Pubblicato il 30/08/2023

N. 02594/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00742/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 742 del 2014, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato G D D, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato P M M in Catania, viale A. De Gasperi n. 93;

contro

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste, Agea - Agenzia Erogazioni per L'Agricoltura - Roma, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliata ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, n. 149;

per l'annullamento

- del provvedimento, adottato dal Dirigente dell'Ufficio del Contenzioso Comunitario AGEA, prot. n. -OMISSIS- del 06.12.2013, comunicato il 16.12.2013, con il quale è stata accertata la sussistenza del credito dell'Agenzia, pari ad € 112.717,64, nei confronti del ricorrente per indebita percezione del contributo erogato per le compagne 2007-2008- 2009-2010 e per l'effetto determinato il prosieguo della procedura finalizzata al recupero di dette somme e intimato al -OMISSIS- di restituire la complessiva somma di € 120.850,37;

- del provvedimento di sospensione dei procedimenti di erogazione n. prot. n. -OMISSIS- del 07.03.2013 adottato, ex art. 33 del D.Lvo n. 228/01 dal Dirigente dell'Ufficio del Contenzioso Comunitario AGEA nei confronti del ricorrente;

- della comunicazione prot. n. -OMISSIS- del 07.03.2013 di avvio del procedimento amministrativo di accertamento dell'indebito;

- del processo di constatazione e contestazione per la violazione della L n. 898/86 del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Enna;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, dell’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste, di AGEA - Agenzia Erogazioni per L'Agricoltura - Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 luglio 2023 la dott.ssa A G C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor -OMISSIS- -OMISSIS-, titolare dell’omonima azienda agricola, ha presentato Domanda Unica di Pagamento per le campagne dal 2007 al 2010 - settore FEAGA, ottenendo un finanziamento complessivo pari a euro 112.717,64, così ripartito: euro 23.847,02 per l’anno 2007: euro 27.155,44 per l’anno 2008;
euro 31.588,18 per l’anno 2009;
euro 30.127,00 per l’anno 2010.

La Guardia di Finanza di Enna, su apposita delega della relativa A.G., con l’accesso esperito il -OMISSIS- al CAA – Centro Assistenza Agricoltori – Confagricoltura srl di Enna, effettuava un controllo volto a verificare la regolarità delle procedure di percezione di aiuti comunitari a carico del FEAGA (Fondo Europeo Agricolo di Garanzia) in favore dell’odierno ricorrente.

A seguito di tale controllo, di cui al processo verbale di constatazione e contestazione del 14 gennaio 2013 della Guardia di Finanza, l'amministrazione intimata, in data 6 dicembre 2013, adottava il provvedimento prot. -OMISSIS- di accertamento definitivo di indebita percezione degli aiuti di cui sopra, intimando la restituzione della somma complessiva di euro 120.850,37, di cui euro 112.717,64 a titolo di sorte capitale ed euro 8.132,73 per interessi.

Più in particolare, per ciascun anno oggetto della verifica eseguita dalla Guardia di Finanza (2007, 2008, 2009 e 2010), l'attività ispettiva riscontrava la presentazione di una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, non registrata presso l’Agenzia delle Entrate di Enna, volta a comprovare la stipula di contratti d'affitto di specifici fondi rustici tra il ricorrente e diversi proprietari concedenti, le cui generalità non erano compiutamente indicate.

La Guardia di Finanza, risalita ai proprietari dei fondi (privati e amministrazioni pubbliche) tramite le particelle indicate nelle predette dichiarazioni sostitutive, appurava che gli stessi non erano mai stati concessi in affitto in favore dell’odierno ricorrente.

Da qui, l’adozione dei provvedimenti meglio indicati in epigrafe con cui AGEA ha, prima, sospeso i procedimenti di erogazione dei contributi e, poi, chiesto la restituzione delle somme indebitamente percepite dal ricorrente.

2. Con ricorso notificato il 13 febbraio 2014 e depositato il successivo 13 marzo, il ricorrente ha impugnato tali provvedimenti contestandone la illegittimità sotto i seguenti profili:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990, nonché dell’art. 3 della l. n. 241/90, difetto di motivazione.

Il provvedimento di accertamento definitivo di indebita percezione degli aiuti sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 7 L. n. 241/90, poiché AGEA non avrebbe notificato né il provvedimento di sospensione dei procedimenti di erogazione n. prot. n. -OMISSIS- del 7 marzo 2013 ex art. 33 d.lgs. n. 228/01, né la comunicazione prot. n. -OMISSIS- del 07 marzo 2013 di avvio del procedimento amministrativo di accertamento dell'indebito.

AGEA non avrebbe dunque permesso al ricorrente di partecipare al procedimento amministrativo, così impedendogli di fornire un apporto collaborativo che avrebbe potuto orientare in senso diverso le determinazioni dell’amministrazione resistente.

II. Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli art. 33, comma 1, d.lgs. n. 228/2001 e dell’art. 3 della l. n. 898 del 23.12.1986 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 L. n. 898/86 e art. 14 689/81 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione – Intervenuta prescrizione.

AGEA non sarebbe legittimata ad adottare il provvedimento con cui ha accertato il credito e agito per la ripetizione dell’indebito;
ciò in quanto ai sensi dell’art. 2 L. n. 898/86 tale potere spetterebbe al Ministro competente o ad “ un funzionario da lui delegato ; nelle materie di competenza delle regioni e per le funzioni amministrative ad esse delegate l’ordinanza ingiunzione è emessa dal presidente della giunta regionale o da un funzionario da lui delegato ”.

Il provvedimento, dunque, sarebbe illegittimo, poiché adottato da un dirigente di AGEA.

Il diritto dell’amministrazione alla ripetizione delle somme percepite si sarebbe, peraltro, estinto ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 4 L. 898/86 e 14 L. 689/81.

Il diritto alla ripetizione dell’indebito, relativamente alle somme erogate per l’annualità 2007, si sarebbe, altresì, ormai prescritto ai dell’art. 28 L. 689/81, a mente del quale “ Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione ”.

III. Illegittimità del provvedimento impugnato per concomitante pendenza del procedimento amministrativo ex art. 18, Legge n. 689/1981, innanzi alla Regione Sicilia / Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste e violazione dell'art. 1, co. 1 e 2, legge

241/1990 (criteri di economicità e di efficacia dell'attività amministrativa e divieto di aggravamento del procedimento amministrativo) ”.

Rileva ancora parte ricorrente che è pendente dinanzi all’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste, un procedimento amministrativo fondato sui medesimi presupposti posti a base del provvedimento gravato e originato dagli scritti difensivi presentati al medesimo Assessorato ai sensi dell’art. 18 L. 689/1981.

In ragione di ciò, per un verso, l’Amministrazione non avrebbe potuto adottare il provvedimento gravato, per altro verso, lo stesso provvedimento costituirebbe un aggravamento dei procedimenti amministrativi in violazione dell’art. 2 L. n. 241/1990 oltre che dei principi di economicità e di efficacia dell'azione amministrativa.

IV. Eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto altro aspetto - travisamento dei presupposti ed insussistenza degli stessi ”.

Il provvedimento sarebbe, infine, illegittimo poiché, contrariamente a quanto ivi affermato, il ricorrente avrebbe la piena disponibilità, uti dominus, dei terreni indicati nelle relative domande, ormai da molti anni abbandonati dai precedenti proprietari.

I fatti posti a base dei provvedimenti impugnati sarebbero, peraltro, oggetto di un procedimento penale dinanzi al Tribunale di Enna. In forza di un’asserita pregiudizialità, il giudice amministrativo dovrebbe, conseguentemente, disporre la sospensione del presente giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c.

3. In data 2 aprile 2014 si costituivano in giudizio, a mezzo dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, il Ministero Politiche Agricole Alimentari e Forestali, l’AGEA (Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura) e l’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste.

4. Con memoria del 9 giugno 2023, l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania eccepiva il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato Regionale all’Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca (già Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste) ed insisteva, nel merito, per il rigetto del ricorso.

5. All’udienza di smaltimento del 10 luglio 2023 la causa veniva trattenuta in decisione.

6. Ritiene preliminarmente il Collegio che sia fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Assessorato Regionale all’Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca non essendo oggetto di gravame alcun atto dell’Amministrazione Regionale.

Dalla documentazione versata in atti emerge, peraltro, che lo stesso Assessorato aveva restituito gli atti ad AGEA specificando che la Regione Siciliana non ha alcuna competenza in ordine all’irrogazione di sanzioni in ambito PAC (Domanda Unica di Pagamento), spettando tale competenza al Ministero.

Ne deriva l’estromissione dell’Assessorato Regionale all’Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca dal presente giudizio.

7. Ciò premesso il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

8. È infondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente contesta la illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto non preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/90.

La giurisprudenza è, invero, univoca nel ritenere che la violazione dell’art. 7 della Legge n. 241/90 rileva allorquando il ricorrente fornisca gli elementi conoscitivi che avrebbero potuto indurre l’amministrazione a determinarsi diversamente.

Più in particolare, è stato chiarito che “ ove il privato si limiti a contestare la mancanza di avviso, senza nemmeno addurre le circostanze che intendeva sottoporre all'amministrazione, il motivo con cui si lamenta l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non possa essere accolto, sul rilievo che le norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo non devono essere applicate meccanicamente e formalisticamente, bensì interpretate in senso sostanziale, coordinando in modo ragionevole e sistematico principi di legalità, imparzialità e buon andamento ed i corollari di economicità e speditezza dell'azione amministrativa (in tal senso, ex multis, Consiglio di Stato, Sezione V, n. 4192/2013 e n. 2737/2009)” (T.A.R. Catania, sez. III, 05/06/2018, n.1154;
in termini: T.A.R . Catania, sez. III, 31/12/2015, n. 3018;
T.A.R. , Palermo , sez. III , 27/03/2023, n. 1002;
T.A.R. Napoli, sez. VII, 13/01/2023, n. 7754).

Nella fattispecie in esame, il ricorrente ha lamentato l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento deducendo che l’Amministrazione avrebbe potuto determinarsi diversamente alla luce “ del quadro complessivo dei fatti, delle deduzioni e dei documenti prodotti” di cui, tuttavia, non v’è traccia agli atti del presente giudizio.

Pertanto, la censura non è meritevole di accoglimento.

9. Deve essere, altresì, disatteso il secondo motivo di ricorso afferente ad una pretesa incompetenza dell’AGEA ad adottare il provvedimento di ripetizione delle somme indebitamente percepite.

È sufficiente evidenziare, infatti, che la disposizione invocata da parte ricorrente (art. 2 L. n. 898/86) concerne esclusivamente l’adozione dell’ordinanza ingiunzione – a carattere sanzionatorio – per l’indebita percezione di aiuti a carico Fondo Agricolo Europeo, non anche l’esercizio dell’azione di ripetizione dell’indebito che, a differenza dell’ordinanza ingiunzione, riveste carattere ripristinatorio e non sanzionatorio.

Le due azioni si pongono su piani differenti, ancorché tra loro collegati.

Quanto appena riferito si evince, anzitutto, dal tenore letterale dell’art. 3 comma 1 L. n. 898/86, il quale prevedendo che “ il percettore è tenuto in ogni caso alla restituzione dell'indebito e, soltanto quando lo stesso indebito sia superiore a lire centomila, al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, pari all'importo indebitamente percepito ”, distingue nettamente l’ actio indebiti dalla sanzione amministrativa.

La distinzione citata trova conferma nel successivo articolo 4, il quale, per quel che rileva in questa sede, sancisce che “ All'accertamento delle violazioni amministrative previste nei precedenti articoli 2 e 3 e all'irrogazione delle relative sanzioni si applica il capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689, con le seguenti modificazioni: (…) c) l'ordinanza-ingiunzione è emessa dal Ministro competente o che esercita la vigilanza sull'amministrazione competente ovvero da un funzionario da lui delegato ”.

Dal quadro normativo suindicato, dunque, emerge inequivocabilmente che la competenza del Ministero concerne esclusivamente l’adozione della sanzione amministrativa e non anche, come nella specie, l’esercizio dell’azione di ripetizione dell’indebito, oggetto del provvedimento impugnato in questa sede.

In merito alla pretesa estinzione per prescrizione del diritto dell’amministrazione alla ripetizione delle somme indebitamente percepite dal ricorrente, la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che “ il termine di prescrizione applicabile al diritto vantato da AGEA per il recupero di indebite erogazioni è quello ordinario decennale previsto per l’actio indebiti di cui all’art. 2033 c.c. e non il termine quinquennale di cui all’art. 28, comma 1, della legge n. 689/1981, che riguarda il distinto procedimento sanzionatorio di competenza del Dipartimento dell'Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari – ICQRF del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (cfr. Cons. St., Sez. I, n. 599/2021;
Sez. I, n. 1588/2021;
Sez. I, n. 1090/2019;
Sez. I, n. 1346/2019;
Sez. II, n. 4698/2012;
Sez. III, n. 4536/2015;
Sez. II, n. 2698/2012) ” (T.A.R., Roma, sez. V, 09/09/2022 , n. 11742).

Nella fattispecie in esame, a fronte di indebita percezione degli aiuti di cui sopra nel periodo 2007-2010, il provvedimento gravato è stato adottato in data 6 dicembre 2013 e comunicato al ricorrente il 16 dicembre successivo, di guisa che, applicandosi il termine di prescrizione decennale e non invece il termine quinquennale di cui alla L. 689/1981, la pretesa dell’Amministrazione resistente non risulta estinta.

10. La pendenza dinanzi all’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste del procedimento preordinato alla irrogazione della sanzione pecuniaria non interferisce con la ripetizione dell’indebito oggetto del presente gravame.

È pertanto infondato anche il terzo motivo di ricorso.

Come già illustrato, l’ordinanza ingiunzione irrogata ai sensi della L. 898/86 e l’azione di ripetizione dell’indebito si collocano su direttrici differenti, ancorché connesse, avendo la prima una finalità sanzionatoria e la seconda una finalità ripristinatoria.

È opportuno rimarcare che il procedimento di competenza dell'Ispettorato Repressione Frodi che culmina nell’emissione dell'ordinanza-ingiunzione, avente natura sanzionatoria, è diverso ed indipendente rispetto a quello di ripetizione dell’indebito promosso da AGEA, oggetto del presente giudizio.

Pertanto, trattandosi di due procedimenti diversi, risultano privi di fondamento gli assunti di parte ricorrente, secondo cui, per un verso, AGEA non avrebbe potuto adottare il provvedimento impugnato a causa della contestuale pendenza di altro procedimento dinanzi all’Assessorato Regionale e, per altro verso, l’adozione del provvedimento impugnato costituirebbe un aggravamento dei procedimenti amministrativi.

11. È infine infondato l’ultimo motivo di ricorso essendosi il ricorrente limitato ad asserire di avere la piena disponibilità dei terreni indicati nelle domande uniche di pagamento senza, tuttavia, fornire alcun elemento probatorio a sostegno di tale affermazione e non potendo considerarsi certamente sufficiente l’affermazione secondo cui tali terreni sarebbero ormai abbandonati dai proprietari da molti anni e, quindi, legittimamente posseduti dal -OMISSIS- uti dominus.

Pertanto, e a tacer d’altro, non avendo il ricorrente soddisfatto l’onere probatorio sullo stesso gravante ai sensi degli artt. 2967 c.c. e 115 c.p.c., la censura deve essere ritenuta infondata.

Non sussiste, infine, alcun rapporto di pregiudizialità tra il procedimento penale pendente dinnanzi al Tribunale di Enna ed il presente giudizio, tale da determinare la sospensione del secondo ai sensi dell’art. 79 c.p.a.

Costituisce, infatti, ius receptum il principio a mente del quale “ nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell'autonomia e della separazione ” (Cons. St., sez. VI, sent. 1 ottobre 2021 n. 6583;
in termini ex plurimis Cons. St., Sez. VI, 15 febbraio 2021, n. 1350;
C.G.A.R.S. sez. giurisd., 09/05/20220, n.539).

I presupposti di cui all’art. 295 c.p.c., richiamato dall’art. 79 c.p.a., non sono integrati quando tra due liti sussista una mera pregiudizialità logica, essendo invece necessario un rapporto di pregiudizialità giuridica, che ricorre soltanto quando la definizione di una controversia costituisca l'indispensabile antecedente logico giuridico della decisione dell'altra.

Nel caso in esame, ai fini del giudicare la legittimità del provvedimento adottato dall'AGEA non riveste alcun rilievo il fatto che il destinatario sia stato o meno sottoposto ad indagine dalla competente Procura della Repubblica e non vincolano in alcun modo il giudizio del giudice amministrativo gli eventuali sviluppi del processo penale.

12. In definitiva, il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.