Pubblicato il 20/10/2016

N. 01149/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00698/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 698 del 2016, proposto da:
Civis S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati D G C.F. GNTDNC71A17H224X, A C C.F. CVNDRN86A16H501C, con domicilio eletto presso Andrea Giuman in Venezia, Santa Croce N. 466/G;

contro

I.N.P.S. - Direzione Regionale del Veneto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A G C.F. GDGNGL61P27M088U, A T C.F. TGLLDA59P14L049K, Saveria Attardi C.F. TTRSVR56B68G224W, Sergio Aprile C.F. PRLSRG70D02L113A, Filippo Doni C.F. DNOFPP71R13G224G, con domicilio eletto presso Angelo C/O I.N.P.S. Guadagnino in Venezia, Dorsoduro, 3519/I;

nei confronti di

Sicuritalia Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuela Rizzi C.F. RZZMNL58M68E899I, Marco Napoli C.F. NPLMRC71E23G812Y, con domicilio eletto presso Emanuela Rizzi in Venezia, Dorsoduro, 2420;

per l'annullamento

della determinazione n. 232 del 27/4/2016, comunicata con la nota del successivo 28/4/2016, con cui l'INPS - Direzione Regionale del Veneto ha aggiudicato definitivamente la gara per l'affidamento del servizio di vigilanza presso gli immobili della Direzione stessa a Sicuritalia S.p.A.;
del verbale del 7/3/2016, con cui sono state aperte le buste contenenti l'offerta economica, del verbale del 20/4/2016, con cui è stata proclamata l'aggiudicazione provvisoria, del verbale di seduta riservata n. 7 del 25/3/2016 e n. 8 dell'11/4/2016, con cui la Commissione ha esaminato e ritenuto congrue le giustificazioni fornite da Sicuritalia;
della richiesta di giustificativi;
per quanto occorra, dell'art. 15 del disciplinare di gara, nei termini di cui in parte motiva, del silenzio serbato dall'INPS in ordine alla nota ad essa trasmessa via pec il 10/3/2016, nonché per la condanna della stazione appaltante, ai sensi dell'art. 30 del c.p.a., alla reintegrazione in forma specifica mediante affidamento del servizio alla ricorrente, previa dichiarazione dell'inefficacia del contratto ove nelle more stipulato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di I.N.P.S. - Direzione Regionale del Veneto e di Sicuritalia Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2016 il dott. Marco Morgantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione dell’appalto, affidato dall’INPS, relativo al servizio di vigilanza presso gli immobili della direzione regionale Veneto dell’INPS per il periodo di tre anni.

Il bando specifica che l’appalto è affidato mediante il ricorso ad una procedura aperta con l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il servizio è articolato in vigilanza fissa (valore complessivo presunto Euro 1.204.077,91), vigilanza saltuaria di zona (valore complessivo presunto Euro 123.150,85), vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o di videosorveglianza (Euro 320.192,21), intervento su allarme (Euro 73.890,51).

I concorrenti dovevano formulare le proprie offerte sulla base dei seguenti prezzi unitari posti a base di gara, che devono essere oggetto di ribasso in sede di offerta economica del concorrente:

1) vigilanza fissa: 23 Euro all’ora;

2) vigilanza saltuaria in zona: 0,6 Euro al minuto;

3) vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o di videosorveglianza: 200 Euro al mese;

4) noleggio periferica di collegamento: 20 Euro al mese;

5) intervento su allarme: 20 Euro per intervento.

Il bando prevede che il punteggio di merito economico totale di 70 punti viene attribuito sulla base della valutazione dei seguenti criteri in relazione ai quali viene fissato un punteggio massimo per ciascun criterio:

1) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza fissa: 49 punti;

2) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza saltuaria di zona: 5 punti;

3) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza: 10 punti;

4) prezzo unitario offerto in relazione al noleggio della periferica di collegamento: 3 punti;

5) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di intervento su allarme: 3 punti.

L’appalto è stato definitivamente aggiudicato a Sicuritalia spa, avendo questa ottenuto un punteggio complessivo di 88,41 punti mentre la ricorrente Civis spa, si è classificata al secondo posto con 80,30 punti.

I corrispettivi (IVA esclusa) fissati nel provvedimento di aggiudicazione sono i seguenti:

1) servizio di vigilanza fissa: euro 22,80 all’ora;

2) servizio di vigilanza saltuaria di zona: Euro 0,30 al minuto;

3) servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza: Euro 0,01 al mese;

4) noleggio della periferica di collegamento: Euro 0,01 al mese;

5) servizio di intervento su allarme: Euro 10 per intervento.

Tali corrispettivi coincidono con quelli proposti dall’aggiudicataria in sede di gara.

In relazione al carattere anormalmente basso dei prezzi offerti, l’aggiudicataria è stata previamente sottoposta alla verifica dell’anomalia dell’offerta.

Nel procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta Sicuritalia spa ha fatto presente quanto segue:

1) servizio di vigilanza saltuaria di zona (per il quale l'aggiudicataria ha richiesto un prezzo di 0,30 Euro al minuto a fronte di 0,60 Euro al minuto posto a base di gara): "per questa attività il corrispettivo indicato, apparentemente ridotto, è giustificabile dal fatto che esiste in loco una struttura organizzativamente e tecnicamente già operante nella zona, con pattuglie dedicate";

2) servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza (per il quale l'aggiudicataria ha richiesto un prezzo di Euro 0,01 al mese): "in tal caso la tipologia di servizio considerata può essere offerta ad un prezzo risibile, praticamente quasi pari a zero, per la presenza della già citata struttura organizzativa e tecnica in grado di erogare servizi ad una svariata clientela";

3) noleggio della periferica di collegamento (per il quale l'aggiudicataria ha richiesto un prezzo di Euro 0,01 al mese): "la nostra società è proprietaria di un numero consistente di periferiche, il cui valore risulta ampiamente ammortizzato in quanto cespiti." Allega elenco delle periferiche considerate;

4) servizio di intervento su allarme (per il quale l'aggiudicataria ha richiesto un prezzo di Euro 10 per intervento): "l'esistenza di una struttura tecnica ed organizzativa permette l'erogazione del servizio ad un prezzo estremamente contenuto";

5) servizio di vigilanza fissa (per il quale l'aggiudicataria ha richiesto un prezzo di Euro 22,80 all'ora): "tale servizio è ampiamente capiente".

In seguito alla sopra descritta nota di chiarimenti di Sicuritalia spa la commissione si riuniva in data 25 Marzo 2016 e deliberava quanto segue: "si ritiene che l'avvenuto ammortamento delle apparecchiature possa essere questione rilevante per considerare non inaffidabile l'offerta. Ritenendo tuttavia che non siano stati sufficientemente esaustivi gli ulteriori chiarimenti al riguardo del punto n° 3 (prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza) in particolare per quanto riguarda i costi relativi all'istallazione, collegamento lato utente, manutenzione e gestione delle apparecchiature di teleallarme, il presidente della commissione dispone di procedere con un'ulteriore richiesta di giustificazioni".

La stazione appaltante richiedeva quindi a Sicuritalia spa di fornire un elenco analitico delle attività che la ditta prevede di effettuare ai fini dell'istallazione, collegamento lato utente, manutenzione e gestione delle apparecchiature ricomprese nel prezzo proposto.

Sicuritalia spa comunicava (nota in data 7 Aprile 2016) in riscontro a quanto sopra che le attività da erogare per i servizi di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme e video sorveglianza sono le seguenti:

- manutenzione, verifica eventuale istallazione periferica di collegamento del sistema d'allarme;

- servizio di centrale operativa;

- servizio di pronto intervento su allarme.

Nell stessa nota le attività di cui sopra vengono descritte più in dettaglio e si fa presente che il costo nel triennio di tali attività ammonta ad Euro 7.360 in relazione al costo di gestione delle periferiche, costo che, secondo Sicuritalia spa, è "ampiamente compensato dal valore ipotizzato per la fornitura di mezzi e strumenti e le spese generali, che sono complessivamente state valutate per il triennio in Euro 66.595,32.

In data 11 Aprile 2016 si riuniva la commissione di gara che ha ritenuto esaustiva la risposta fornita da Sicuritalia spa in quanto la stessa ha evidenziato l'assenza di ulteriori costi a carico dell'amministrazione.

2.Il ricorso è fondato.

Sicuritalia spa ha offerto in relazione alla voce "servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza" un prezzo di Euro 0,01 al mese.

Nell'ambito della procedura di verifica dell'anomalia dell'offerta Sicuritalia spa ha in un primo momento dichiarato che la tipologia di servizio considerata può essere offerta ad un prezzo risibile, praticamente quasi pari a zero, per la presenza della già citata struttura organizzativa e tecnica in grado di erogare servizi ad una svariata clientela.

In seguito a successiva richiesta di chiarimenti della stazione appaltante Sicuritalia, con nota in data 7 Aprile 2016, faceva presente che il costo nel triennio di tali attività ammonta ad Euro 7.360 in relazione al costo di gestione delle periferiche, costo che, secondo Sicuritalia spa, è "ampiamente compensato dal valore ipotizzato per la fornitura di mezzi e strumenti e le spese generali, che sono complessivamente state valutate per il triennio in Euro 66.595,32".

Il collegio osserva al riguardo che i costi del servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza non consentono di giustificare il prezzo offerto pari a Euro 0,01 al mese.

La circostanza che i costi del servizio siano stati imputati alla fornitura di mezzi e strumenti e alle spese generali e dunque a voci di costo relative a distinti ambiti di servizio per i quali è stata articolata distinta offerta non consente di giustificare l'offerta.

Il bando di gara ha stabilito che i concorrenti dovevano formulare le proprie offerte sulla base dei seguenti prezzi unitari posti a base di gara, che devono essere oggetto di ribasso in sede di offerta economica del concorrente:

1) vigilanza fissa: 23 Euro all’ora;

2) vigilanza saltuaria in zona: 0,6 Euro al minuto;

3) vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o di videosorveglianza: 200 Euro al mese;

4) noleggio periferica di collegamento: 20 Euro al mese;

5) intervento su allarme: 20 Euro per intervento.

Il bando prevede che il punteggio di merito economico totale di 70 punti viene attribuito sulla base della valutazione dei seguenti criteri in relazione ai quali viene fissato un punteggio massimo per ciascun criterio:

1) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza fissa: 49 punti;

2) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza saltuaria di zona: 5 punti;

3) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza: 10 punti;

4) prezzo unitario offerto in relazione al noleggio della periferica di collegamento: 3 punti;

5) prezzo unitario offerto in relazione al servizio di intervento su allarme: 3 punti.

Ne consegue che l'offerta deve essere necessariamente articolata in relazione a ciascun ambito di servizio come sopra indicato da 1 a 5.

Tale aspetto consegue all'importanza che l'amministrazione ha riposto nel necessario espletamento di ciascuna delle attività sopra indicate da 1 a 5 e ha comportato che, secondo lo stesso bando di gara, il punteggio complessivo costituisce il risultato della somma dei punteggi che conseguono alla valutazione delle offerte riferite a ciascuna singola attività ricompresa nell'appalto.

Proprio la struttura della gara con l'attribuzione di punteggi separati impone che il prezzo offerto in relazione a ciascuna singola attività copra i costi della singola attività per la quale è stato indicato il prezzo offerto.

Non è invece possibile formulare un'offerta di prezzo che sia abbassato quasi a zero, come è avvenuto nel caso di specie, grazie alla possibilità di coprire tali costi per effetto del corrispettivo spettante all'impresa sulla base di altre voci del servizio.

In tal modo viene alterata la parità delle armi tra i concorrenti perché il punteggio viene assegnato non in relazione alle caratteristiche oggettive della singola attività, come è invece regola generale per tutti i concorrenti, ma in relazione all’indicazione soggettiva da parte dell'offerente di un prezzo simbolico, ed imputando i costi ad altra voce del servizio, sulla base di una strategia dichiarativa messa in atto dal singolo offerente al solo evidente scopo di ottenere un punteggio più favorevole nella procedura di gara.

Usando un'altra terminologia si ha così un abuso dei mezzi giuridici perché adoperati per fini che non sono quelli riconosciuti dall'ordinamento.

Sicuritalia spa ha offerto in relazione alla voce "servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza" un prezzo di Euro 0,01 al mese ossia ha formulato un'offerta non sostenibile perché ha essa stessa dichiarato, in sede di verifica dell'anomalia, che il costo del servizio ammonta a 7.360 euro nel triennio e dunque non consente di giustificare il prezzo offerto.

Tale circostanza risulta confermata dalla stessa Sicuritalia spa nella memoria di replica depositata in data 30 Settembre 2016.

Da quanto sopra consegue l'illegittimità della decisione della commissione di gara che in data 11 Aprile 2016 ha ritenuto esaustiva la risposta fornita da Sicuritalia spa in quanto la stessa ha evidenziato l'assenza di ulteriori costi a carico dell'amministrazione. L'imputazione dei costi è circostanza estranea alla valutazione dell'anomalia dell'offerta.

Sicuritalia spa doveva essere esclusa dalla gara per avere presentato un'offerta inaffidabile.

Ne consegue, in accoglimento del ricorso, l'annullamento del provvedimento di aggiudicazione.

Seguiranno i consequenziali provvedimenti da parte dell’amministrazione.

Restano assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso.

La condanna alle spese segue la soccombenza, con liquidazione equitativa nella misura di Euro 3.000, di cui 1500 a carico di Inps e 1500 a carico di Sicuritalia spa.