente alla finalità istituzionale di prevenzione e repressione dei fenomeni fraudolenti nel settore dell’assicurazione r.c. auto - ha tra l’altro posto in rilievo che “l’art. 7 del Regolamento 31/2009 dispone che ciascuna impresa è tenuta, nel rispetto del suddetto termine di 20 giorni, a comunicare secondo criteri di completezza e regolarità i dati relativi a ciascun sinistro, da intendersi, quest’ultimo, come l’oggetto di uno specifico obbligo di comunicazione la cui violazione è autonomamente sanzionata ai sensi dell’art. 316 del Codice delle assicurazioni”.

Sempre con detta nota – evidenziato che dall’entrata in vigore delle nuove modalità di trasmissione dei sinistri, a far data dal mese di febbraio 2011, ha riscontrato significative carenze nelle comunicazioni effettuate dalle imprese, dovute all’erroneità o all’incompletezza dei dati relativi ai singoli sinistri (in alcuni casi, sino al 99,50%), fatto presente che tale fenomeno costituisce grave pregiudizio per il corretto funzionamento della banca dati e compromette la realizzazione dell’obiettivo di efficace contrasto alle frodi in materia di r.c. auto e richiamata l’attenzione della funzione di Compliance sulla necessità di verificare l’idoneità delle procedure per la corretta osservanza degli adempimenti previsti dalla disciplina in materia di banca dati sinistri – ha invitato le imprese a sottoporre all’attenzione dell’organo amministrativo, nella prima riunione utile, le questioni in argomento, per le conseguenti deliberazioni in merito a tempi e modalità dei correttivi necessari a rendere conforme alla normativa vigente la comunicazione dei sinistri alla Banca, informandone tempestivamente l’Autorità.

Con atto del 13 maggio 2011, l’Istituto di vigilanza – visti, tra l’altro, il regolamento Isvap n. 31 del 1° giugno 2009, recante la disciplina della banca dati sinistri, il provvedimento Isvap n. 2826 del 10 agosto 2010, recante le modalità tecniche di trasmissione dei dati alla banca dati sinistri nonché la nota Isvap del 24 marzo 2011, concernente gli obblighi di comunicazione dei dati alla banca dati sinistri – ha contestato alla ricorrente la reiterata violazione dell’art. 135 d.lgs. 209/2005, degli artt. 6 e 7, co. 1, del regolamento Isvap n. 31 del 1° giugno 2009 e del provvedimento Isvap n. 2826 del 10 agosto 2010 in relazione a n.