TAR Brescia, sez. I, sentenza 2019-06-05, n. 201900543

Pubblicato il 05/06/2019

N. 00543/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00315/2018 REG.RIC.

N. 00373/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 315 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
COMUNE DI CASTELLEONE, rappresentato e difeso dagli avv. E D M ed E D M, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso i medesimi legali in Milano, via Visconti di Modrone 3;

contro

PROVINCIA DI CREMONA, rappresentata e difesa dall'avv. L G, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso l’avv. Giorgio Maione in Brescia, corso Martiri della Libertà 56;

ATS VALPADANA - SEDE DI CREMONA, AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE - DIPARTIMENTO DI BERGAMO E CREMONA, non costituitesi in giudizio;

nei confronti

GO.DE.CA LIVE SNC DI DE CAPITANI DARIO E GHIRARDELLI OSVALDO, rappresentata e difesa dagli avv. T F e A C, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il secondo dei predetti legali in Brescia, via Einaudi 26;

REGIONE LOMBARDIA, non costituitasi in giudizio;

COMUNE DI RIPALTA ARPINA, COMUNE DI MADIGNANO, COMUNE DI MONTODINE, rappresentati e difesi dagli avv. Elena Perazzi ed E D M, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il secondo dei predetti legali in Milano, via Visconti di Modrone 3;

e con l'intervento di

( ad adiuvandum )
COMUNE DI RIPALTA ARPINA, COMUNE DI MADIGNANO, COMUNE DI MONTODINE, rappresentati e difesi dagli avv. Elena Perazzi ed E D M, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il secondo dei predetti legali in Milano, via Visconti di Modrone 3;

sul ricorso numero di registro generale 373 del 2018, proposto da
MARSILLI SPA, MENGON LEGNAMI SRL, RUPLAST SRL, IL FENNEC DI SURMANI LEYLA &
C SAS, OFFICINE MECCANICHE MORARI GIUSEPPE E MARILENA SNC, FALEGNAMERIA DUE CI DI CISARRI STEFANO E LORENZO SNC, BENELLI MACCHINE SRL, FERCAT DI CATTANEO BRUNO GUIDO, MARIA ROSA, NICOLETTA &
C. SNC, COMANDULLI COSTRUZIONI MECCANICHE SRL, OFFICINA MECCANICA MARIANI ROBERTO &
C. SNC, IMPRESA EDILE FAVA ROBERTO &
C. SNC, MAINARDI DANILO &
C. SRL UNIPERSONALE, EXE SNC DEI F.LLI GALLARINI ELIO E GIUSEPPE, S.A.L.P. INOX SRL, IMPRESA EDILE FRANCESCO TORAZZI, OFFICINA P. MEC SNC DI PINI P.I. GIANFRANCO &
C., CIEMME SRL, BONETTI COSTRUZIONI MECCANICHE SRL, SALI ABELE AVVOLGIMENTI ELETTRICI SRL, REAL METAL SAS DI GUERCILENA &
C., FACCHI FRANCO &
C. SNC, rappresentate e difese dagli avv. Giuseppe Onofri e Giovanni Onofri, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso i medesimi legali in Brescia, via Ferramola 14;

contro

PROVINCIA DI CREMONA, rappresentata e difesa dall'avv. L G, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso l’avv. Giorgio Maione in Brescia, corso Martiri della Libertà 56;

ATS VALPADANA - SEDE DI CREMONA, AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE - DIPARTIMENTO DI BERGAMO E CREMONA, non costituitesi in giudizio;

nei confronti

GO.DE.CA LIVE SNC DI DE CAPITANI DARIO E GHIRARDELLI OSVALDO, rappresentata e difesa dagli avv. T F e A C, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il secondo dei predetti legali in Brescia, via Einaudi 26;

COMUNE DI CASTELLEONE, rappresentato e difeso dagli avv. E D M ed E D M, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso i medesimi legali in Milano, via Visconti di Modrone 3;

REGIONE LOMBARDIA, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

(A) quanto al ricorso n. 315 del 2018:

(a) nel ricorso introduttivo:

- del decreto del dirigente del Settore Ambiente e Territorio n. 88 del 15 febbraio 2018, con il quale (i) è stata approvata la determinazione conclusiva della conferenza di servizi dell’8 febbraio 2018;
(ii) è stato revocato il provvedimento di diniego n. 562 del 20 luglio 2017;
(iii) è stata rilasciata alla controinteressata l’autorizzazione unica ex art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387, per la costruzione e l’esercizio di una centrale elettrica a biomasse legnose nel Comune di Castelleone;

- dei pareri formulati da ARPA e ATS Val Padana in data 2 febbraio 2018;

- degli atti presupposti e connessi;

- con richiesta di condanna al risarcimento in forma specifica o per equivalente;

(b) nei motivi aggiunti:

- dei medesimi provvedimenti, sulla base di nuove censure;

- con richiesta di condanna al risarcimento in forma specifica o per equivalente;

(B) quanto al ricorso n. 373 del 2018:

- del decreto del dirigente del Settore Ambiente e Territorio n. 88 del 15 febbraio 2018, con il quale (i) è stata approvata la determinazione conclusiva della conferenza di servizi dell’8 febbraio 2018;
(ii) è stato revocato il provvedimento di diniego n. 562 del 20 luglio 2017;
(iii) è stata rilasciata alla controinteressata l’autorizzazione unica ex art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387, per la costruzione e l’esercizio di una centrale elettrica a biomasse legnose nel Comune di Castelleone;

- di tutti i relativi allegati, anche tecnici;

- dei pareri formulati da ARPA e ATS Val Padana in data 2 febbraio 2018, e dei precedenti pareri resi dalle medesime amministrazioni;

- dei verbali delle conferenze di servizi, e di ogni altro provvedimento connesso o presupposto;

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Cremona, di Go.De.Ca snc di D C D e G O, del Comune di Ripalta Arpina, del Comune di Madignano, e del Comune di Montodine;

Viste le memorie difensive;

Visti gli art. 35 comma 1-c e 85 comma 9 cpa;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2019 il dott. M P;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La Provincia di Cremona, con decreto del dirigente del Settore Ambiente e Territorio n. 88 del 15 febbraio 2018, ha approvato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi dell’8 febbraio 2018, e ha rilasciato alla controinteressata Go.De.Ca. snc di D C D e G O (G) l’autorizzazione unica ex art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387 per la costruzione e l’esercizio di una centrale elettrica a biomasse legnose nel Comune di Castelleone.

2. L’impianto autorizzato è destinato alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (biomasse ligneo-cellulosiche). La potenza elettrica è pari a 0,999 MWe. La potenza termica in ingresso è pari a 6,1 MWt. L’intervento è stato dichiarato di pubblica utilità, indifferibile e urgente. Dall’autorizzazione unica deriva l’effetto di variante urbanistica.

3. Le matrici utilizzate sono costituite da biomasse combustibili di origine biologica, compresi i sottoprodotti di cui alla tabella 1-A dell'allegato 1 al DM 6 luglio 2012 (tipo B), ovvero i sottoprodotti provenienti da attività agricola, dalla gestione del verde e da attività forestale (in particolare, quelli derivanti dalla lavorazione di prodotti forestali, dalla gestione del bosco e dalle potature). Sono state escluse dalla combustione le biomasse derivanti da rifiuti.

4. Per quanto riguarda le emissioni, l’autorizzazione unica ha prescritto i seguenti valori limite orari: (i) 200 mg/Nmc per gli ossidi di azoto;
(ii) 5 mg/Nmc per l’ammoniaca;
(iii) 150 mg/Nmc per il monossido di carbonio;
(iv) 200 mg/Nmc per l’anidride solforosa;
(v) 30 mg/Nmc per il carbonio organico totale;
(vi) 10 mg/Nmc per le polveri totali. I valori limite sono ripresi dalla tabella a5 del punto 7.4.1 della DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934, con la sola eccezione delle polveri totali, per le quali il valore limite è stato dimezzato. Poiché gli inquinanti provengono da biocombustibili solidi, si presume una percentuale di ossigeno libero pari all’11% dell'effluente gassoso. È stato previsto il controllo in continuo per i sei inquinanti sopra indicati, e il controllo semestrale delle polveri fini attraverso un campionatore gravimetrico.

5. Contro l’autorizzazione unica sono stati presentati due ricorsi, il primo (n. 315/2018) proposto dal Comune di Castelleone, e il secondo (n. 373/2018) proposto da alcune ditte proprietarie di fabbricati produttivi situati a poca distanza dal luogo scelto per la realizzazione dell’impianto. Per la stretta connessione, i ricorsi devono essere riuniti ai fini di una trattazione congiunta.

6. Gli argomenti dei ricorrenti sono numerosi e in gran parte sovrapponibili, e possono essere sintetizzati come segue: (i) violazione della regola del “saldo zero”, in una zona già caratterizzata da elevati livelli di inquinamento atmosferico, e destinata a subire un ulteriore aumento della pressione ambientale;
(ii) mancata verifica di assoggettabilità alla VIA, necessaria dopo le modifiche introdotte dall’art. 22 comma 4 del Dlgs. 16 giugno 2017 n. 104 nonostante il contenimento della potenza termica al di sotto della soglia di 50 MWt;
(iii) violazione delle norme procedurali della conferenza di servizi, e del principio di leale collaborazione con le amministrazioni comunali interessate, visto in particolare il permanere del motivato dissenso del Comune di Castelleone;
(iv) contrasto con la pianificazione urbanistica;
(v) travisamento dell’inquinamento ambientale preesistente con riguardo alle PM2,5 nel Comune di Castelleone, dove in realtà, nel periodo 2016-2017, sarebbe già stato superato il limite di 25 μg/mc, e comunque erronea individuazione del valore limite della qualità dell'aria, che dovrebbe coincidere con l’obiettivo nazionale di 18 μg/mc entro il 2020, come previsto dall’allegato XIV del Dlgs. 155/2010, e scendere prudenzialmente a 10 μg/mc;
(vi) violazione dei valori limite orari di emissione previsti per i nuovi medi impianti di combustione dalla sesta tabella del punto 1.1 della parte III dell’allegato I alla Parte V del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152, relativamente ai parametri anidride solforosa e carbonio organico totale;
(vii) mancata valutazione dell’impatto delle PM1, che rappresenterebbero il 50% del particolato nella Provincia di Cremona;
(viii) generica descrizione delle biomasse e della provenienza delle stesse;
(ix) difformità del filtro elettrostatico rispetto alle indicazioni della DGR 30 maggio 2012 n. 9/3552;
(x) violazione dell’art. 271 comma 5 del Dlgs. 152/2006, in quanto sarebbe stato possibile con le BAT esistenti imporre un limite orario per le polveri totali inferiore a 10 mg/Nmc;
(xi) violazione dell’art. 272- bis del Dlgs. 152/2006, in quanto non sono state valutate le emissioni odorigene dell’impianto;
(xii) violazione dell’art. 83 del Dlgs. 18 aprile 2016 n. 50, in quanto G non avrebbe i requisiti necessari per la realizzazione di un’opera di questa entità, qualificata ex lege di pubblica utilità, né per ottenere gli incentivi per la produzione di energia elettrica da impianti alimentati da fonti rinnovabili.

7. La Provincia e G si sono costituite in giudizio, chiedendo la reiezione dei ricorsi. A sostegno delle tesi dei ricorrenti si sono invece costituiti i Comuni di Ripalta Arpina, di Madignano, e di Montodine.

8. Questo TAR, con ordinanze n. 216 e 217 del 12 giugno 2018, ha disposto istruttoria a carico dell’ARPA (Dipartimento di Bergamo e Cremona), allo scopo di chiarire alcuni problemi tecnici.

9. La relazione dell’ARPA, a firma del responsabile della UOC Attività Produttive e Controlli ing. Antonio Di Meo, è stata depositata il 29 giugno 2018. Alle conclusioni dell’ARPA, che sono favorevoli alla tesi della legittimità dell’autorizzazione unica, i ricorrenti del ricorso n. 373/2018 hanno contrapposto la perizia dell’ing. Francesco M, depositata il 7 luglio 2018. La Provincia e G, con memorie depositate il 6 luglio 2018, hanno a loro volta formulato delle precisazioni tecniche, sostenendo la legittimità dell’autorizzazione unica.

10. Preso atto dei risultati dell’istruttoria, questo TAR, con ordinanza n. 281 del 18 luglio 2018, ha accolto parzialmente le domande cautelari, disponendo il riesame del progetto. La decisione si basa sulle osservazioni riportate qui di seguito.

Sulle ricadute stimate di PM10 e PM2,5

11. Per quanto riguarda le emissioni di PM10 e PM2,5 in atmosfera, l’ARPA applica i criteri adottati dall’ISPRA, e in precedenza dalla UK Environment Agency (v. allegati alla relazione del 29 giugno 2018), che considerano non significativi gli impatti inferiori all’1% del valore limite di lungo periodo (anno), e inferiori al 10% del valore limite di breve periodo (giorno). Le linee guida dell’ISPRA (pag. 77) precisano che al di sotto della soglia di lungo periodo le emissioni aggiuntive si possono considerare irrilevanti anche se il valore limite fosse già stato superato, in quanto l’incremento costituirebbe solo una piccola frazione della concentrazione di fondo (quest’ultima prevale per due ordini di grandezza). Nel breve periodo le emissioni aggiuntive risultano dominanti sulla concentrazione di fondo (che viene ipotizzata come doppia rispetto alla concentrazione di lungo periodo), ma la soglia del 10% offre un sostanziale margine di sicurezza per la salute e per l’ambiente, essendo un ordine di grandezza al di sotto del valore limite.

12. Come esposto dall’ARPA nel parere di data 2 febbraio 2018, per quanto riguarda le emissioni di lungo periodo delle PM10, la stima della maggiore ricaduta, in termini di media annua, si colloca presso il ricettore R8, ed è pari a 0,046 μg/mc, che corrispondono allo 0,1% del valore limite annuo (40 μg/mc) stabilito dall’allegato XI del Dlgs. 13 agosto 2010 n. 155. Viene quindi rispettata ampiamente la soglia dell’1%. Per quanto riguarda il breve periodo, la ricaduta stimata delle PM10, in termini di 90.4 percentile, è pari a 0,193 μg/mc, e corrisponde allo 0,4% del valore limite giornaliero (50 μg/mc), posizionandosi molto al di sotto della soglia del 10%. Relativamente alle PM2,5, l’unico valore limite previsto dalla normativa nazionale è quello annuo (25 µg/mc). Anche per queste polveri la stima della maggiore ricaduta, in termini di media annua, si colloca presso il ricettore R8. Il valore è pari a 0,042 μg/mc, che corrispondono allo 0,17% del valore limite annuo, nel pieno rispetto della soglia dell’1%.

Sui valori limite applicati a livello internazionale

13. Alla relazione del 29 giugno 2018 l’ARPA allega il rapporto dell’European Topic Centre on Air Pollution and Climate Change Mitigation, dal titolo “ Evaluation of International Air Quality Standards ETC/ACM Technical Paper 2016/10 ”. In questo rapporto (pubblicato nel dicembre 2016) sono evidenziati i limiti annui e giornalieri delle PM10 e delle PM2,5 in vigore in alcuni Paesi, e quelli raccomandati dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.

14. Per quanto riguarda le PM2,5, un valore limite giornaliero è in vigore nei seguenti Paesi: Canada (28 μg/mc), Stati Uniti (35 μg/mc), India (60 μg/mc), e Cina (75 μg/mc). L’Organizzazione Mondiale della Sanità ha stabilito il valore limite annuo in 10 μg/mc, e il valore limite giornaliero in 25 μg/mc.

15. Per quanto riguarda le PM10, l’Organizzazione Mondiale della Sanità ha stabilito il valore limite annuo in 20 μg/mc, e il valore limite giornaliero in 50 μg/mc.

16. Nessun Paese ha individuato limiti annui o giornalieri per le PM1, né valori obiettivo relativi a tali polveri.

17. In questo scenario, si può ritenere che l’istruttoria sulle emissioni di PM10 e PM2,5 sia corretta con riferimento al metodo (soglie di rilevanza), ma incompleta relativamente al confronto con i valori limite. Tenendo conto delle criticità presenti nella zona di realizzazione dell’impianto, è necessario, da un lato, effettuare una stima anche delle emissioni giornaliere di PM2,5, e dall’altro calcolare le soglie di rilevanza sui limiti individuati a livello internazionale. Per il principio di precauzione, devono essere considerati, sia per le PM2,5 sia per le PM10, i valori limite più rigorosi, ossia quelli dell’Organizzazione Mondiale della Sanità. Qualora, utilizzando i suddetti valori limite, le emissioni stimate superassero le soglie di rilevanza, sarebbe necessaria una valutazione sitospecifica.

18. Una volta quantificate le emissioni giornaliere di PM2,5, e chiarito di conseguenza il quadro delle PM2,5 e delle PM10 su base annua e su base giornaliera, non sembra necessario condurre indagini sperimentali sulle PM1, che costituiscono una frazione compresa all’interno delle polveri complessive. La relazione di Te.A Consulting srl del maggio 2018, elaborata per conto di G (v. doc. 29, pag. 15-17), ipotizza cautelativamente un rapporto PM1/PM2,5 pari al 75%, utilizzando i dati di