Pubblicato il 04/12/2020

N. 12998/2020 REG.PROV.COLL.

N. 12555/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12555 del 2019, proposto da
M M, in qualità di l.r.p.t. della “Get Lucky 3” s.r.l.s., rappresentato e difeso dall'avvocato M B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Ardea non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del decreto del Questore di Roma, prot. Div. III- CAt. 11^/E, datato 17.09.2019 e notificato in data11.9.2019;
della delibera del Consiglio Comunale di Ardea n. 28 del 23.05.2019 con la quale è stato approvato il Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia;
del Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia approvato dal Comune di Ardea;
di ogni altro atto o provvedimento comunque connesso, presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di Questura Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2020 il dott. Raffaello Scarpato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, in qualità di legale rappresentante della “Get Lucky 3” s.r.l.s., ha impugnato:

- il decreto prot. Div. III- CAt. 11^/E, datato 17.09.2019, con cui la Questura di Roma ha respinto l’istanza diretta ad esercitare l’attività di raccolta scommesse nei locali siti in Ardea, via Capri n. 2, avendo l’amministrazione riscontrato che, a circa 250 metri dai locali individuati per l’apertura della sala scommesse, era ubicato un asilo privato denominato “Koala”;

- l’art. 8 del Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia, approvato dalla Deliberazione del Consiglio comunale di Ardea nr. 28 del 23 maggio 2019, nella parte in cui, nell’ individuare luoghi da considerare “area sensibile” ai fini dell’aperture di nuove sale da gioco, si riferisce espressamente a “istituti scolastici di qualsiasi grado, ivi comprese le scuole d’infanzia, nonché i nidi d’infanzia”.

A fondamento del diniego l’amministrazione ha posto:

- la disposizione dell’art. 4 comma 1 della Legge regionale del Lazio 5 agosto 2013 nr. 5, recante “Disposizioni per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico’, modificato dall’articolo 77 della Legge Regionale n. 7 del 22 ottobre 2018, recante “Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale”. La norma stabilisce che: “... è vietata l’apertura di nuove sale gioco che siano ubicate ad una distanza inferiore a cinquecento metri da aree sensibili, quali istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti equivalenti principalmente dai giovani, centri anziani, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio assistenziale o luoghi di culto ”;

- la discendente Delibera di Consiglio Comunale di Ardea n. 28 dcl 23.05.2019, con la quale detto Comune ha emanato il “Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia” allo scopo di arginare l’annoso fenomeno della ‘ludopatia” e le conseguenze sociali da esso derivanti, che all’art. 8 prevede “ è vietata l’apertura di centri di scommesse, di spazi per il gioco con vincita in denaro, la nuova installazione di apparecchi per il gioco lecito all’interno dei centri e degli spazi medesimi, che siano situati ad una distanza inferiore a 500 metri, misurata in base al percorso pedonale più breve, misurato partendo dall’accesso del luogo sensibile all’ingresso del locale da gioco, da: a) istituti scolastici di qualsiasi grado, ivi comprese le scuole dell’infanzia, nonché i nidi d’infanzia ”.

Il ricorrente ha affidando il gravame ai seguenti motivi:

1. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, avendo i provvedimenti impugnati ricompreso i nidi di infanzia tra i luoghi “sensibili” rispetto ai quali applicare la distanza obbligatoria di almeno 500 metri delle sale da gioco, al pari degli istituti scolastici di ogni ordine e grado;

2. violazione della Legge Regionale del Lazio n. 5 del 2013 ed eccesso di potere per violazione dei parametri da essa stabiliti, in quanto tale legge aveva conferito ai Comuni il potere di individuare altri luoghi sensibili oltre a quelli espressamente indicati, tenendo conto dell’impatto sul territorio, della sicurezza urbana, dei problemi connessi con la viabilità, dell’inquinamento acustico e del disturbo della quiete pubblica, nel caso di specie non valutati;

3. violazione dell’art. 3 della Legge n. 241/90 per difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto il Comune di Ardea non aveva svolto, nel caso di specie, un’approfondita istruttoria, non allegando studi statistici per dimostrare il nesso tra vicinanza delle sale scommesse agli asili nido e l’aumento dei casi di ludopatia;

4. eccesso di potere per mancata ponderazione degli interessi tutelati dagli artt. 32 e 41 della Costituzione;

5. eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza del comportamento del Comune di Ardea che, in aperto contrasto con quanto sancito dal precitato Regolamento, con successiva nota del 10.09.2019 prot. 2019-0051417 avente ad oggetto “integrazione alla relazione alla nota prot. 49230 del 27.8.19”, aveva dichiarato: “ l’attività di asilo privato si differenzia dagli istituti scolastici di ogni ordine e grado, in quanto trattasi di un servizio sociale educativo per la prima infanzia a carattere pre-scolastico e non obbligatorio, quindi, non soggetto agli obblighi di rispetto della distanza minima richiesta dalla norma .”.

La Questura di Roma si è costituita ed ha chiesto il rigetto del ricorso, mentre il Comune di Ardea ha depositato la documentazione relativa al ricorso.

Con ordinanza pubblicata in data 15.01.2020 è stata accolta la domanda di misure cautelari formulata dal ricorrente, ai fini del riesame della determinazione amministrativa.

La Questura di Roma, con decreto emanato in data 17.01.2020, ha ottemperato alla citata ordinanza ed ha annullato il precedente provvedimento di diniego, accogliendo l’istanza del ricorrente.

Tuttavia, in data 06.02.2020, la Questura capitolina ha emesso un ulteriore decreto, con il quale ha precisato che il precedente provvedimento del 17.01.2020 doveva ritenersi emesso con riserva dell’esito del presente giudizio.

All’udienza del 13.10.2020 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Il ricorso è fondato e va accolto, entro i seguenti limiti.

Va innanzitutto premesso che sussiste l’interesse del ricorrente alla definizione del presente giudizio, in quanto con il già citato decreto del 06.01.2020 la Questura di Roma ha espressamente subordinato l’efficacia del provvedimento autorizzatorio, da ultimo rilasciato al ricorrente con contestuale annullamento del decreto originariamente impugnato, all’esito del presente giudizio.

Pertanto, in assenza di una decisione definitiva, il provvedimento di autorizzazione non potrebbe ritenersi stabile.

Peraltro, la definizione del giudizio nel merito si impone anche in ragione dell’impugnazione del “Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia” del Comune di Ardea, che costituisce la motivazione sostanziale del provvedimento questorile impugnato. Quest’ultimo, infatti, non ha ritenuto sufficiente a rilasciare l’autorizzazione la nota del Comune di Ardea del 10.09.2019 prot. 2019-0051417, con la quale l’ente locale aveva ritenuto che l’istanza del ricorrente esorbitasse dall’ambito applicativo del citato Regolamento, senza tuttavia modificarlo.

Tanto premesso, venendo al merito della controversia, valgono le seguenti considerazioni in fatto ed in diritto.

Il legislatore ha inteso contrastare e prevenire il fenomeno della ludopatia dettando un’articolata disciplina normativa multilivello, che ha inciso anche sulla distanza di sale e centri scommesse rispetto a “luoghi sensibili”, ovvero luoghi frequentati da fasce più vulnerabili: in primis giovani e giovanissimi.

A livello di normazione primaria rileva innanzitutto l’art. 7 del D.L. 13 settembre 2012, n. 158, conv. in legge nr. 8 novembre 2012, n. 189.

Per quel che in questa sede interessa, il comma 9 di tale articolo dispone un serie di controlli “ nei confronti degli esercizi presso i quali sono installati gli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, ovvero vengono svolte attività di scommessa su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, collocati in prossimità di istituti scolastici primari e secondari, di strutture sanitarie ed ospedaliere, di luoghi di culto ”;
mentre il successivo comma 10 prevede che “ L'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando .”

A livello regionale rileva, per quel che in questa sede interessa, l’art. 4 della Legge Regionale del Lazio 5 agosto 2013 n. 5, il quale stabilisce che “ Fermo restando il rispetto della normativa statale in materia, al fine di tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e prevenire fenomeni di GAP, è vietata l'apertura di nuove sale gioco che siano ubicate ad una distanza inferiore a cinquecento metri da aree sensibili, quali istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani, centri anziani, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio assistenziale o luoghi di culto. 1 bis. I comuni possono individuare altri luoghi sensibili oltre a quelli previsti al comma 1, tenendo conto dell'impatto sul territorio, della sicurezza urbana, dei problemi connessi con la viabilità, dell'inquinamento acustico e del disturbo della quiete pubblica .”

Venendo alla normativa regolamentare sub-primaria, autorizzata dal comma 1-bis dell’art. 4 della Regione del Lazio 5 agosto 2013 n. 5 ad individuare altri luoghi sensibili oltre a quelli previsti dalla medesima legge regionale, rileva nel caso di specie il “Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia”, approvato dalla Deliberazione del Consiglio comunale di Ardea nr. 28 del 23 maggio 2019 ed oggetto di impugnazione.

In particolare, l’art. 8 del Regolamento, rubricato “Collocazione delle sale da gioco”, dispone che “ nelle more della definizione delle distanze, da parte della normativa statale o regionale, ai sensi dell’art. 4 comma 1 e comma 1 bis della Legge Regionale 5/2013, è vietata l’apertura di centri di scommesse, di spazi per il gioco con vincita in denaro, la nuova installazione di apparecchi per il gioco lecito all’interno dei centri e degli spazi medesimi, che siano situati ad una distanza inferiore a 500 metri, misurata in base al percorso pedonale più breve, misurato partendo dall’accesso del luogo sensibile all’ingresso del locale da gioco da:

-istituti scolastici di qualsiasi grado, ivi comprese le scuole d’infanzia, nonché i nidi d’infanzia;

….omissis…

2. Ai sensi dell’art. 4, comma 1 bis della L.R. nr. 5/2013, sono individuati i seguenti altri luoghi sensibili, assimilabili a quelli indicati all’art. 4 comma 1 e comma 1 bis della L.R. 5/2013, nei quali non è ammessa l’apertura di centri scommesse e di spazi per il gioco con vincita in denaro e dai quali tali centri e spazi devono distanziarsi di almeno 500 metri:

-oratori, discoteche, biblioteche, musei, giardini e parchi pubblici: in quanto luoghi di costante aggregazione e sosta prolungata, per lo studio ed il tempo libero, anche dei giovani;

-centri anziani;

-gli ambulatori medici, le strutture ricettive per categorie protette;

-terminal di autobus di linee urbane ed extraurbane.

3.inoltre, al fine di tutela della salute pubblica, per evitare che la disponibilità immediata di denaro contante costituisca facile incentivo al gioco è vietata:

-l’installazione di sportelli bancari, postali e bancomat all’interno dei locali di esercizio del gioco, siano essi centri scommesse o spazi per il gioco con vincita in denaro;

5. per esigenze di decoro urbano e tutela del patrimonio storico-monumentale e il disturbo della quiete pubblica, nel centro storico non è consentito l’insediamento di nuovi spazi per il gioco con vincita in denaro e di nuovi centri scommesse.….omissis….”.

Ebbene, dal raffronto delle diverse fonti che concorrono a disciplinare la materia delle distanze delle sale da gioco rispetto ai cd. “luoghi sensibili”, emerge chiaramente la volontà legislativa di ricomprendere all’interno di questi ultimi gli istituti scolastici primari e secondari (cfr. art. 7 del D.L.13 settembre 2012, n. 158, conv. in legge nr. 8 novembre 2012, n. 189), ovvero gli istituti scolastici di qualsiasi grado, i centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani (cfr. art. 4 comma 1 L.R. Lazio nr. 5/2013).

La potestà normativa primaria a livello statale e regionale, pertanto, ha compendiato le esigenze di prevenzione della ludopatia tra i giovani ed il diritto di iniziativa economica privata ricomprendendo, all’interno dell’obbligo di distanza minima, gli istituti scolastici di qualsiasi grado, primari o secondari e gli istituti frequentati da giovani.

La potestà regolamentare del Comune - autorizzato dall’art. 4 comma 1 bis della L.R. Lazio nr. 5/2013 ad individuare altri luoghi sensibili nel rispetto della normativa statale (e con i limiti della valutazione dell'impatto sul territorio, della sicurezza urbana, dei problemi connessi con la viabilità, dell'inquinamento acustico e del disturbo della quiete pubblica) - risulta aver ampliato l’elenco dei loghi sensibili, includendovi anche “le scuole d’infanzia, nonché i nidi d’infanzia”.

Tale scelta, laddove riferita ai nidi di infanzia, non appare al Collegio coerente con la ratio sottesa alla normativa primaria, statale e regionale, in tema di contrasto alla ludopatia, arrecando altresì un sacrificio eccessivo al principio di libertà dell’iniziativa economica privata, nella parte in cui tali servizi educativi vengono posti sullo stesso piano degli istituti scolastici e degli altri istituti frequentati dai giovani. Ed infatti, la necessità di rispettare una distanza minima dei centri scommesse rispetto a tali ultimi luoghi risponde all’esigenza di evitare che i soggetti più giovani vengano a contatto con il fenomeno del gioco d’azzardo. Tale esigenza non può certo riguardare i frequentatori dei nidi d’infanzia, che non possono essere considerati “giovani”.

Peraltro, anche su di un piano ordinamentale, i nidi d’infanzia non possono essere ricompresi nell’ambito degli istituti scolastici.

Ed infatti, ai sensi dell’art. 2 della legge nr. 53/2003 “d ) il sistema educativo di istruzione e di formazione si articola nella scuola dell'infanzia, in un primo ciclo che comprende la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, e in un secondo ciclo che comprende il sistema dei licei ed il sistema dell'istruzione e della formazione professionale;

e) la scuola dell'infanzia, di durata triennale, concorre all'educazione e allo sviluppo affettivo, psicomotorio, cognitivo, morale, religioso e sociale delle bambine e dei bambini promuovendone le potenzialita' di relazione, autonomia, creativita', apprendimento, e ad assicurare un'effettiva eguaglianza delle opportunita' educative;
nel rispetto della primaria responsabilita' educativa dei genitori, essa contribuisce alla formazione integrale delle bambine e dei bambini e, nella sua autonomia e unitarieta' didattica e pedagogica, realizza la continuita' educativa con il complesso dei servizi all'infanzia e con la scuola primaria ”.

Dalla disposizione normativa emerge che, mentre le scuole d’infanzia sono integrate nel sistema educativo di istruzione e di formazione, potendo pertanto essere ricomprese quantomeno all’interno degli “istituti scolastici di qualsiasi grado” presi a riferimento dall’art. 4 della L.R. Lazio nr. 5/2013, non altrettanto può dirsi per i nidi d’infanzia.

Questi ultimi infatti - denominati anche “asili nido” - nel rispetto della legge istitutiva n. 1044 del 6 dicembre 1971, costituiscono un servizio educativo e sociale che accoglie i bambini da tre mesi a tre anni di età, integrando l’opera della famiglia, in modo da favorire un equilibrato sviluppo psico-fisico del bambino e non vengono integrati dalla normativa statale all’interno del sistema educativo di istruzione e formazione.

Pertanto la ricomprensione degli asili nido nel novero dei luoghi sensibili, oltre a esorbitare dalla ratio giustificatrice della normativa primaria statale e regionale in tema di contrasto alla ludopatia, non si giustifica nemmeno alla luce della normativa del settore scolastico, che non consente di ricomprenderli nel novero degli “istituti scolastici”.

Di tali considerazioni risulta del resto essersi avveduto lo stesso Comune di Ardea, che con nota del 10.09.2019 prot. 2019-0051417, successiva al Regolamento impugnato ed avente ad oggetto “integrazione alla relazione alla nota prot. 49230 del 27.8.19”, ha dichiarato che “l’attività di asilo privato si differenzia dagli istituti scolastici di ogni ordine e grado, in quanto trattasi di un servizio sociale educativo per la prima infanzia a carattere pre-scolastico e non obbligatorio, quindi, non soggetto agli obblighi di rispetto della distanza minima richiesta dalla norma ….”.

Tale precisazione non è stata tuttavia ritenuta comunque sufficiente dalla Questura di Roma a consentire l’apertura della sala scommessa richiesta dal ricorrente, in quanto l’amministrazione statale ha ritenuto prevalente la previsione contenuta nell’art. 8 del Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia”, che invece andava a ricomprendere espressamente i “nidi d’infanzia” nel novero dei luoghi sensibili.

Sotto altro profilo deve rilevarsi che, pur a voler prescindere dalle assorbenti considerazioni che precedono, la scelta di includere i nidi d’infanzia tra gli i luoghi sensibili ai fini del rispetto delle distanze minime dalle sale scommesse appare viziata anche sotto il profilo del difetto di istruttoria. Ciò in quanto il Comune di Ardea non ha valutato l'impatto di tale determinazione sul territorio e sulla sicurezza urbana, né l’ha comparata con i problemi connessi con la viabilità, con l’inquinamento acustico e con il disturbo della quiete pubblica, come era suo preciso obbligo ai sensi dell’art. 4 comma 1 bis della L.R. Lazio nr. 5/2013.

Alla luce delle considerazioni che precedono devono essere annullati sia il provvedimento impugnato (decreto della Questura di Roma, prot. Div. III- CAt. 11^/E, datato 17.09.2019), sia l’art. 8 del Regolamento Gioco Lecito e Ludopatia, approvato dalla Deliberazione del Consiglio comunale di Ardea nr. 28 del 23 maggio 2019, limitatamente alle parole “nonché i nidi d’infanzia”.

Quanto alle spese di giudizio, esse seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo.