Pubblicato il 22/09/2022

N. 12061/2022 REG.PROV.COLL.

N. 09890/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 9890 del 2022, proposto da
M G e A G, rappresentati e difesi dall'avvocato J S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Bari, Ufficio Elettorale Nazionale Presso Corte di Cassazione, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della decisione n. 155/22 – adottata da Ufficio Elettorale Centrale Nazionale presso Corte di Cassazione il 28.8.22 h. 12.33, comunicata in pari data via pec h. 18.21 – con cui la Suprema Corte ha proceduto, in rigetto del ricorso in opposizione depositato il 26.8.22, alla conferma della ricusazione della lista 2 di candidati per l’elezione della Camera dei Deputati, circoscrizione Puglia, contraddistinta dal contrassegno “ MASTELLA NOI DI CENTRO EUROPEISTI ”, con ogni atto antecedente e susseguente, comunque presupposto e connesso, col provvedimento principale in questione, e con richiesta di adozione del conseguenziale provvedimento sostitutivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Ufficio Territoriale del Governo Bari e di Ufficio Elettorale Nazionale Presso Corte di Cassazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 settembre 2022 il dott. G L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con gravame proposto ai sensi dell’art. 129 c.p.a. le ricorrenti – in qualità di delegate per la Circoscrizione Puglia n. 21 alla presentazione della lista “ MASTELLA NOI DI CENTRO EUROPEISTI ” per l’elezione della Camera dei Deputati prevista per il 25 settembre 2022 – hanno impugnato la decisione n. 155 del 28 agosto 2022 con cui l’Ufficio centrale elettorale nazionale presso la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso avanzato dalle medesime contro la decisione assunta dall’Ufficio elettorale circoscrizionale presso la Corte d’Appello di Bari il 23 agosto 2022, così confermando la ricusazione della lista in parola operata dall’ufficio elettorale locale – relativamente alla Circoscrizione Puglia – avendo l’ufficio nazionale rilevato l’assenza delle condizioni prescritte dall’art. 18- bis , comma 2, del d.P.R. n. 361/1957 – come integrato dall’art. 6- bis del d.l. n. 41/2022 – per conseguire l’esonero dalla raccolta delle sottoscrizioni occorrenti per la presentazione delle candidature alle elezioni politiche.

Contro il prefato provvedimento, le ricorrenti hanno dedotto:

- violazione del diritto di difesa ex artt. 3 e 24 Cost., del diritto al giusto processo ai sensi del collegato disposto degli artt. 111 Cost. e 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione degli artt. 101 c.p.c. e 2, comma 1, c.p.a., per avere la decisione gravata pronunciato sul ricorso avverso la ricusazione della lista senza aver previamente audito le ricorrenti ed avendo rilevato ufficiosamente su un profilo – la violazione dell’art. 18- bis del d.P.R. n. 367/1957 – che non aveva formato oggetto del ricorso, senza che l’autorità decidente abbia preventivamente sottoposto la questione al contraddittorio tra le parti;

- violazione dei principi del giusto procedimento amministrativo e degli artt. 24, 97 e 111 Cost., nonché dell’art. 1, comma 1, della legge n. 241/90, anche con riferimento ai principi dell’ordinamento comunitario, riproponendo, nella sostanza, la medesima questione sollevata con il primo motivo di ricorso alla luce di differenti parametri normativi, invocati quali rilevanti ove si ritenesse avere il provvedimento impugnato natura amministrativa e non giurisdizionale;

- violazione dell’art. 18- bis , comma secondo, del d.P.R. n. 367/1957, per come risultante a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 6- bis del d.l. n. 41/2022, convertito in legge n. 84/2022. Eccesso di potere per sviamento, travisamento di dati, contraddittorietà, manifesta violazione dei principi generali in materia di effettività del diritto di elettorato passivo, per avere la decisione gravata illegittimamente escluso dalla competizione elettorale nella circoscrizione Puglia la lista “MASTELLA NOI DI CENTRO EUROPEISTI” violando la disciplina in materia di esonero dalla raccolta delle sottoscrizioni per la presentazione delle liste per l’elezione della Camera dei Deputati.

A corredo del proprio gravame, le ricorrenti hanno anche chiesto sollevarsi questione di legittimità costituzionale dell’art. 129, c.p.a., nella parte in cui detta disposizione non ammette la tutela giurisdizionale dinanzi al g.a. contro i provvedimenti immediatamente lesivi del diritto a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei Deputati, sostenendo come da tale, lacunosa, previsione normativa non possa derivare un vuoto incolmabile di tutela per il cittadino, ritenendo necessario che tale lacuna sia colmata da una pronuncia della Corte Costituzionale che estenda anche al contenzioso in questione lo strumento processuale che già adesso gli artt. 126 e 129 approntano per le elezioni comunali, regionali e dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento Europeo.

Si sono costituite in giudizio le amministrazioni evocate, producendo in giudizio documentazione a sostegno della propria difesa.

Con decreto presidenziale del 3 settembre 2022, è stata respinta l’istanza di concessione di misure cautelari monocratiche mentre, con decreto del 6 settembre 2022, è stata respinta l’istanza di anticipazione dell’udienza camerale per la trattazione, in sede collegiale, dell’incidente cautelare, decisione quest’ultima confermata in sede di appello con decreto dell’8 settembre 2022.

All’udienza camerale del 14 settembre 2022, parte ricorrente ha illustrato oralmente, nel dettaglio, la propria richiesta di avanzare questione di legittimità costituzionale concernente gli artt. 126 e 129 c.p.a.

Parte resistente ha replicato sostenendo l’infondatezza dell’incidente di costituzionalità e istando per il difetto di giurisdizione del giudice adito.

Previo avvertimento ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

Il gravame così proposto è carente in senso assoluto di giurisdizione.

Infatti, l’esperibilità del presente ricorso dinanzi a questo Tribunale si scontra contro il tenore letterale dell’art. 126 c.p.a. a mente del quale, come noto, “ Il giudice amministrativo ha giurisdizione in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia ”.

E’ ben risaputo come, sul punto in questione, la giurisprudenza della Sezione e quella del giudice amministrativo di appello siano assolutamente concordi nel ritenere che, non recando la disposizione testé menzionata alcun riferimento alle elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, il c.d. contenzioso pre-elettorale in materia non sia devoluto alla giurisdizione del giudice adito, bensì sia ripartito “ tra l’Ufficio centrale nazionale – competente per quanto concerne le controversie relative alla esclusione di liste e candidature – e le Assemblee di Camera e Senato, cui è attribuito il controllo del procedimento elettorale, in virtù di una norma eccezionale di carattere derogatorio, basato su un regime di riserva parlamentare strumentale alla necessità di garantire l’assoluta indipendenza del Parlamento e riconducibile all’autodichia. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 126 e 129 c.p.a., in sostanza, il giudice amministrativo ha giurisdizione in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, ma non anche in materia di elezioni “politiche” nazionali ” (così Cons. St., sez. III, sent. n. 999/2018. Allo stesso modo, si veda T.A.R. Lazio – Roma, sez. II bis, n. 1719/2018, secondo la quale “ Il perimetro della giurisdizione attribuita al giudice amministrativo, ai sensi della normativa attualmente vigente, è delineato dall'art. 126 del codice del processo amministrativo, il quale prevede che "Il giudice amministrativo ha giurisdizione in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all'elezione dei membri del Parlamento Europeo spettanti all'Italia ". L'art. 129 c.p.a. prevede, inoltre, che " i provvedimenti immediatamente lesivi del diritto del ricorrente a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento Europeo spettanti all'Italia sono impugnabili innanzi al tribunale amministrativo regionale competente nel termine di tre giorni dalla pubblicazione, anche mediante affissione, ovvero dalla comunicazione, se prevista, degli atti impugnati ". Le descritte norme delimitano, quindi, chiaramente, l'ambito di estensione della giurisdizione amministrativa in materia di contenzioso elettorale, dal quale sono escluse le controversie - quale quella in esame - concernenti l'esclusione delle liste dalle elezioni politiche e, dunque, riferite al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche alla Camera dei Deputati e al Senato della Repubblica. Inoltre, il diritto di elettorato passivo e, dunque, le questioni inerenti le candidature che intervengono nel procedimento elettorale preparatorio, riguardano un diritto soggettivo e, come tali dovrebbero essere ricondotte, in linea di principio e laddove il procedimento non fosse diversamente disciplinato dall'art. 66 della Costituzione e dagli artt. 23 e 87 del D.P.R. n. 361 del 1957, nella giurisdizione del giudice ordinario sulla base della regola generale della causa petendi, non essendo stata prevista, in materia, alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, tenuto conto della riserva legislativa in ordine all'ambito di estensione della giurisdizione amministrativa, ai sensi dell'art. 103 della Costituzione ”).

Il sopra cennato assetto della tutela riguardo afferente la presentazione di liste e contrassegni per le elezioni politiche è stato ritenuto costituzionalmente non illegittimo dalla Corte Costituzionale, la quale si è espressa sull’argomento ritenendo che “ la questione è sollevata sulla base di una premessa - quella secondo cui nell'ordinamento vi sarebbe un vuoto di tutela delle situazioni giuridiche soggettive nel procedimento elettorale preparatorio delle elezioni alle Camere del Parlamento - che non trova riscontro nel quadro normativo e giurisprudenziale, in quanto la Corte di cassazione ha indicato nello stesso organo parlamentare il giudice competente, mentre la circostanza che la Camera dei deputati abbia, a sua volta, negato la propria giurisdizione sulle controversie riguardanti atti del procedimento elettorale preparatorio, implica che sulla questione possa sorgere un conflitto di giurisdizione, che non spetta alla Corte costituzionale risolvere, oppure, qualora ricorrano i presupposti soggettivi ed oggettivi, un conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, dovendosi comunque escludere l'esistenza di un vuoto di tutela dipendente da una carenza normativa incolmabile con gli ordinari strumenti ermeneutici e processuali, e non potendosi condividere l'assunto secondo cui le situazioni soggettive che vengono in rilievo nel detto procedimento elettorale sarebbero interessi legittimi, in quanto viene in rilievo il diritto di elettorato passivo, sicché le relative controversie potrebbero essere attribuite al g.a. solo a titolo di giurisdizione esclusiva ” (Corte Cost. n. 259/2009).

Ancora, costituisce circostanza ben nota come l’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (contenente “ Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile ”) avesse recato la previsione di una delega al Governo affinché fosse introdotta “ la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni ”, senza che, tuttavia, tale delega legislativa abbia trovato esecuzione, per cui appare ancora oggi attuale l’insegnamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, secondo le quali vi è un difetto assoluto di giurisdizione (tanto del giudice amministrativo che di quello ordinario) a conoscere delle controversie in tema di ammissione o di esclusione dei simboli di lista nelle elezioni politiche nazionali, difetto desumibile dalla circostanza che il D.P.R. n. 361 del 1957, art. 87, richiamato in tema di elezioni del Senato dal D.Lgs. n. 533 del 1993, art. 27, espressamente riserva all'assemblea elettiva la convalida dell'elezione dei propri componenti, nonché il giudizio definitivo su ogni contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli uffici elettorali ed all'ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente.

Proprio facendo leva su questa disposizione, attuativa del principio di autodichia delle Camere, espresso dall'art. 66 Cost., la giurisprudenza di legittimità ha avuto modo di affermare che “ ogni questione concernente le operazioni elettorali, ivi comprese quelle relative all'ammissione delle liste, compete in via esclusiva al giudizio di dette Camere, restando così preclusa qualsivoglia possibilità di intervento in proposito di qualsiasi autorità giudiziaria ” (Cass. civ., SS.UU., n. 9151/2008).

A diverse conclusioni non autorizza a pervenire neppure il recente arresto della giurisprudenza costituzionale n. 48 del 2021, con cui il Giudice delle leggi ha avuto modo di ritenere che “ il tenore dell'art. 66 Cost. non sottrae affatto al giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti, la competenza a conoscere della violazione del diritto di elettorato passivo nella fase antecedente alle elezioni, quando non si ragiona né di componenti eletti di un'assemblea parlamentare né dei loro titoli di ammissione ”.

Tuttavia ciò non autorizza a ritenere tout court che la presente controversia possa essere devoluta, illico et immediate , alla cognizione del giudice ordinario, sol che si ponga mente alla circostanza per cui, in un quadro in cui è la stessa Costituzione a disporre termini stringenti per il completamento del procedimento per l’elezione delle Camere (in base all'art. 61 Cost., le elezioni delle nuove Camere devono svolgersi entro 70 giorni dalla fine delle precedenti), la semplice devoluzione della controversia al giudice ordinario, in assenza della previsione di un rito ad hoc esperibile dinanzi a quel plesso giurisdizionale, che assicuri una giustizia pre-elettorale tempestiva, si tradurrebbe, di fatto, in una forma di tutela che interviene ad elezioni concluse, precludendo così la possibilità di una tutela giurisdizionale efficace e tempestiva delle situazioni soggettive immediatamente lese dai predetti atti.

Né ad un esito differente è dato pervenire accedendo alla questione di legittimità costituzionale prospettata nei propri scritti difensivi dalla parte ricorrente, questione che, viceversa, è da ritenersi carente del duplice presupposto della rilevanza e della non manifesta infondatezza prescritto dall’art. 23 della legge n. 87/1953 per consentire l’accesso, in via incidentale, al giudizio di conformità a Costituzione.

Non è rilevante poiché le norme della cui costituzionalità si dubita – gli artt. 126 e 129 c.p.a. – non sono applicabili al caso di specie stante l’insussistenza della giurisdizione amministrativa sulla presente controversia, le cui ragioni sono state sopra illustrate.

Ma essa è parimenti manifestamente infondata, in quanto – nel sollecitare una pronuncia della Corte Costituzionale “additiva” degli art. 126 e 129 c.p.a., che estenda anche all’impugnazione degli atti concernenti l’esclusione delle liste dal procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche la giurisdizione del g.a. e l’applicazione del rito elettorale c.d. “accelerato” – si pone in dichiarata antitesi con le conclusioni pure recentemente raggiunte, sul punto, dalla giurisprudenza costituzionale nella già menzionata sentenza n. 48/2021.

In detta pronuncia, come già accennato poc’anzi, è stato riconosciuto come “ se "la "grande regola" del diritto al giudice e alla tutela giurisdizionale effettiva dei propri diritti, in quanto scelta che appartiene ai grandi principi di civiltà del tempo presente, non può conoscere eccezioni", salvo quelle strumentali alla necessità di garantire l'indipendenza del Parlamento (sentenza n. 262 del 2017), non vi sono ragioni per attribuire all'art. 66 Cost. il significato di estendere, anziché ridurre, quelle eccezioni ”, riconoscendo così al giudice ordinario la cognizione sulle controversie concernenti la pienezza del diritto di elettorato passivo, pur con la precisazione che, dinanzi a quel plesso giurisdizionale, allo stato l’unica azione esperibile sia l’azione di accertamento, e ciò in attesa del necessario intervento del legislatore che predisponga un apposito rito che assicuri una tutela giurisdizionale piena ma compatibile con le esigenze di certezza e celerità che connotano il procedimento elettorale preparatorio.

Per vero, la soluzione auspicata dalle ricorrenti pareva raggiungibile ove avesse trovato tempestiva approvazione – nel corso della Legislatura ormai giunta al termine – l’A.C. 3489, recante il progetto di legge intitolato “ Tutela giurisdizionale nel procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche ” – approvato in prima lettura dal Senato della Repubblica il 23 febbraio 2022 (A.S. 2390) – il quale recava modifiche agli artt. 126 e 129 c.p.a. nel senso di un’estensione della giurisdizione del g.a. anche al contenzioso relativo agli atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni delle Camere – con competenza funzionale inderogabile, in primo grado, del T.A.R. Lazio – delineando un rito contrassegnato da tempi estremamente ridotti (basti pensare che il termine per impugnare gli atti in questione – attualmente fissato dall’art. 129 in tre giorni – sarebbe risultato compresso in due giorni, ulteriormente ridotti in un giorno per gli atti concernenti la circoscrizione Estero).

L’elaborazione di siffatta proposta di legge – ancorché non approvata – conferma ancora una volta come l’estensione della giurisdizione del g.a. alle controversie riguardanti la ricusazione delle liste per le elezioni politiche sia un’opzione praticabile solo a condizione di una conforme manifestazione di volontà in tal senso del legislatore – al quale spetta il compito di disciplinare anche il relativo rito compatibilmente con le ristrettezze dei tempi che connotano il procedimento elettorale in questione – e che tale iniziativa legislativa non sia surrogabile dall’intervento additivo della Corte Costituzionale il quale, ove venga in rilievo l’attribuzione di una nuova materia alla giurisdizione esclusiva del g.a., si scontra con la considerazione che l'addizione invocata non tiene conto della previsione di cui all'art. 103 Cost., laddove stabilisce che sia la legge ad indicare le «particolari materie» nelle quali è attribuita agli organi di giustizia amministrativa la giurisdizione per la tutela, nei confronti della pubblica amministrazione, degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi.

In questi casi, infatti, l’introduzione di un nuovo caso di giurisdizione esclusiva può essere frutto esclusivamente di una scelta rimessa alla discrezionalità del legislatore esercitata nell’ambito di un ventaglio di possibili soluzioni, nessuna delle quali costituzionalmente imposta (così Corte Cost., ord. n. 19/2016).

In definitiva, quindi, non è possibile accedere alla richiesta di sollevare questione di legittimità costituzionale formulata da parte ricorrente e pertanto, per le ragioni sopra evidenziate, il ricorso va dichiarato carente in senso assoluto di giurisdizione.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate, in favore della parte pubblica, nella misura indicata in dispositivo.