N. 03291/2014 REG.PROV.COLL.

N. 10414/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10414 del 2012, proposto da
SOC.

APOLLO

11 S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliata ex lege in Roma, presso la Segreteria del TAR e rappresentata e difesa nel presente giudizio dall’avv. R F del foro di Velletri

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro p.t., domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio

per l'annullamento

dei seguenti atti:

- decreto dirigenziale prot. n. 207 del 30 luglio 2012 con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dettato le disposizioni di attuazione dell’art. 11 comma 6 bis d. l. n. 5/2012 in materia di corsi di formazione preliminare per la dimostrazione del requisito di idoneità professionale da parte delle imprese su strada per conto di terzi con autoveicoli di massa complessiva superiore a 1,5 t. e fino a 3,5 t.;

- nota prot. n. 21855/23.14.01 del 27/09/12 con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dichiarato che non si potrà procedere all’accreditamento della ricorrente;

- nota prot. n. 23637/23.14.01 del 24/10/12 con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dichiarato di non potere procedere all’accreditamento richiesto dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2014 il dott. Michelangelo Francavilla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 13/11/12 e depositato il 06/12/12 la Apollo 11 s.r.l. ha impugnato il decreto dirigenziale prot. n. 207 del 30 luglio 2012, con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dettato le disposizioni di attuazione dell’art. 11 comma 6 bis d. l. n. 5/2012 in materia di corsi di formazione preliminare per la dimostrazione del requisito di idoneità professionale da parte delle imprese su strada per conto terzi con autoveicoli di massa complessiva superiore a 1,5 t. e fino a 3,5 t., e le note prot. n. 21855/23.14.01 del 27/09/12 e prot. n. 23637/23.14.01 del 24/10/12 con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dichiarato di non potere procedere all’accreditamento richiesto dalla ricorrente.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 13/12/12, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 225/2013 del 17 gennaio 2013 il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente.

Con ordinanza n. 1384/2013 del 16 aprile 2013 il Consiglio di Stato ha riformato il provvedimento del T.A.R. e, per l’effetto, ha respinto l’istanza cautelare presentata in primo grado.

All’udienza pubblica del 30 gennaio 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

La Apollo 11 s.r.l. impugna il decreto dirigenziale prot. n. 207 del 30 luglio 2012, con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dettato le disposizioni di attuazione dell’art. 11 comma 6 bis d. l. n. 5/2012 in materia di corsi di formazione preliminare per la dimostrazione del requisito di idoneità professionale per l’esercizio dell’attività di autotrasporto con veicoli di massa complessiva superiore a 1,5 t. e fino a 3,5 t., e le note prot. n. 21855/23.14.01 del 27/09/12 e prot. n. 23637/23.14.01 del 24/10/12, con cui il Ministero ha dichiarato di non potere procedere all’accreditamento richiesto dalla ricorrente, e chiede la condanna del Ministero al risarcimento dei danni.

Con le prime due censure, tra loro connesse, la società ricorrente prospetta i vizi di difetto di motivazione ed erronea applicazione del Regolamento n. 1071/2009/CE in quanto, contrariamente a quanto indicato nei provvedimenti impugnati, nessuna disposizione normativa comunitaria e nazionale e nemmeno l’art. 3 del decreto dirigenziale n. 207/2012 prevederebbero specifici requisiti dei corsi, pari a 15, il cui svolgimento nel quinquennio antecedente al 6 aprile 2012 è richiesto dall’art. 3 comma 1° lettera a) del citato decreto dirigenziale ai fini dell’accertamento dell’idoneità dell’ente formatore.

Sempre secondo la ricorrente, l’impostazione seguita dagli atti gravati (secondo cui, invece, tali corsi sarebbero solo quelli debitamente autorizzati dalla competente Divisione ministeriale e rivolti a coloro che, non essendo in possesso di diploma di scuola superiore, possono accedere all’esame di capacità professionale presso le Commissioni operanti sul territorio solo presentando un attestato di frequenza rilasciato secondo quanto stabilito dalla Circolare n. 5/2006, pagina 5 – punti 2-D e 2-E) sarebbe, pertanto, ingiustificatamente restrittiva e contraria ai principi comunitari di concorrenza e libertà di stabilimento ed, altresì, discriminatoria (in quanto tali requisiti non sono richiesti agli enti accreditati presso le associazioni di categoria) per cui gli atti impugnati dovrebbero essere disapplicati;
in quest’ottica, si sostiene che anche i nove corsi per diplomati tenuti tra il 28/01/2008 ed il 05/05/2012, presso la sede di Latina, sarebbero idonei ai fini dell’applicazione dell’art. 3 comma 1° lettera a) del decreto dirigenziale n. 207/2012.

I motivi sono infondati.

Il regolamento n. 1071/2009 CE ha introdotto una disciplina comunitaria omogenea per l’accesso e l’esercizio della professione di trasportatore su strada prevedendo, a tal fine, una serie di requisiti indicati dall’art. 3 quali una sede effettiva e stabile in uno Stato membro, l’onorabilità, l’adeguata idoneità finanziaria e l’idoneità professionale.

Con riferimento specifico all’idoneità professionale, l’art. 8 del regolamento prevede l’obbligo di sostenere e superare un esame scritto finale, oltre ad un eventuale esame orale (ove richiesto dal singolo Stato membro), al fine di comprovare il possesso della conoscenza adeguata delle materie indicate nell’allegato I al regolamento stesso;
gli Stati membri, poi, possono decidere di dispensare dagli esami le persone che dimostrino di aver diretto in maniera continuativa un'impresa di trasporti di merci su strada o un'impresa di trasporti di persone su strada in uno o più Stati membri nei dieci anni precedenti il 4 dicembre 2009 (articolo 9 del regolamento).

Per espressa previsione, il regolamento n. 1071/2009/CE non si applica “alle imprese che esercitano la professione di trasportatore di merci su strada esclusivamente con veicoli a motore singoli o con insiemi di veicoli accoppiati la cui massa a carico tecnicamente ammissibile non superi le 3,5 tonnellate. Tuttavia, gli Stati membri possono diminuire tale soglia per la totalità o per una parte delle categorie di trasporto su strada” (art. 1 comma 4 lettera a del regolamento).

In attuazione di tale disciplina lo Stato italiano ha emanato l’art. 11 del decreto legge n. 5/2012 il cui comma 6 bis prevede che “sono incluse nell'ambito di applicazione del regolamento (CE) n. 1071/2009 le imprese che esercitano o che intendono esercitare la professione di trasportatore di merci su strada con veicoli di massa complessiva a pieno carico superiore a 1,5 tonnellate, o con complessi formati da questi veicoli. Le condizioni da rispettare per i requisiti per l'esercizio della professione di trasportatore su strada di cui all'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1071/2009 sono quelle previste dal regolamento stesso, come individuate nel decreto del Capo del dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 25 novembre 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 277 del 28 novembre 2011. Per le imprese di trasporto di merci su strada per conto di terzi che esercitano la professione solo con veicoli di massa complessiva a pieno carico fino a 3,5 tonnellate, il requisito di idoneità professionale è soddisfatto attraverso la frequenza di uno specifico corso di formazione preliminare e di un corso di formazione periodica ogni dieci anni, organizzati e disciplinati ai sensi dell'articolo 8, comma 8, del citato decreto dipartimentale 25 novembre 2011”.

Con il decreto dirigenziale prot. n. 207 del 30 luglio 2012, impugnato nel presente giudizio, il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha, tra l’altro, previsto che i corsi abilitanti in esame possano essere svolti dagli enti già autorizzati e in attività alla data del 6 aprile 2012 che possiedano almeno uno dei seguenti requisiti:

“a) alla data di cui sopra siano stati autorizzati da almeno cinque anni e abbiano durante il medesimo periodo regolarmente svolto almeno quindici corsi di formazione per l’accesso all’esame di autotrasportatore per conto terzi;

b) siano, alla data di cui sopra, di diretta emanazione di associazioni nazionali di categoria presenti nel Comitato Centrale per l’Albo degli autotrasportatori, ovvero di loro articolazioni territoriali, siano in grado di documentare lo svolgimento di attività formativa nel settore dell’autotrasporto e producano apposita lettera di accreditamento dell’Associazione nazionale cui aderiscono” (art. 3 comma 1° lettera a).

Dall’esame della disciplina nazionale emerge, pertanto, che lo Stato italiano ha esteso l’applicabilità del regolamento n. 1071/2009 CE anche alle imprese che esercitano la professione di trasportatore di merci su strada con veicoli di massa complessiva a pieno carico superiore a 1,5 tonnellate e che per l’attività di autotrasporto con veicoli fino a 3,5 tonnellate il requisito dell’idoneità professionale è conseguito non attraverso il superamento di un esame finale ma mediante la sola frequenza di un corso avente natura abilitante.

Ciò posto, il Tribunale, superando l’iniziale convincimento espresso in fase cautelare e tenendo conto anche delle indicazioni provenienti dal giudice di appello, ritiene che l’opzione ermeneutica seguita dall’amministrazione, secondo cui, ai fini dell’accertamento dell’idoneità dell’ente formatore prevista dall'art. 3 comma 1° lettera a) del decreto dirigenziale n. 207/2012, andrebbero computati solo i corsi regolarmente autorizzati dal Ministero, è legittima e coerente con la normativa applicabile alla fattispecie.

Va, innanzi tutto, evidenziato che l’art. 11 comma 6 bis d.l. n. 5/2012 stabilisce che i corsi abilitanti all’attività di autotrasporto con veicoli fino a 3,5 tonnellate sono “organizzati e disciplinati ai sensi dell'articolo 8, comma 8, del… decreto dipartimentale 25 novembre 2011”.

L’articolo 8 comma 8 del decreto dipartimentale del 25 novembre 2011 prevede, tra l’altro, che “con separati provvedimenti del Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sono stabiliti i criteri e le modalità per autorizzare gli organismi di cui al comma 3” ovvero gli enti formatori.

Pertanto, la legge ha espressamente attribuito all’autorità amministrativa il potere di individuare, sulla base della normativa primaria, i criteri per l’accreditamento degli enti formatori.

Tale potere, poi, risulta correttamente esercitato con il gravato decreto dirigenziale n. 207/2012.

In particolare, il decreto in esame ha previsto (art. 3 comma 1° lettera a) che, ai fini dell’abilitazione alla formazione, l’ente debba essere stato autorizzato da almeno cinque anni e avere, “durante il medesimo periodo, regolarmente svolto almeno quindici corsi di formazione per l’accesso all’esame di autotrasportatore di cose per conto terzi”.

I corsi richiamati dalla disposizione ora citata sono necessariamente quelli regolarmente autorizzati dal Ministero.

Ciò è desumibile dalla disciplina, applicabile al periodo cui si riferiscono i corsi presi in considerazione dall’art. 3 del decreto dirigenziale n. 207/2012, la quale prevedeva la frequenza ai corsi di formazione professionale, quale requisito indispensabile per l’accesso all’esame abilitante, per i soli soggetti che non fossero in possesso del diploma di scuola media superiore (coloro che avevano tale titolo potevano direttamente sostenere l’esame);
i corsi in questione dovevano essere tenuti da “organismi di formazione professionale con ampia e documentata esperienza, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti - Direzione generale M.C.T.C.” (art. 7 d. m. 16 maggio 1991 n. 198).

Pertanto, il richiamo (presente nell’art. 3 comma 1° del decreto dirigenziale n. 207/2010) ai “corsi di formazione per l’accesso all’esame di autotrasportatore” è da intendersi ragionevolmente riferito ai soli corsi indispensabili per sostenere l’esame (come si evince dall’inciso “corsi di formazione per l’accesso all’esame”) ovvero quelli che, destinati ai soggetti sprovvisti di diploma di scuola media secondaria superiore, dovevano essere necessariamente autorizzati dal Ministero secondo quanto previsto dall’art. 7 d.m. n. 198/1991.

Per altro, l’opzione ermeneutica in esame (tesa ad individuare rigorosi requisiti per l’accertamento dell’idoneità degli enti formatori) è coerente con l’impostazione, seguita dal legislatore italiano, di estendere la disciplina regolatoria comunitaria anche alle attività di autotrasporto con veicoli a pieno carico inferiore a 3,5 tonnellate, e con la particolare natura abilitante dei corsi la cui frequenza è idonea ex se a comprovare il conseguimento dell’idoneità professionale.

A livello più generale deve essere evidenziato che la previsione di specifici requisiti per l’accertamento dell’idoneità degli enti formatori, specialmente nel caso in cui gli stessi siano deputati ad erogare corsi direttamente abilitanti all’esercizio dell’attività di autotrasporto, risponde all’interesse pubblico di tutelare la sicurezza stradale e ciò risulta coerente con la normativa comunitaria se si considera che nel primo Considerando del regolamento n. 1071/2009 CE si evidenzia che le di seguito indicate “norme comuni contribuiranno a raggiungere un livello più elevato di qualificazione professionale per i trasportatori su strada, a razionalizzare il mercato, a migliorare la qualità del servizio, nell'interesse dei trasportatori su strada, dei loro clienti e dell'economia in generale, e a migliorare la sicurezza stradale”.

Se, allora, ai fini dell’accertamento dell’idoneità degli enti formatori, possono essere valutati solo i corsi regolarmente autorizzati, i gravati provvedimenti del 27/09/12 e del 24/10/12, con cui il Ministero ha respinto le istanze di accreditamento, sono nel merito corretti in quanto è pacifico tra le parti che alcuni dei corsi invocati dalla ricorrente non sono stati autorizzati dall’amministrazione trattandosi di corsi che, destinati a soggetti in possesso di un diploma di scuola media superiore, non erano obbligatori per l’accesso all’esame d’idoneità professionale.

Quanto fin qui evidenziato induce il Tribunale a ritenere infondate le prime due censure del ricorso in quanto l’interpretazione del decreto dirigenziale n. 207/2012, seguita dall’amministrazione, è coerente con la normativa comunitaria e nazionale di riferimento e, pertanto, non sussistono i presupposti giuridici per la disapplicazione invocata nel gravame.

Per altro il richiamo all’articolo 8 comma 4 del regolamento n. 1071/2009 CE (secondo cui “gli Stati membri possono debitamente autorizzare, secondo criteri da essi definiti, gli organismi che offrono ai candidati una formazione di qualità elevata per prepararli agli esami e formazione continua per consentire ai gestori dei trasporti che lo desiderino di aggiornare le loro conoscenze”), presente nella seconda censura, non è significativo ai fini della valutazione di fondatezza del gravame in quanto la norma, nel disciplinare l’autorizzazione degli organismi formatori, riguarda specificamente la formazione propedeutica al sostenimento dell’esame obbligatorio finale (e, quindi, la sola attività di autotrasporto con veicoli a pieno carico superiore alle 3,5 tonnellate, diversa da quella oggetto di causa) e, comunque, rimette ai singoli Stati membri l’individuazione dei criteri di autorizzabilità di tali enti.

A ciò si aggiunga che la concorrenza (la cui ingiustificata limitazione è prospettata nel gravame), tutelata espressamente dal regolamento n. 1071/2009 CE, non è quella degli enti di formazione ma delle imprese che esercitano attività di autotrasporto (si veda, ad esempio il sesto Considerando) e che l’ordinamento comunitario contempera, comunque, la tutela del principio della concorrenza con il rispetto degli altri interessi, altrettanto meritevoli, tra i quali rientra, senza dubbio, quello alla sicurezza stradale (in più parti citato dal regolamento n. 1071/2009/CE).

Contrariamente a quanto evidenziato nel ricorso, poi, nessuna ingiustificata discriminazione è ravvisabile in riferimento alla posizione degli enti accreditati presso le associazioni di categoria per i quali l’articolo 3 comma 1 lettera b) del decreto dirigenziale n. 207/2012 prevede la necessità di documentare lo svolgimento di attività formativa nel settore dell’autotrasporto e di produrre apposita lettera di accreditamento dell’Associazione nazionale cui aderiscono.

Ed, infatti, la disciplina in esame è giustificata dalla professionalità e specificità degli enti in questione, profili già valorizzati dal D.P.R. n. 83/2009 il quale, tra i soggetti beneficiari delle incentivazioni a favore delle azioni formative nel settore dell’autotrasporto, ivi previste, ricomprende proprio gli enti ed istituti che “siano di diretta emanazione di associazioni nazionali di categoria presenti in seno al Comitato centrale per l'albo degli autotrasportatori ovvero di loro articolazioni territoriali che, all'atto della presentazione del progetto, siano in grado di documentare lo svolgimento di attività formativa nel settore dell'autotrasporto e producano apposita lettera di accreditamento dell'associazione nazionale cui aderiscono” (art. 3 comma 2° lettera a D.P.R. n. 83/2009).

Con la terza censura la ricorrente prospetta i vizi di eccesso di potere ed “erronea applicazione del dettato normativo” in quanto i gravati provvedimenti di diniego del 27/09/12 e del 24/10/12, nel prevedere che i corsi che concorrono a comprovare il requisito minimo d’idoneità dell’ente formatore siano essere solo quelli espressamente autorizzati dalla p.a. secondo il d.m. n. 198/1991, non troverebbero alcun riscontro nemmeno nell’art. 3 del decreto dirigenziale n. 207/2012 che parla solo di “corsi di formazione per l’accesso all’esame di autotrasportatore di cose per conto di terzi” e, pertanto, avrebbero arbitrariamente introdotto un ulteriore limite per il conseguimento dell’accreditamento da parte degli enti formatori.

Il motivo è infondato.

Come già evidenziato, una corretta interpretazione dell’art. 3 del decreto dirigenziale n. 207/2012 induce a ritenere che i corsi, ivi richiamati ai fini dell’accertamento del requisito d’idoneità dell’ente formatore, sono solo quelli regolarmente autorizzati dal Ministero.

Pertanto, nella fattispecie i provvedimenti di diniego del 27/09/12 e del 24/10/12 risultano avere correttamente applicato la disciplina prevista dal decreto dirigenziale n. 207/2012.