TAR Catania, sez. III, sentenza 2021-05-03, n. 202101404

Pubblicato il 03/05/2021

N. 01404/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01009/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1009 del 2018, proposto da
G M, rappresentato e difeso dall'avvocato A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e dall’Avvocato L G B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato Regionale dell’Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea, Dipartimento Regionale Sviluppo Rurale e Territoriale, Commissariato per la Liquidazione degli Usi Civici di Palermo, in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria in Catania, Via Vecchia Ognina 149;

Comune di Oliveri, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall'avvocato R S, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. di Catania, in Catania, Via Istituto Sacro Cuore 22;

per l'annullamento

a) dell’ordinanza n. 40865 R.C. in data 3 ottobre 2017, con cui il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici della Regione Siciliana ha ordinato al Comune di Oliveri, ai sensi del comma 8 dell’art. 26 della legge regionale n. 10/1999, l’acquisizione dei “beni immobili ricadenti nel demanio civico, arbitrariamente occupati dal ricorrente, identificati in catasto come porzione della particella 169 del foglio 7”;
b) del decreto n. 1224 in data 11 ottobre 2017 del Dipartimento dello Sviluppo Rurale e Territoriale della Regione Siciliana, con cui è stata approvata l’ordinanza del Commissario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il giorno 24 marzo 2021 il dott. D B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha impugnato: a) l’ordinanza n. 40865 R.C. in data 3 ottobre 2017, con cui il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici della Regione Siciliana ha ordinato al Comune di Oliveri, ai sensi del comma 8 dell’art. 26 della legge regionale n. 10/1999, l’acquisizione dei “beni immobili ricadenti nel demanio civico, arbitrariamente occupati dal ricorrente, identificati in catasto come porzione della particella 169 del foglio 7”;
b) il decreto n. 1224 in data 11 ottobre 2017 del Dipartimento dello Sviluppo Rurale e Territoriale della Regione Siciliana, con cui è stata approvata l’ordinanza del Commissario.

Deve precisarsi che la controversia in esame riguarda una porzione di terreno di complessivi 7.700,00 metri quadri, con riferimento ai quali il ricorrente ha presentato a suo tempo istanza di legittimazione dinanzi al Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici.

Il Commissario ha svolto istruttoria per verificare la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge per la legittimazione.

Nella relazione di verifica, depositata a seguito di quanto disposto dal Commissario, è stata proposta l'acquisizione al patrimonio comunale dell'area occupata, non essendosi riscontrate le condizioni necessarie per la legittimazione.

La relazione, unitamente agli atti istruttori, è stata depositata presso la Segreteria del Comune di Oliveri, giusta ordinanza commissariale n. 40332 del 3 maggio 2016.

Avverso le risultanze contenute nella relazione di verifica è stata proposta opposizione dal ricorrente. Il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, ai sensi dell'art. 29 della legge n. 1766/1927, ha istruito, con provvedimento n. 40415 R.C. del 5 luglio 2016, l’apposito procedimento, ma il ricorrente ha successivamente rinunciato all'opposizione e il Commissario ha dichiarato estinta la procedura, come da verbale n. 40548 R.C.

Pertanto, a conclusione di tale procedimento, è stata adottata l'ordinanza commissariale n. 40865 R.C. in data 3 ottobre 2017, con la quale è stata disposta l'acquisizione al patrimonio comunale dell'area occupata.

L’ordinanza indicata è stata, poi, approvata con decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dello Sviluppo Rurale e Territoriale n. 1224 in data 11 ottobre 2017.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) l’istanza del ricorrente meritava di essere accolta e il diniego opposto dall’Amministrazione si fonda su un’istruttoria errata e su una motivazione insufficiente;
b) il terreno di cui trattasi non ricade nel perimetro dei due appezzamenti assegnati e consegnati al Comune di Oliveri quale compenso dell’uso civico gravante sull’ex-feudo di Oliveri (non a caso, il Comune di Oliveri ha successivamente concesso in affitto novennale al ricorrente un terreno non gravato da usi civici);
c) sussiste, in altri termini, un errore materiale nella compilazione dell’esatto perimetro del demanio civico del Comune di Oliveri;
d) l’interessato può certamente essere considerato - ai fini della maturazione del titolo in commento - “occupante arbitrario” della porzione di terreno in questione e ciò in quanto egli possiede, occupa e dispone di tale terreno da più di dieci anni (e ciò anche sottraendo, in mera ipotesi, dal numero degli anni di occupazione i nove anni di legittimo possesso desumibili dal contratto di locazione del 14 settembre 2001 stipulato con il Comune di Oliveri);
e) sul punto la giurisprudenza è unanime nel ritenere che “con riguardo alla legittimazione delle occupazioni abusive delle terre gravate da uso civico, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 1766/1927, il requisito dell'iniziale occupazione abusiva non viene meno se, dopo di essa, con l'occupatore sia stato costituito un titolo interinale di godimento, posto che tale rapporto e la sua rimozione giudiziale non impediscono che si possa pervenire alla costituzione del titolo definitivo, tramite il procedimento di legittimazione”;
f) per “abusività dell'occupazione” non si intende, invero, un’occupazione non interrotta da un titolo di godimento del fondo, bensì un mutamento della titolarità in senso stretto, quale, ad esempio, la cessione della proprietà medesima;
g) è fuor di dubbio, poi, che il ricorrente abbia apportato delle migliorie e ciò appare pacifico anche in ragione di quanto accertato dal perito in sede di istruttoria;
h) sul terreno in questione, infatti, insiste un maneggio avviato e una struttura precipuamente finalizzata allo sfruttamento rurale della zona, come accertato dall’istruttore demaniale nel verbale di sopralluogo in data 28 febbraio 2014;
i) anche il requisito di cui all'art. 9, lettera b, della legge n. 1766/1927 trova pieno riscontro nel caso di specie, posto che non sussiste alcun elemento idoneo ad interrompere la continuità tra i terreni della zona e, quindi, ad ostare alla legittimazione oggetto dell'istanza;
i) il ricorrente ha persino potuto occupare una zona - dell’estensione di 1.700,00 metri quadri in più rispetto ai 6.000,00 metri quadri originariamente concessi in locazione - ulteriore rispetto a quella di cui al contratto stipulato con il Comune di Oliveri (anche tale circostanza è confermata nella relazione peritale);
l) occorre ulteriormente specificare che la normativa non opera una distinzione tra possesso quale detenzione qualificata e detenzione in senso stretto, bensì contempla ora il “possesso” e ora la “occupazione arbitraria” come formule equipollenti;
m) per mero tuziorismo difensivo, è opportuno chiarie che “ai sensi dell’art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, per la legittimazione di terreni soggetti ad uso civico è necessario che l'occupazione sia avvenuta prima della data di entrata in vigore della legge e non anche che alla stessa data fosse compiuto un decennio dall'occupazione da parte degli interessati, decennio che deve, invece, essere maturato per l'accoglimento della domanda di legittimazione” (Consiglio di Stato sez. VI 27 aprile 1999 n. 524);
n) pertanto, anche l’occupazione qualificata del ricorrente, ovverosia fondata sul contratto di locazione, risulta idonea ai fini del decorso del decennio, atteso che l’art. 1, primo comma, della legge n. 1/2009 dispone espressamente che “per le terre di demanio civico, ivi incluse quelle quotizzate, che non abbiano perduto, per effetto di strumenti urbanistici o di edificazioni, la destinazioni di terreni agrari, la legittimazione di cui all'art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, può essere concessa nei confronti degli occupatori che, da almeno dieci anni, risultino proprietari in virtù di atto pubblico di provenienza, anche prescindendo dal requisito di cui alla lettera a, dell'art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766”;
o) a nulla potrebbero valere eventuali obiezioni secondo cui l’aver edificato una struttura sul lotto di riferimento risulterebbe ostativo alla concessione della legittimazione, atteso che l’art. 26, secondo comma, della legge regionale n. 10/19998 dispone che “la già avvenuta edificazione, purché in regola con le norme degli strumenti urbanistici, non preclude la legittimazione che può avvenire su istanza del richiedente a favore dei sottoelencati soggetti nel seguente ordine di precedenza: - occupatore che risulti proprietario in virtù di atto pubblico di provenienza;
- occupatori che risultino in possesso dell'immobile a seguito di provvedimento di assegnazione da parte del comune o occupatori che dimostrino il possesso ultradecennale, proprio o del dante causa, in base ad altro idoneo titolo”;
p) nella denegata ipotesi in cui dovessero ritenersi infondati i superiori rilievi, dovrebbe giungersi a conclusioni identiche sul rilievo che il contratto di locazione stipulato nel 2001 è stato tacitamente rinnovato;
q) benché, infatti, il contratto prevedesse una durata novennale, esso risultava suscettibile di proroga;
r) la disciplina della proroga e dell’equo canone in materia agraria è posta, infatti, da norme imperative, la cui applicazione non può essere condizionata dalla qualifica dei contraenti e dalla natura dei terreni e tantomeno da eventuali contratti di locazione che non prevedano un rinnovo tacito allo spirare del termine pattuito;
s) non osta a tale ricostruzione la legge n. 1766/1927 sul riordinamento degli usi civici, perché i rapporti aventi ad oggetto la concessione temporanea dei beni di uso civico per provvedere alla gestione temporanea dei beni stessi in pendenza delle operazioni del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici (necessarie ai fini della legittimazione ovvero della quotizzazione) sono destinati a svolgersi “medio tempore” e a cessare automaticamente;
t) l’Amministrazione, infine, ha omesso di comunicare il prescritto preavviso di rigetto.

Il Comune di Olveri, costituitosi in giudizio, ha svolto, in sintesi, le seguenti difese in rito e nel merito: a) il ricorrente afferma che il terreno per cui egli ha avanzato richiesta di legittimazione “non ricade in nessuno dei due appezzamenti di terreno consegnati al Comune di Oliveri quale compenso dell’uso civico gravante sull’ex feudo di Oliveri” e che sussisterebbe “un errore materiale nella compilazione dell’esatto perimetro del demanio civico del Comune di Oliveri”;
b) tale eccezione avrebbe dovuto essere formulata in sede di ricorso ex art. 30 del regio decreto n. 332/1928, al quale invece l’interessato ha espressamente rinunciato;
c) l’odierno ricorrente avrebbe dovuto proseguire il giudizio innanzi al Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, al quale sono riservate tutte le questioni attinenti alla sussistenza, natura ed estensione degli usi civici, nonché relative ai presupposti della legittimazione, che il Commissario definisce in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 29, secondo comma, della legge n. 1766/1927;
d) l’interessato avrebbe, poi, dovuto proporre opposizione avverso gli atti che hanno individuato l’esatto confine del demanio civico del Comune di Oliveri e, precisamente, avverso la relazione in data 28 novembre 2011 e la relazione integrativa in data 7 gennaio 2014, entrambe regolarmente approvate e pubblicate all’Albo pretorio del Comune;
e) a rendere incontestabile la situazione giuridica relativa alla “qualitas soli” - nel senso della sua demanialità - è stata proprio la presentazione della domanda di legittimazione ex art. 9 della legge n. 1866/1927: f) inaccettabile appare, poi, il rilievo relativo al “mancato esercizio delle garanzie partecipative”, dal momento che il ricorrente è stato invitato ed ha regolarmente partecipato al sopralluogo del 28 febbraio 2014, eseguito dall’istruttore demaniale proprio per accertare la sussistenza dei presupposti della richiesta legittimazione;
g) in tale data è stato richiesto all’odierno interessato il deposito di integrazione documentale e quest’ultimo si è limitato a depositare la copia del contratto di affitto in data 14 settembre 2001;
h) la legge n. 1766/1927 disciplina la liquidazione degli usi civici preesistenti, prevedendo che, previa loro ricognizione, la perdita di essi sia compensata con una parte delle terre sulle quali insistevano;
i) le decisioni dei Commissari sulle controversie circa l’esistenza, la natura e l’estensione di tali diritti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate, regolate dagli artt. 29 e 30 della legge n. 1766/1927, hanno natura giurisdizionale e sono reclamabili dinanzi alla Corte di Appello, diversamente dalle determinazione assunte dal Commissario sulle istanze di legittimazione ex art. 9, le quali hanno natura provvedimentale e possono essere contestate innanzi al giudice amministrativo;
l) la situazione giuridica relativa alla mancanza dei presupposti della legittimazione è divenuta irretrattabilmente certa e non può essere più messa in discussione, atteso che il ricorrente ha proposto opposizione avverso la relazione di verifica e poi vi ha espressamente rinunciato;
m) l’interessato non ha neanche impugnato l’ordinanza commissariale n. 40332 R.C. del 3 maggio 2016 con cui è stato ordinato il deposito, presso la Segreteria del Comune di Oliveri, degli atti istruttori;
n) con il presente ricorso sono state impugnate determinazioni conseguenziali e vincolate al provvedimento definitivo del Commissariato per la Liquidazione degli Usi Civici;
o) sotto tale profilo va, quindi, eccepita l’inammissibile del gravame;
o) in ogni caso, non sussistono i presupposti per la legittimazione, in quanto: - non è stata in alcun modo dimostrata l’occupazione, né il possesso ultradecennale;
- l’istruttore demaniale ha accertato che il terreno ha perso le caratteristiche del terreno boschivo e agrario e, proprio in virtù di ciò, ne ha disposto dispone l’acquisizione al patrimonio del Comune, non rilevando alcun intervento di miglioramento di carattere agrario, quale può essere l’impianto di uliveti o di fruttiferi di diverse specie;
- in ordine all’interruzione del demanio civico, essa sussiste, stante anche la modesta estensione (1700 metri quadri) della presunta occupazione arbitraria;
q) non sussiste alcuna violazione della legge n. 1/2009, in quanto il ricorrente non possiede alcun atto pubblico di provenienza in base al quale possa risultare proprietario dei beni da almeno dieci anni;
r) non sussistono neanche i presupposti di cui all’art. 26, secondo comma, della legge regionale n. 10/1999, in quanto: - il ricorrente non risulta proprietario dell’immobile edificato;
- non è intervenuto alcun provvedimento di assegnazione del predetto immobile da parte del Comune di Oliveri o altro titolo idoneo a dimostrarne il possesso ultradecennale, se non il contratto di locazione ormai scaduto;
s) a nulla valgono le argomentazioni ed i richiami alla disciplina della proroga e dell’equo canone in materia agraria, in quanto il contratto di locazione del 14 settembre 2001 è un contratto-concessione, avente ad oggetto beni gravati da uso civici e, quindi, demaniali;
t) in materia di contratti della Pubblica Amministrazione vige, comunque, la inviolabile regola della forma scritta a pena di nullità, con la conseguente impossibilità di un rinnovo tacito.

L’Amministrazione Regionale, costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto del gravame, osservando, in sintesi, quanto segue: a) per quanto concerne la contestata appartenenza al demanio civico del suolo in questione, tale motivo di opposizione doveva esser fatto valere innanzi al Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, competente, ai sensi dell’art. 29 della legge n. 1766/1927, a decidere circa l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti di uso civico;
b) circa la sussistenza delle condizioni previste dalla legge per la concessione della legittimazione, sulla base degli accertamenti condotti dall'istruttore demaniale e della documentazione acquisita, è risultato che l'odierno ricorrente occupava il terreno in forza di un contratto di affitto stipulato nell'anno 2001 con il Comune di Oliveri;
c) tale contratto aveva per oggetto una superficie di metri quadri. 6.000, leggermente inferiore a quella realmente occupata (metri quadri 7.700);
d) la differenza sarebbe stata occupata contemporaneamente all’occupazione della superficie contemplata nel contratto di affitto;
e) secondo una consolidata giurisprudenza, una delle condizioni essenziali per la concessione della legittimazione è l'arbitrarietà dell'occupazione, non riscontrabile nel caso in esame, poiché il ricorrente deteneva il terreno, non abusivamente, ma a seguito di un contratto di affitto formalmente stipulato con l'ente gestore del demanio civico;
f) in ogni caso, nella Regione Siciliana la legittimazione delle occupazioni di terreni con destinazione a "verde agricolo", come quello di cui trattasi, è regolata dall'art. 5, quinto comma, della legge regionale n. 28/2000, il quale stabilisce che "per le terre di demanio civico, ivi incluse quelle quotizzate, che presentano permanenti migliorie di natura agricola, la legittimazione di cui all'articolo 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, può essere effettuata nei confronti dei soggetti di cui al comma 2, lettera a, o in subordine a soggetti che dimostrino l'occupazione ultra decennale alla data del 31 dicembre 1997";
g) i soggetti di cui al comma 2, lettera a, sono gli occupatori che risultano proprietari in virtù di atto pubblico di provenienza, mentre il ricorrente non ha prodotto alcun atto pubblico di provenienza, né ha dimostrato che l'occupazione risalisse ad un epoca anteriore al 31 dicembre 1987.

Con successive memorie e note d’udienza il Comune di Oliveri e il ricorrente hanno ribadito e ulteriormente precisato le rispettive difese.

Con ordinanza n. 1029/201 in data 24 marzo 2021 il Tribunale ha disposto quanto segue:

Il Collegio osserva che la controversia in esame riguarda un atto del Commissario per la liquidazione degli usi civici, il quale, come è noto, svolge sia funzioni amministrative che giurisdizionali.

Nel caso in esame potrebbe emergere un possibile profilo di inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto l’atto impugnato, indipendentemente dalla sua natura, sembra presentare natura strettamente consequenziale rispetto alla decisione con cui il Commissario ha ritenuto insussistenti i presupposti per la legittimazione.

Ne consegue che tale questione va rappresentata alle parti ai sensi dell’art. 73, terzo comma, c.p.a., assegnando loro il termine di giorni venti, con decorrenza dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, per depositare memorie.

Il Collegio assumerà, quindi, la sua decisione nella camera di consiglio del 28 aprile 2021.

Con memoria in data 20 aprile 2021 il ricorrente ha osservato, in sintesi, quanto segue: a) al fine di esaminare l’istanza dell’interessato per la legittimazione, il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, con nota n. 7680 del 27 febbraio 2013, ha incaricato l’istruttore demaniale di procedere alla verifica della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge;
b) l'istruttore demaniale, con nota assunta agli atti al n. 8912 del 13 aprile 2016, ha tramesso la relazione di verifica, nella quale ha ritenuto “infondata la richiesta di legittimazione della ditta occupante”;
c) con ordinanza n. 40332 R.C. in data 3 maggio 2016, il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, previa verifica di regolarità formale da parte dell’Assessore Regionale agli Usi Civici, ha semplicemente disposto, ai sensi dell’art. 30 del regio decreto n. 332/1928, il deposito degli atti istruttori presso la Segreteria del Comune di Oliveri, affinché l’interessato potesse prenderne visione;
d) del deposito della relazione di verifica è stato dato avviso, da parte del Comune di Oliveri, con bando affisso all'albo pretorio dal 19 maggio 2016 al 18 giugno 2016 e per biglietto notificato all'interessato dal messo comunale in data 19 maggio 2016;
e) avverso le risultanze dell’istruttoria, il ricorrente ha proposto opposizione, ai sensi dell’art. 30, secondo comma, del regio decreto. n. 332/1928, salvo poi rinunciarvi con dichiarazione scritta assunta al n. 27416 dell’11 novembre 2016;
f) il sub-procedimento istruito dal Commissario sull’opposizione del Sig. M, in disparte la sua natura giuridica, è stato, dichiarato estinto con verbale del 29 novembre 2016, n. 40548 R.C.;
g) successivamente, con ordinanza commissariale n. 40865 R.C. del 3 ottobre 2017, è stato chiuso definitivamente il procedimento (principale) relativo all’istanza di legittimazione dell’odierno deducente e, ritenuta l’insussistenza delle condizioni previste dalla legge per l’accoglimento della richiesta, è stata disposta l’acquisizione al patrimonio del Comune di Oliveri dei beni immobili ricadenti nel demanio civico e arbitrariamente occupati dall’interessato;
h) in ultimo, tale ordinanza è stata approvata con decreto del Dipartimento Regionale dello Sviluppo Rurale e Territoriale n. 1224 in data 11 ottobre 2017;
i) pertanto, l’unico provvedimento con il quale il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici ha ritenuto insussistenti i presupposti per concedere la legittimazione, rigettando l’istanza dell’interessato e disponendo l’acquisizione delle terre occupate al patrimonio del Comune di Oliveri, è l’l’ordinanza commissariale n. 40865 R.C. del 3 ottobre 2017, come recepita nel decreto n,. 1224 in data 11 ottobre 2017;
l) non si comprende quale possa essere la decisione pregiudiziale con cui il Commissario per gli Usi Civici avrebbe ritenuto insussistenti, in via definitiva, i presupposti per la legittimazione;
m) siffatto contenuto dispositivo non può certo rinvenirsi nell’ordinanza commissariale n. 40332 R.C. del 3 maggio 2016, con la quale si è disposto unicamente il deposito degli atti istruttori presso la Segreteria del Comune di Oliveri;
n) non rileva neppure il “visto di regolarità degli atti istruttori” apposto dall’Assessore Regionale agli Usi Civici, in quanto esso non ha chiaramente contenuto decisorio e si limita ad accertare la regolarità formale degli atti posti in essere dall’istruttore demaniale incaricato;
o) né, tantomeno, l’asserito contenuto dispositivo dell’Ordinanza commissariale del 3 maggio 2016 potrebbe farsi discendere dalla previsione di un rimedio procedimentale quale l’opposizione di cui al comma 2 del citato art. 30 del R.D. n. 332/1928, poiché tale strumento giuridico, al di là della sua natura, si colloca incidentalmente all’interno del procedimento principale, essendo finalizzato a contestare la regolarità degli atti istruttori nell’ambito delle competenze proprie del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici;
p) se così non fosse, la successiva ordinanza n. 40865 R.C. del 3 ottobre 2017 sarebbe risultata inutile e meramente confermativa del provvedimento precedente, essendosi definita l’opposizione con la dichiarazione di estinzione pronunciata dal Commissario nel verbale del 29 novembre 2016, n. 40548 R.C, a seguito della rinuncia dell’opponente;
q) neppure può sostenersi che l’ordinanza commissariale n. 40865 R.C. del 3 ottobre 2017 debba qualificarsi come provvedimento conclusivo del procedimento di opposizione;
r) basti evidenziare al riguardo che tale ordinanza commissariale si limita a prendere atto della dichiarazione di estinzione del procedimento di opposizione di cui al verbale del 29 novembre 2016, n. 40548 R.C. e non contiene alcuna dichiarazione in tal senso nella parte dispositiva;
s) inoltre, si tratta dell’unico provvedimento nel quale il Commissario, facendo proprie le risultanze dell’istruttoria e rilevata l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda legittimazione, ha disposto espressamente l’acquisizione al patrimonio del Comune di Oliveri dei beni immobili oggetto di arbitraria occupazione da parte dell’interessato;
t) in definitiva, non vi sono dubbi sulla natura amministrativa dell’attività provvedimentale posta in essere dal Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici con l’ordinanza n. 40865 R.C. del 3 ottobre 2017, la quale ha rigettato definitivamente la domanda di legittimazione del ricorrente;
u) infine, ad ulteriore conferma di ciò, la Suprema Corte di Cassazione, a più riprese, ha evidenziato che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie concernenti i provvedimenti del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici con i quali sia stata rigettata la domanda di legittimazione di terre del demanio civico occupate arbitrariamente;
v) nel caso di specie, peraltro, la natura demaniale delle terre occupate è stata accertata nella relazione finale del 16 luglio 2012 dell’istruttore demaniale incaricato con decreto commissariale n. 37562 R.C. del 22 febbraio 2012 e la questione non costituisce oggetto del presente giudizio, il quale non riguarda l’accertamento e la valutazione della “qualitas soli”, bensì l’effettiva sussistenza dei presupposti richiesti per l’accoglimento della domanda di legittimazione;
v) l’oggetto principale della presente controversia, pertanto, non rientra nella sfera di competenza giurisdizionale del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici e riguarda, invece, l’illegittimità di un provvedimento amministrativo del Commissario medesimo, sul quale il sindacato è rimesso inevitabilmente al giudice amministrativo;
z) d’altra parte, se per il tramite dell’opposizione ex art. 30, secondo comma, del regio decreto n. 332/1928 il privato può contestare esclusivamente le questioni concernenti l’esistenza, la natura e l’estensione del demanio civico, la tutela giurisdizionale della propria situazione giuridica di interesse legittimo, relativa all’accertamento dei presupposti per la legittimazione delle terre occupate, non può certo essere rimessa allo stesso organo titolare del potere amministrativo.

Con memoria in data 20 aprile il Comune di Oliveri, quanto alla questione di giurisdizione, ha osservato, in sintesi, quanto segue: a) la Corte di Cassazione ha costantemente affermato il principio secondo cui “nel procedimento di legittimazione delle occupazioni di terre del demanio civico, il potere giurisdizionale del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici è limitato all’accertamento dei presupposti della legittimazione delle occupazioni delle terre del demanio civico (demanialità civica e legittimità dell’occupazione), mentre ogni determinazione concernente le condizioni della legittimazione rientra negli autonomi poteri di valutazione del Commissario, sindacabili dal giudice amministrativo in sede d’impugnazione degli atti finali del procedimento di legittimazione”;
b) il Consiglio di Stato (Sez. VI, 13 maggio 2002, n. 2557) ha ribadito che il provvedimento di legittimazione, pur in presenza delle condizioni fissate dalla legge, rimane pur sempre un atto a carattere eccezionale cui è possibile pervenire attraverso un adeguato apprezzamento, rimesso al potere discrezionale del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici di tutti gli interessi pubblici ed eventualmente ostativi alla legittimazione, onde la correlativa posizione dei privati non può che essere di interesse legittimo;
c) nel caso in esame la richiesta di legittimazione del ricorrente è stata respinta per l’assenza dei presupposti previsti dalla normativa statale e regionale, oltre per il mancato presupposto dell’occupazione abusiva, e quindi la sua posizione è configurabile in termini di interesse legittimo.

In data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Per quanto attiene alla censura con cui il ricorrente ha lamentato il denunciato errore materiale nella compilazione dell’esatto perimetro del demanio civico del Comune di Oliveri, il Tribunale deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizione, in quanto la questione rientra nella competenza - di natura giurisdizionale - del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici.

Nella sentenza della Suprema Corte, Sezioni Unite, n. 10814/2008, menzionata dal Comune resistente, si legge infatti:

Secondo la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite (tra le tante sent. n. 6689/95, n. 720/99, n. 12268/2002, n. 17668/2003) nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dalla L. 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, rientrano le controversie concernenti l'accertamento dell'esistenza, della natura e dell'estensione dei diritti di uso civico, ovvero della qualità demaniale del suolo, nonché le questioni relative alla rivendicazione, intesa come attività diretta al recupero dei suddetti terreni per consentire il pieno e pacifico esercizio del godimento degli usi civici da parte della collettività beneficiarla, ogni qual volta attengano a controversie aventi ad oggetto l'accertamento tra i titolari delle rispettive posizioni soggettive e debbano essere risolte con efficacia di giudicato. Relativamente alle menzionate controversie, la giurisdizione del Commissario sussiste ogni qual volta la soluzione delle questioni afferenti alle materie elencate si pone come antecedente logico-giuridico della decisione, cosicché la decisione relativa alla titolarità o alla estinzione degli usi civici, ovvero alle conseguenze della cessione o dell'espropriazione dei terreni soggetti ad usi civici, come antecedente logico necessario, suppone la valutazione e la pronunzia in merito alla "qualitas soli".

Qualora, invece, l'accertamento della soggezione di un terreno ad uso civico non debba essere risolta con efficacia di giudicato e si verta in tema di rapporto pubblicistico tra le parti avente ad oggetto l'esercizio del potere amministrativo e non l'accertamento della qualità del suolo, l'attribuzione della giurisdizione è appannaggio del giudice amministrativo (Cass. S.U. n. 27181/2007).

…conformemente alla giurisprudenza di queste Sezioni Unite (sent. n. 11267 del 1992) secondo la quale l'ordinanza con cui il Commissario per la liquidazione degli usi civici rigetti la domanda di legittimazione della occupazione di terre del demanio civico, escludendo la sussistenza dei presupposti necessari della legittimazione stessa, attiene ad una situazione non configurabile come diritto soggettivo, con la conseguenza che l'impugnazione avverso di essa non può essere proposta nella forma del reclamo davanti alla sezione speciale della Corte d'Appello per gli usi civici, bensì, come è in realtà avvenuto, al giudice amministrativo, da cui sono sindacabili gli atti finali del procedimento di legittimazione.

Per quanto attiene, invece, alle ulteriori questioni, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo, come affermato nella decisione appena indicata (sul punto, cfr. anche T.A.R. Campania, Salerno, I, 15 gennaio 2002, n. 3: “appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia diretta a sanzionare l'ordinanza del Commissario per la liquidazione degli usi civici avente ad oggetto la legittimazione delle occupazioni del demanio, allorquando la doglianza si fonda sul contestato esercizio del potere di legittimazione e non sulla sottesa situazione proprietaria”).

Tanto precisato, il ricorso, come eccepito dal Comune di Oliveri, appare inammissibile.

Gli atti impugnati, infatti, risultano strettamente consequenziali alla decisione del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici di dichiarare estinto il procedimento relativo alla richiesta di legittimazione a seguito di rinuncia dell’interessato.

Pertanto, a fronte della sopravvenuta inesistenza di una domanda di legittimazione e della accertata perimetrazione del demanio civico – questione sulla quale, si ripete, il giudice ammnistrativo non è fornito di giurisdizione – il Commissario non poteva far altro che adottare l’ordinanza n. 40865 R.C. in data 3 ottobre 2017, con cui ha disposto che il Comune di Oliveri, ai sensi del comma 8 dell’art. 26 della legge regionale n. 10/1999, procedesse all’acquisizione dei “beni immobili ricadenti nel demanio civico, arbitrariamente occupati dal ricorrente, identificati in catasto come porzione della particella 169 del foglio 7”.

Allo stesso modo, il Dipartimento dello Sviluppo Rurale e Territoriale della Regione Siciliana non poteva che approvare l’ordinanza del Commissario, come accaduto con decreto n. 1224 in data 11 ottobre 2017.

Con il presente ricorso, invero, il ricorrente, oltre a sollevare in parte una questione estranea all’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo, si duole, nel merito, del contenuto di provvedimenti meramente consequenziali a quello con cui, a seguito di sua espressa rinuncia, il Commissario ha adottato una statuizione di rito sul procedimento relativo all’istanza di legittimazione, vincolante per le determinazioni successive e a sua volta necessitata nel suo contenuto a fronte della stessa manifestazione di volontà dell’interessato.

Appare, quindi, chiaro che non risulta possibile in questa sede un nuovo scrutinio sul merito della vicenda, proprio perché a tale scrutinio lo stesso ricorrente ha esplicitamente rinunciato e il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici ha correttamente provveduto di conseguenza.

Il ricorso, pertanto, va dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e in parte inammissibile per l’intervenuto consolidamento della decisione del Commissario con cui è stata dichiarata estinta la procedura relativa alla richiesta di legittimazione.

Sulla questione relativa alla demanialità del terreno, va indicato il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici quale giudice dotato di giurisdizione, innanzi al quale il processo potrà essere riproposto ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, secondo comma, c.p.a.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.