Pubblicato il 04/04/2017

N. 01800/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00804/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 804 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
P D P, rappresentato e difeso dall’ avv. R L, con il quale elettivamente domicilia in Napoli alla via A. De Gasperi n.33;

contro

Comune di San N L S, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. G R, con il quale elettivamente domicilia presso il suo studio in Napoli alla via Cesario Console n. 3;
Commissario ad acta, non costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno e U.T.G. – Prefettura di Caserta e Ministero dell'Economia e delle Finanze, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale ope legis domiciliano in Napoli alla via Diaz n. 11;

per l'annullamento

1.della deliberazione n. 2 del 31/12/2014 del Commissario ad acta nominato dal Prefetto di Caserta con decreto n. 61961/area ee.ll. del 04/12/2014 ai sensi dell'art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 con il quale è stato ritenuto che il dissesto finanziario del Comune di San N L S, ai sensi dell'art. 244 e seguenti del d.lgs. n. 267/2000, fosse la procedura di risanamento finanziario più appropriata (ricorso principale);

2.del verbale di deliberazione del Commissario Prefettizio n. del 31/12/2014 Area II/AREA EE.LL. (ricorso principale);

3.della delega del Commissario Prefettizio prot. n. 21350 del 23/12/2014 (ricorso principale);

4.della verifica amministrativo-contabile della Ragioneria dello Stato presso il Comune di San N L S, trasmessa all’ente locale in data 16/04/2015, conosciuta in data 29/04/2015 a seguito di produzione in giudizio (ricorso per moti aggiunti).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San N L S, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’U.T.G.- Prefettura di Caserta- Ministero dell'Interno e del Ministero dell’Economia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Giudice relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2017 la dott.ssa Ida Raiola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito per la notifica a mezzo del servizio postale in data 30 gennaio 2015 e depositato in data 19 febbraio 2015, il ricorrente P D P premetteva in fatto:

-di essere un cittadino residente e iscritto nelle liste elettorali del Comune di San N L S (CE);

-di essere stato Sindaco di detto Comune sino al 1° dicembre 2014, data in cui, per senso di responsabilità nei confronti della collettività e per consentire al Consiglio comunale di esaminare serenamente il contenuto della nota prefettizia n.54796/2014/ area II/ EE.LL., aveva rassegnato le proprie dimissioni;

-che il Consiglio Comunale, regolarmente convocato e costituito, non aveva approvato la proposta di deliberazione n.89 del 20 novembre 2014, con la conseguenza che, non ottemperando a quanto disposto dal Prefetto di Caserta con atto n.61961/AREA EE.LL. del 4 dicembre 2014, era stato nominato un commissario ad acta, con i poteri del Consiglio comunale, per adottare, con ogni consentita urgenza, le iniziative ritenute più opportune, tra quelle offerte dall’attuale assetto ordinamentale, per affrontare la criticità finanziaria risultante dalla deliberazione n.2 del 31/10/2014 del commissario ad acta, allo scopo di evitare la paralisi nel funzionamento del Comune;

-che contestualmente il Prefetto di Caserta, con decreto n.62192 del 4 dicembre 2014, aveva sospeso il consiglio comunale di San Nicola la Strada e aveva nominato un Commissario Prefettizio per la provvisoria gestione dell’ente con i poteri del Sindaco, della Giunta e del Consiglio Comunale;

-che, al termine delle attività di verifica, il Commissario ad acta con delibera n.2 del 31/12/2014 aveva individuato nel dissesto ai sensi degli artt.244 ss. d.lgs. n.267/2000 la procedura di risanamento più appropriata per il Comune di San N L S;

- che, però, l’analisi della situazione finanziaria del Comune di San N L S, ove correttamente svolta, non avrebbe condotto a tale conclusione, foriera peraltro di discredito sociale e politico per gli amministratori dell’ente a cui avrebbe potuto essere imputata, quanto all’adozione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale.

Sulla base di queste premesse, il ricorrente impugnava gli atti indicati ai nn.1, 2 e 3 dell’epigrafe, articolando le seguenti censure in diritto:

I.Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione dell’art.141, comma 1, e degli artt.244 ss. D.LGS. 267/2000 – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento – Illogicità – Arbitrarietà – Sviamento- Inopportunità – Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione ex art.97 Cost. in quanto sarebbe illegittima la deliberazione commissariale n. 2 del 31/12/2014 in ragione della coincidenza tra la persona del subcommmissario prefettizio e del commissario ad acta, incaricato di individuare la procedura più opportuna per il risanamento finanziario del Comune di San N L S e perciò titolare di sole funzioni consultive ed istruttorie e non già decisorie;

II.Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione degli artt.243bis e ss. D.LGS. 267/2000 n.267/2000 come modificato dall’art.3, comma 1, lett. R d.l. 10 ottobre 2012 n.174 conv. in l. n. 213/2012 – Eccesso di potere per illogicità – Motivazione contraddittoria – Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione in quanto la situazione finanziaria dell’ente non avrebbe presentato criticità tali da rendere necessaria la procedura di dissesto e avrebbe potuto essere risanata mediante l’adozione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale.

Con ricorso per motivi aggiunti spedito per la notifica in data 4 giugno 2015 e depositato in data 10 giugno 2015, parte ricorrente impugnava l’atto indicato al. 4 dell’epigrafe, articolando le seguenti censure in diritto

III.Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione degli artt.243bis e ss. D.LGS. 267/2000 n.267/2000 come modificato dall’art.3, comma 1, lett. R d.l. 10 ottobre 2012 n.174 conv. in l. n. 213/2012 – Eccesso di potere per illogicità – Motivazione contraddittoria – Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione in quanto le risultanze contabili dell’Ente avrebbero presentato delle criticità meno gravi di quelle evidenziate dalla verifica.

Si costituivano e resistevano in giudizio la Prefettura di Caserta, il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Comune di San N L S.

All’udienza pubblica del 22 febbraio 2017 la causa passava in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, va dichiarata la nullità della costituzione, con memoria depositata in data 28 dicembre 2015, dell’ abogado L R, tale qualificatasi, in aggiunta al procuratore già costituito, avv. R L, in quanto la detta costituzione risulta priva sia del riferimento al dato temporale dell’iscrizione nella speciale sezione dell’albo tenuto dal Consiglio dell’Ordine territorialmente competente sia del riferimento allo svolgimento del patrocinio d’intesa con professionista iscritto nell’albo ordinario degli avvocati. In questi termini è consolidato l’orientamento giurisprudenziale anche di legittimità sul tema dei cd. avvocati stabiliti, i quali, avendo acquisito la qualifica professionale in altro Stato membro dell’Unione Europea, siano stati dispensati dalla prova attitudinale di cui all’art.8 d.lgs. n. 115/1992 (cfr. Cass. civ., sez. un., 15 marzo 2016 n. 5073;
Corte di appello Reggio Calabria, 23 giugno 2016).

Tale declaratoria di nullità non pregiudica, peraltro, l’esplicazione del diritto di difesa di parte ricorrente e, in specie, non viola il diritto di avvalersi della cd. assistenza tecnica di un professionista abilitato al patrocinio, risultando costituito, fin dalla proposizione del gravame, altro procuratore regolarmente iscritto all’Albo, l’avv. R L.

Nel merito, il gravame, articolato in ricorso principale e in ricorso per motivi aggiunti, è infondato e va rigettato.

Quanto alla prima doglianza articolata nel ricorso principale, con la quale parte ricorrente rileva che il commissario ad acta, dott. Luigi C, nominato con decreto prefettizio n.61961/Area EE.LL. del 4 dicembre 2014 non avrebbe potuto adottare la deliberazione n.2 del 31/12/2014 avente ad oggetto l’individuazione del dissesto come la procedura più appropriata per risanare la situazione finanziaria del Comune di San N L S, il Collegio osserva che all’attribuzione all’anzidetto commissario ad acta, con il citato decreto prefettizio n. 61961/2014, dei poteri del consiglio comunale per l’adozione “con ogni consentita urgenza, …[delle] iniziative più opportune, tra quelle offerte dall’attuale assetto ordinamentale, per affrontare la criticità finanziaria risultante dalla deliberazione n.2 in data 31/10/2014 del commissario ad acta, allo scopo di evitare la paralisi del funzionamento dell’ente” si sono aggiunte successivamente: a) la nomina, con decreto prefettizio n.65464 del 22 dicembre 2014, a subcommissario con il compito di coadiuvare e/o sostituire, per il caso di assenza o impedimento, il Commissario Prefettizio, nominato con decreto prefettizio n.62192 Area II- Enti locali del 4 dicembre 2014 per la gestione provvisoria dell’Ente, nella persona del Viceprefetto Vicario dott. Michele Campanaro, al quale sono stati attribuiti i poteri del Sindaco, della Giunta e del Consiglio Comunale;
b) la delega per l’Area 2 Finanze e Tributi e l’attribuzione di funzioni vicarie conferite al medesimo dott. C, in data 23/12/2014 (prot. n. 21350) dall’anzidetto Commissario Prefettizio.

In particolare, con riferimento all’attribuzione al dott. C delle funzioni vicarie del Commissario prefettizio è specificato che la sostituzione attiene a tutti i poteri conferiti al Commissario prefettizio e, dunque, ai menzionati poteri del Sindaco, della Giunta e del Consiglio Comunale.

Ciò posto, correttamente quindi il dott. C ha adottato:

-in qualità di commissario ad acta e con i poteri del Consiglio comunale, la delibera n.2 del 31/12/2014, avente ad oggetto la presa d’atto sia delle risultanze della verifica condotta - avvalendosi della collaborazione dei responsabili di servizio e dell’organo di revisione economico-finanziaria - sulla situazione finanziaria dell’Ente, con l’individuazione della massa dei debiti fuori bilancio (commisurati in €.7.276.820,49#) e dello squilibrio del bilancio di previsione 2014 (per €.1.333.748#), sia dell’impossibilità di fronteggiare l’intera massa debitoria con le modalità previste dagli artt. 193 e 194 d.lgs. n. 267/2000, con conseguente individuazione del dissesto finanziario della procedura di risanamento più appropriata;

-in qualità di subcommissario prefettizio con funzioni vicarie e con i poteri del consiglio comunale, la deliberazione n.1 del 31/12/2014, con la quale dopo aver richiamato integralmente il contenuto e le conclusioni della deliberazione n. 2 del 31/12/2014 adottata in qualità di commissario ad acta, ha dichiarato il dissesto finanziario del Comune di Sn N L S ai sensi dell’art.244 d.lgs. n. 267/2000.

Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente contesta la determinazione assunta dell’organo commissariale di procedere alla dichiarazione di dissesto dell’Ente, laddove sussistevano le condizioni per l’adozione di un piano di riequilibrio finanziario ai sensi dell’art.243bis e ss. d.lgs. n.267/2000, norma introdotta dal d.l. 10 ottobre 2014 n.174 convertito in legge n.213/2012.

Ad avviso della difesa attorea, le criticità esistenti nella situazione finanziaria del Comune di San N L S, evidenziate nella relazione del Commissario ad acta n.2 del 31/12/2014 e già segnalate negli atti a questa propedeutici, non avrebbero presentato un carattere di gravità tale da far ritenere il dissesto finanziario l’unica procedura attivabile per risanare l’ente, ben potendo essere predisposto lo strumento del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, sussistendone le condizioni (sul punto la difesa attorea, alle pagg. 10 e ss. del ricorso introduttivo, compie un’articolata disamina degli asseriti fattori di squilibrio individuati nell’ammontare dei debiti fuori bilancio e dei residui attivi e passivi, nella gestione delle risorse a destinazione vincolata e delle anticipazione di cassa, nonché del contenzioso pendente) ed essendo già state adottate diverse iniziative finalizzate al risanamento finanziario dell’Ente.

Al riguardo, la difesa attorea insiste particolarmente nel ritenere l’istituto da ultimo menzionato come alternativo – oltre che produttivo di conseguenze meno gravose per l’ente, i suoi amministratori e la comunità amministrata – rispetto al dissesto finanziario, richiamando sul punto una pronuncia della Corte dei Conti, secondo la quale tra le due procedure vi sarebbe “in linea di massima, l’esistenza di un principio di alternatività” (Corte dei Conti, SS.RR., 22 ottobre 2014, n. 34/EL).

Va osservato, in contrario, che seppure l’alternatività tra le due procedure in parola non possa essere negata, in ragione dell’identità di uno dei presupposti per dar luogo all’una o all’altra ovvero l’esistenza di uno strutturale squilibrio di bilancio, non rimediabile con l’adozione delle misure di salvaguardia di cui agli artt.193 (salvaguardia degli equilibri di bilancio) e 194 (riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio) d.lgs. n. 267/2000, non può essere pero affermata la loro perfetta sovrapponibilità sia, naturalmente, quanto agli effetti che ne scaturiscono sia quanto agli adempimenti propedeutici (accertamento della effettiva situazione finanziaria e contabile dell’ente) sia quanto alle modalità procedurali con le quali esse vengono, rispettivamente, ad essere attivate.

In particolare, si ha stato di dissesto finanziario, ai sensi dell’art.244 d.lgs. n. 267/2000, se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui agli artt. 193 o 194 del medesimo d.lgs. In sostanza, l’anzidetto art. 244 d.lgs. n. 267/2000 ricollega la dichiarazione del dissesto finanziario al ricorrere di due presupposti, ciascuno dei quali da solo sufficiente a far ritenere la situazione di dissesto, costituiti dalla c.d “incapacità funzionale”(“l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili”), ovvero da una situazione fattuale e pervasiva di illiquidità (decozione finanziaria), id est l’esistenza in capo all’ente di debiti liquidi ed esigibili cui non può validamente farsi fronte né con la delibera di riequilibrio di cui all’art. 193, d.lgs. n. 267/2000, né con quella di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di cui all’art. 194, per le fattispecie ivi previste.

La decisione di dichiarare lo stato di dissesto finanziario non è, peraltro, frutto di una scelta discrezionale per l’ente, rappresentando piuttosto una determinazione vincolata ed ineludibile in presenza dei presupposti di fatto fissati dalla legge (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 16 gennaio 2012, n. 143). Infatti, una volta sussistente uno dei presupposti, il Comune non ha facoltà di scelta né sull’ an , né sul quando , né sul quomodo circa il dissesto, che si appalesa dunque atto doveroso e non connotato da alcuna discrezionalità, sicché non abbisogna d’altra puntuale motivazione che l’esatta evidenziazione dei presupposti medesimi. (TAR Lazio, sentenza n. 32825/2010).

L’art.6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011 ha poi introdotto l’istituto del cd. dissesto guidato, con il quale è stato previsto un secondo percorso rispetto all’art. 244 del d.lgs. n.267/200, che si raccorda con la procedura del controllo collaborativo di cui all’art.1, comma 166, della l. 266/2005, rappresentandone l’esito finale, allorquando l’accertamento di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria esitino in uno squilibrio strutturale tale da preludere al dissesto.

In mancanza dell’adozione dei provvedimenti autocorrettivi da parte dell’amministrazione in relazione alle rilevate irregolarità contabili-gestionali nei termini assegnati, viene intrapreso, a iniziativa della Sezione Regionale di controllo della Corte dei Conti, un procedimento complesso, all’esito del quale, perdurando l’inadempimento all’adozione di idonee misure correttive da parte dell’ente locale e la sussistenza delle condizioni di dissesto ai sensi dell’art. 244 d.lgs. n.267/2000, il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto.

Con il d.l.10 ottobre 2012, n. 174 è stato, poi, inserito, nel Titolo VIII – Enti locali deficitari o dissestati – del d.lgs. 267/ 2000 l’art. 243-bis che prevede un’apposita procedura di riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti nei quali sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario. Come ha osservato la Corte dei Conti, nel dettare le “Linee Guida per l’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL commi 1-3)”, “si tratta di una terza fattispecie che si aggiunge alle situazioni, elencate dagli artt. 242 e 244 del TUEL, di Enti in condizioni strutturalmente deficitarie ed Enti in situazioni di dissesto finanziario…La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, disciplinata dai nuovi articoli 243-bis, ter e quater del TUEL, si inserisce, quindi, in un sistema in cui sono prefigurate, in una graduale articolazione, le situazioni di precarietà delle gestioni amministrative ed in parallelo i rimedi per farvi fronte. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale presuppone una situazione di evidente deficitarietà strutturale prossima al dissesto, che potrebbe dar luogo al procedimento del c.d. “dissesto guidato”, ma che si svolge privilegiando l’affidamento agli organi ordinari dell’ente della gestione delle iniziative per il risanamento” (Corte dei Conti – sez. Autonomie – deliberazione n.16/2012).

Ed è sempre la Corte dei Conti, nelle medesime Linee Guida, a precisare che “presupposto necessario per accedere alla procedura di riequilibrio è la regolare approvazione del bilancio di previsione e dell’ultimo rendiconto nei termini di legge;
ciò in quanto è necessario che le successive proiezioni abbiano come punto iniziale di riferimento una situazione consacrata in documenti ufficiali. Al riguardo deve essere anche rilevato che l’avvio della procedura non comporta la sospensione dei termini per la presentazione dei documenti contabili;
infatti a differenza di quanto previsto nel caso di dissesto dall’art. 248 del TUEL non si rinviene una norma espressa in tal senso. Nel silenzio del legislatore la norma va interpretata nel significato letterale ( ubi voluit dixit ), anche perché è utile disporre della rappresentazione certa e veritiera di partenza, al fine di valutare la sostenibilità del piano”. Si tratta, all’evidenza, più che di un presupposto in senso tecnico, di un adempimento propedeutico necessario a fissare, dal punto di vista contabile e finanziario, la reale situazione dell’ente sulla cui base sarà poi possibile innestare coerentemente il risanamento programmato con il piano di riequilibrio pluriennale. Sul punto, infatti, la Corte dei Conti ha più volte ribadito che: “la preventiva approvazione del bilancio di previsione e del consuntivo rappresenta essenziale ed imprescindibile elemento istruttorio che serve a documentare “in termini di massima attualità” l’entità e la natura degli squilibri strutturali” (Corte dei Conti, sez. Autonomie, deliberazione n. 6/2014/QMIG;
cfr. anche Id., deliberazioni nn. 16 e 22/2013/QMIG).

Venendo al caso di specie, è da ritenersi perciò corretta e adeguatamente motivata la determinazione assunta dal commissario ad acta, con la qui impugnata deliberazione n. 2 del 31 dicembre 2014, di individuare nel dissesto la procedura più idonea per il risanamento finanziario del Comune di San N L S sul duplice rilievo della mancata approvazione del bilancio di previsione dell’anno 2014 e degli atti a questo collegati e di una grave situazione finanziaria irreversibile a causa: a) dell’elevata consistenza debitoria foriera di continue “aggressioni” da parte dei creditori e di un incremento del contenzioso;
b) dell’incapacità nell’assolvimento di funzioni fondamentali a causa della presenza di squilibri di bilancio, aggravati dalla sottostima della spesa corrente a causa della presenza preponderante di debiti fuori bilancio aventi natura corrente e da una cronica deficienza di cassa (incapacità funzionale);
c) da squilibri di competenza e di cassa, sintomatici di una gestione inattendibile dei residui, tale da non consentire di onorare i propri debiti con risorse proprie (stato di insolvenza).

Il ricorso principale va, dunque, complessivamente respinto.

Del pari, va disatteso – in disparte dai pure esistenti profili di inammissibilità per l’inettitudine offensiva dell’atto - il ricorso per motivi aggiunti, con il quale parte ricorrente contesta le risultanze della verifica amministrativo-contabile della Ragioneria dello Stato presso il Comune di San N L S, documento depositato in copia in giudizio dalla difesa del Comune in data 29/04/2015, non essendo le deduzioni difensive di parte ricorrente suffragate da alcun riscontro probatorio.

L’impugnativa, articolata in ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti, va, pertanto, complessivamente respinta.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.