TAR Ancona, sez. I, sentenza 2010-07-16, n. 201003113

N. 03113/2010 REG.SEN.

N. 00157/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 157 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
s.r.l. FURLANI CELSO &
C., corrente in Fano, in persona del rappresentante legale pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti A V e P P, elettivamente domiciliato in Ancona, alla Via Giannelli n. 36, presso l’avv. Domenico D’Alessio;

contro

- il COMUNE di FANO, in persona del Direttore Generale pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. F R, elettivamente domiciliato in Ancona al Corso Mazzini n. 7, presso l’avv. F P;

- l’AMINISTRAZIONE PROVINCIALE di P e U, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. M B R, elettivamente domiciliato in Ancona alla Via San Martino n. 23, presso l’avv. Nicola Sbano;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta provinciale di Pesaro e Urbino 14.11.2008 n. 421 con la quale è stato espresso parere di conformità con rilievi, ai sensi dell’art. 26, comma 3, della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34, sul nuovo piano regolatore generale adottato dal Comune di Fano, nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente;

…………………… nonché per l’annullamento ………………….

con i motivi aggiunti notificati l’8, l’11 e il 12.5.2009, depositati il 21.5.2009, degli atti di adozione e di approvazione del nuovo P.R.G. del Comune di Fano (adottato con deliberazione consiliare 19.12.2006 n. 337 e definitivamente approvato con deliberazione consiliare 19.2.2009 n. 34).

Visti il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fano e dell’Amministrazione provinciale di Pesaro e Urbino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 maggio 2010 il dott. G D e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- La s.r.l. Furlani Celso &
C. è proprietaria in Comune di Fano di un appezzamento di terreno della superficie di mq.

2.577 su cui insisteva in passato un fabbricato destinato ad albergo, poi demolito.

Con deliberazione del Consiglio comunale di Fano 30.8.1993, in attuazione della L.R. Marche 28 ottobre 1991, n. 33, fu approvato il “piano particolareggiato delle strutture ricettive” che consentiva, per l’area “de qua”, la realizzazione di una struttura ricettiva alta 19 metri, con 60 camere, oltre ad un centro convegni espositivo e commerciale e ad un garage interrato con la capienza di oltre 100 posti macchina. Il Comune di Fano rilasciò in data 3.6.1996 la concessione edilizia per la realizzazione dell’inssediamento, a cui la società proprietaria non diede corso per ragioni finanziarie.

Il nuovo P.R.G., come risultante dalle modifiche apportate (a seguito dell’accoglimento delle osservazioni) in sede di adozione definitiva, ha inserito l’area in un comparto ricettivo – residenziale (denominato ST1P02) che mantiene la quota a destinazione alberghiera, mentre la destinazione d’uso per centro convegni è stata trasformata in parte a residenza, con una SUL di mq. 1.309, di cui mq. 449 per attività commerciali, per una superficie complessiva pari a mq. 3.888.

Lo strumento urbanistico ha poi proseguito il suo iter e l’Amministrazione provinciale di Pesaro e Urbino, nell’esprimere il parere di sua competenza, ai sensi dell’art. 26 della L.R. 5 agosto 1992, n. 34, con deliberazione di Giunta 14.11.2008 n. 421 ha disposto, fra l’altro, lo stralcio della quota residenziale prevista dal comparto, con conseguente riduzione dell’indice UT.

Il provvedimento, unitamente a quelli presupposti e connessi (ivi compresi gli artt. 6 – 7 – 8 – 9 del P.T.C. della Provincia di Pesaro e Urbino) è stato impugnato dalla s.r.l. Furlani Celso &
C., con atto notificato il 31.2009, depositato il 20.2.2009, che ne ha chiesto l’annullamento, deducendo i motivi di violazione dell’art. 26 della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34 e successive modifiche, degli artt. 2 e seguenti della L. 7 agosto 1990, n. 241, della L. 17 agosto 1942, n. 1150, dell’art. 117 Cost. (difetto di attribuzione), del principio di sussidiarietà ex L. 15 marzo 1997, n. 59, dei principi sottesi alle competenze ed attribuzioni in materia di scelte urbanistiche con esplicito riguardo alle norme contenute nel P.T.C. di Pesaro e Urbino, dell’art. 97 Cost., difetto di competenza, nonché di eccesso di potere per straripamento, difetto di motivazione e di istruttoria, illegittimità derivata.

Con motivi aggiunti notificati l’8. l’11 e il 12.5.2009, depositati il 21.5.2009 la società ricorrente ha esteso il gravame ai provvedimenti di adozione ed approvazione definitiva (disposta con deliberazione consiliare 19.2.2009 n. 34) del nuovo P.R.G. di Fano, che ha confermato per l’area “de qua”, facendo proprio il parere espresso dalla Giunta provinciale, lo stralcio della quota residenziale prevista dal comparto, reiterando ed ampliando le censure già dedotte con l’atto introduttivo del giudizio.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Fano e l’Amministrazione provinciale di Pesaro e Urbino, che hanno eccepito la inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, deducendone nel merito la infondatezza, concludendo per la reiezione.

2.- Con un primo ed articolato complesso di censure sia il ricorso che i motivi aggiunti deducono la violazione dell’art. 26 della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34 e dei principi sottesi alle competenze ed attribuzioni in materia di scelte urbanistiche, con esplicito riguardo alle norme contenute nel P.T.C. di Pesaro e Urbino, sostenendo che la determinazione assunta con la deliberazione della Giunta provinciale di Pesaro e Urbino 14.11.2008 n. 421 (di stralcio della quota residenziale prevista dal comparto in cui è sita l’area di proprietà della società ricorrente) deve essere ritenuta illegittima, poiché la Provincia si è arrogata un potere che non le è attribuito dalla legge, ed è entrata nel merito di una scelta urbanistica che spetta esclusivamente al Comune di Fano;
né tale potere provinciale può trovare giustificazione nel P.T.C., trattandosi di strumento diretto alla salvaguardia dei valori del territorio e ad orientare la pianificazione urbanistica comunale, ma non a sostituirla.

2.1.- Tali censure sono da valutare infondate, per un duplice e distinto ordine di considerazioni. Sotto un primo profilo, si deve osservare che l’art. 26 della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34, che disciplina il procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali, dei regolamenti edilizi e delle relative varianti, dispone che il P.R.G. definitivamente adottato dal Consiglio comunale (successivamente alla pronuncia sulle osservazioni) è trasmesso alla Giunta provinciale, la quale esprime un parere sulla conformità del P.R.G. con la normativa vigente e con le previsioni dei piani territoriali e dei programmi di carattere sovracomunale e, in particolare, con le previsioni e gli indirizzi del P.P.A.R., del P.I.T. e del P.T.C., ove vigenti. Qualora la Giunta provinciale abbia formulato rilievi in ordine alla conformità del P.R.G. con la normativa vigente e con le previsioni dei piani territoriali e dei programmi di carattere sovracomunale, il Comune può uniformarsi ai rilievi provinciali (condividendoli, ed implicitamente facendoli propri), oppure può controdedurre con deliberazione consiliare motivata;
nel caso la Provincia confermi le proprie valutazioni, il Comune è tenuto recepirle, e ad approvare definitivamente il P.R.G. in conformità ad esse. L’art. 12 della L.R. n. 34 del 1992 dispone, a sua volta, che i piani territoriali di coordinamento (P.T.C.), nel rispetto del piano paesistico ambientale regionale (P.P.A.R.), del piano di inquadramento territoriale (P.I.T.) e dei piani di bacino di cui alla L. 18 maggio 1989, n. 183 e successive modificazioni ed integrazioni, determinano gli indirizzi generali di assetto del territorio provinciale ed in particolare indicano:

a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;

b) la localizzazione di massima delle opere pubbliche che comportano rilevanti trasformazioni territoriali, delle maggiori infrastrutture pubbliche e private e delle principali linee di comunicazione;

c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica, idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;

d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali;

e) l’indicazione dei tempi, delle priorità e delle misure di attuazione del piano territoriale di coordinamento, tra cui eventuali piani, programmi o progetti di scala intercomunale;

f) i criteri ai quali i comuni devono attenersi nel valutare i fabbisogni edilizi e nel determinare la quantità e la qualità delle aree necessarie per un ordinato sviluppo insediativo.

Dalla lettura coordinata delle norme sopra menzionate si evince che, nella Regione Marche, il piano territoriale di coordinamento costituisce strumento sovraordinato che assume il ruolo di essenziale punto di riferimento per la valutazione delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali ed intercomunali, e che, oltre a determinare gli indirizzi generali di assetto del territorio provinciale, può contenere anche previsioni di dettaglio relative a singole aree, quando si tratti di scelte che involgano interessi pubblici di rilevanza provinciale o comunque sovracomunale;
tanto è espressamente consentito dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 12 della L.R. n. 34 del 1992, secondo la quale il P.T.C. indica la localizzazione di massima delle opere pubbliche che comportano rilevanti trasformazioni territoriali, delle maggiori infrastrutture pubbliche e private e delle principali linee di comunicazione. Inoltre, non può sostenersi che sia estranea alle competenze della Provincia la valutazione del dimensionamento complessivo del P.R.G., come si evince dalla disposizione di cui alla lettera f), comma 1, del succitato art. 12 della L.R. n. 34 del 1992. Ed è proprio usufruendo della copertura normativa assentita dalla disposizione da ultimo menzionata che il P.T.C. di Pesaro Urbino stabilisce, all’art. 9, che “Oltre alle motivazioni generali che secondo i Comuni giustificano e rendono plausibili le scelte complessive del loro P.R.G., dovranno essere specificamente e chiaramente motivate dal punto di vista socio – economico, della razionalità urbanistica e della compatibilità paesistico – ambientale tutte le scelte più significative e strutturanti il progetto generale del Piano. La carenza e l’insufficienza di dette motivazioni può essere elemento sufficiente per la non approvazione della scelta o scelte proposte”.

Nella fattispecie, in conformità alle succitate prescrizioni del P.T.C. (a loro volta legittimate, lo si ripete, dall’art. 12 della L.R. n. 34 del 1992) l’impugnata deliberazione della Giunta provinciale di Pesaro e Urbino 14.11.2008 n. 421 ha ritenuto che il nuovo P.R.G. di Fano risultasse sovradimensionato, come si evince dalla pag. 55 di detto provvedimento, dove è affermato testualmente che “…il sovradimensionamento complessivo evidenziato costituisce una delle motivazioni che supportano le proposte di stralcio, riparametrazioni o riduzioni dei carichi volumetrici previsti dando priorità a quelle aree che presentano problemi di interferenza con il P.P.A.R. o risultano scarsamente motivate dal punto di vista urbanistico”. Ed è alla luce di tale criterio di indirizzo generale, che nella sua applicazione concreta ha però ricadute su singole scelte urbanistiche, che la deliberazione provinciale impugnata (come si vedrà appresso nella disamina della sua motivazione) ha disposto lo stralcio della quota residenziale prevista dal comparto in cui è sita l’area di proprietà della società ricorrente, sicché non può sostenersi che la Provincia abbia esercitato un potere che non le competeva, poiché la determinazione qui avversata è conforme sia alla L.R. n. 34 del 1992 che allo stesso P.T.C. di Pesaro e Urbino.

2.2.- Anche sotto un ulteriore e diverso profilo il Collegio ritiene che l’Amministrazione provinciale di Pesaro Urbino non abbia esorbitato dalle proprie competenze, come definite dal vigente quadro normativo, e ciò in ragione del particolare meccanismo procedimentale delineato dall’art. 26 della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34, che configura una sorta di “doppia lettura” nella fase di approvazione degli strumenti urbanistici comunali, dei regolamenti edilizi e delle relative varianti.

Come si è sopra evidenziato, infatti, la norma dispone che il P.R.G. definitivamente adottato dal Consiglio comunale (successivamente alla pronuncia sulle osservazioni) è trasmesso alla Giunta provinciale, la quale esprime un parere sulla conformità del P.R.G. con la normativa vigente e con le previsioni dei piani territoriali e dei programmi di carattere sovracomunale e, in particolare, con le previsioni e gli indirizzi del P.P.A.R., del P.I.T. e del P.T.C., ove vigenti. Qualora la Giunta provinciale abbia formulato rilievi in ordine alla conformità del P.R.G. con la normativa vigente e con le previsioni dei piani territoriali e dei programmi di carattere sovracomunale, il Comune può uniformarsi ai rilievi provinciali (condividendoli, ed implicitamente facendoli propri), oppure può controdedurre con deliberazione consiliare motivata;
nel caso la Provincia confermi le proprie valutazioni, il Comune è tenuto recepirle, e ad approvare definitivamente il P.R.G. in conformità ad esse. Dalla formulazione complessiva della norma si evince quindi che il primo parere espresso dalla Provincia (ai sensi del comma 4), ove non favorevole, non è vincolante, tanto è vero che il Comune, qualora non lo condivida, può controdedurre con deliberazione consiliare motivata, mentre solo il secondo parere espresso dalla Provincia (che il comma 7 definisce “definitivo”) è vincolante, nel senso che il Consiglio comunale deve provvedere all’approvazione del P.R.G. uniformandosi ai rilievi provinciali (comma 8). Questa essendo la disciplina normativa, ritiene il Collegio che, ove il Comune non condivida le valutazioni formulate dalla Provincia con il primo parere, ha la possibilità di esprimere il proprio punto di vista mediante le controdeduzioni (ed eventualmente anche di reagire in sede giurisdizionale), non essendo tenuto ad uniformarsi ai rilievi dell’Ente sovraordinato. Se però il Comune ritiene di condividere le prescrizioni provinciali, l’approvazione definitiva del P.R.G. (conforme ad esse) diventa una scelta autonoma ed esclusiva dello stesso Comune, ancorché occasionata dal parere espresso dalla Giunta provinciale. Del resto, questo è a dirsi anche quando il Comune ritiene di accogliere le osservazioni dei privati, le quali, come è noto, sono unanimemente qualificate come meri apporti collaborativi, e non come rimedi “stricto sensu” giuridici. Anche in questo caso, infatti, la scelta pianificatoria, seppure sollecitata dal privato, va ascritta alla volontà del Consiglio comunale.

Si deve quindi ritenere che il Comune di Fano, non opponendosi (mediante le controdeduzioni previste dal comma 5, lettera b), della L.R. n. 34 del 1992) ai rilievi espressi dalla Provincia, abbia ritenuto di aderirvi, e di farli propri, sicché in definitiva la scelta urbanistica qui avversata è riconducibile all’autonoma volontà dello stesso Comune, onde la censura di incompetenza e/o difetto di attribuzione dell’Amministrazione provinciale è palesemente priva di fondamento. Aggiungasi che non era necessaria una specifica motivazione del provvedimento comunale di approvazione definitiva (difforme, per quanto concerne la destinazione dell’area di proprietà della società ricorrente, da quello di adozione), avendo il Comune di Fano evidentemente condiviso, e fatto proprie, le considerazioni espresse nel parere formulato dalla Giunta provinciale;
infatti il provvedimento amministrativo necessita di una puntuale e autonoma motivazione, soltanto in caso di scostamento dell'ente procedente dal suggerimento formulato in via consultiva, mentre non è necessaria motivazione nell’ipotesi di adeguamento al parere espresso dall’organo consultivo, posto che in base ai canoni della motivazione “per relationem” l'indicazione del parere nel testo del provvedimento impugnato denota il recepimento e la condivisione delle valutazioni dell'organo consultivo stesso (T.A.R. Veneto, Sez. III, 30 maggio 2003, n. 3049).

3.- Con un ulteriore gruppo di censure sia il ricorso che i motivi aggiunti deducono l’illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere per carenza di motivazione, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, violazione dell’affidamento del privato ingenerato da precedenti provvedimenti.

3.1.- Neanche tali censure meritano accoglimento. Lo stralcio della quota residenziale prevista dal comparto, contestata dalla società ricorrente, è stata adeguatamente motivata dalla Provincia, la quale ha testualmente affermato (cfr. gli atti dell’istruttoria tecnica, recepiti dalla deliberazione di Giunta 14.11.2008 n. 421) che “Considerato che la zona è da sempre inserita in un contesto a forte vocazione turistica, anche in considerazione del fatto che l’ubicazione dell’area è prospiciente alla spiaggia;
visto e considerato che le scelte dell’Amministrazione comunale sono quelle di riqualificare l’offerta turistica nella zona mare mentre le scelte residenziali sono state previste in altre zone per non congestionare ulteriormente la fascia costiera;
considerato infine che la previsione comporta un notevole carico urbanistico rispetto il P.R.G. vigente e rispetto allo stato attuale dei luoghi, si prescrive lo stralcio della quota residenziale prevista dal comparto con conseguente riduzione dell’indice UT”. Trattasi di argomentazioni logiche, e pienamente idonee a dar conto delle ragioni della determinazione “de qua”. Aggiungasi che, contrariamente a quanto asserito dalla società ricorrente, tale determinazione è pienamente coerente con l’impostazione generale del nuovo P.R.G., volta alla riqualificazione dell’offerta turistica nella zona mare, mentre le scelte residenziali sono state previste in altre zone della città per non congestionare ulteriormente la fascia costiera, già carente di standard pubblici ed in particolare di parcheggi;
infatti la riqualificazione turistica non si attua mediante l’espansione residenziale e commerciale.

3.2.- Neppure colgono nel segno gli ulteriori profili di censura (travisamento dei fatti, difetto di istruttoria) con cui si assume che l’Amministrazione provinciale non avrebbe avuto adeguata contezza della situazione urbanistica preesistente, come si potrebbe evincere da alcune locuzioni dell’istruttoria provinciale (in particolare dove si afferma che “l’area è interessata da un parcheggio” e “il vigente P.R.G. individua l’area in zona B2 di completamento residenziale”). Trattasi, ad avviso del Collegio, di mere imprecisioni terminologiche che non inficiano la correttezza (e la razionalità) della scelta urbanistica in argomento, considerato che la Provincia era sicuramente a conoscenza della situazione preesistente, esattamente rappresentata negli atti comunali del procedimento di adozione dello strumento urbanistico, poi trasmessi all’Amministrazione provinciale per la formulazione del parere di sua competenza;
ciò è tanto vero che la motivazione dello stralcio è espressamente correlata allo stato attuale dei luoghi ed all’aumento del carico urbanistico rispetto al P.R.G. previgente (che non contemplava una destinazione residenziale, mentre quella commerciale era di minore entità). La circostanza, poi, che nella suddetta motivazione si affermi che “l’area è interessata da un parcheggio” non dimostra che la Provincia non fosse a conoscenza dello “status quo antea” della zona, per la quale era prevista una destinazione in parte a destinazione alberghiera, in parte a superficie commerciale ed in parte a centro convegni.

3.3.- Per quanto concerne poi l’asserita violazione dell’affidamento ingenerato da precedenti provvedimenti, si deve osservare che è la stessa società ricorrente ad ammettere di non aver edificato nel periodo di tempo in cui erano vigenti prescrizioni urbanistiche più favorevoli.

Ma questo non crea di per sé alcun legittimo affidamento circa la futura conservazione di una certa destinazione urbanistica o dei medesimi indici di fabbricabilità, altrimenti si dovrebbe ritenere che le statuizioni di un P.R.G. non siano mai modificabili. Peraltro l’affidamento del privato non implica l’intangibilità della destinazione preesistente, ma unicamente l’obbligo della P.A. di motivare in maniera specifica (rispetto ai criteri generali di impostazione dello strumento urbanistico, quali si evincono dalla relazione illustrativa e agli altri documenti allegati) le ragioni delle prescrizioni peggiorative. Tanto si è verificato nella fattispecie in esame, in quanto il parere espresso dall’Amministazione provinciale illustra in maniera adeguata e sufficientemente dettagliata le ragioni di interesse pubblico sottese alla determinazione di stralcio della quota residenziale prevista dal comparto in cui è ubicata l’area di proprietà della società ricorrente.

4.- Per le argomentazioni che precedono sia il ricorso introduttivo che i motivi aggiunti devono essere respinti.

5.- Si ravvisano motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.