Pubblicato il 08/04/2024

N. 06734/2024 REG.PROV.COLL.

N. 13815/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13815 del 2023, proposto dalla I.Di.R.-Importazione, Distribuzione, Ricambi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. E S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la R.F.I.-Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti M A S e G A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.ssa M A S in Roma, corso Vittorio Emanuele II;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso:

- della delibera della RFI n. 85 del 27 luglio 2021, avente ad oggetto il “progetto esecutivo della variante “Stralcio delle uscite STI – eliminazione di due torrini – CUP J6H9400000011 – Direzione Investimenti Area Sud – Progetti Napoli e Itinerario Napoli – Bari” ;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ove necessario e per quanto di ragione, e se ritenuti lesivi della posizione giuridica della ricorrente;

- del silenzio-diniego parziale serbato dalla RFI sulla richiesta di accesso agli atti del 30 novembre 2022, quanto alla mancata ostensione dell’elenco degli elaborati del progetto esecutivo, che formano parte integrante e sostanziale della citata delibera;

nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente ad ottenere l’accesso agli atti richiesti con la predetta istanza;

B) quanto al primo atto di motivi aggiunti:

- dell’atto RFI n. 303 del 15 dicembre 2022, con cui è stato disposto il ritiro in autotutela del decreto di espropriazione n. 81 del 20 dicembre 2019, nonché dell’atto di precisazione e rettifica m. 16 del 13 febbraio 2020, entrambi emessi dalla RFI nelle vesti di autorità espropriante;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e comunque consequenziali, ove necessario e per quanto di ragione, e se ritenuti lesivi della posizione giuridica della ricorrente;

C) quanto al secondo atto di motivi aggiunti:

- del decreto RFI n. 157 del 5 maggio 2023, che ha disposto l’espropriazione e l’asservimento, ai sensi e per gli effetti degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 327/2001, dei terreni di proprietà della ricorrente, ricadenti nel Comune di Casalnuovo di Napoli, già catastalmente individuati al foglio 16, p.lle 191 parte (attualmente 1144/parte estesa per mq. 170), 192 (estesa per mq. 150), 193/parte (attualmente 1099/parte, estesa per mq. 160) e 194 (attualmente 1105, estesa per mq. 108);

- dell’ordinanza RFI n. 197 del 15 maggio 2023, che ha disposto l’occupazione temporanea, per un periodo di anni due, salvo successiva proroga, dei terreni di proprietà IDIR, identificati al foglio 16, p.lla 1147 (parte), 192 (parte), 1105 (parte), 1145 (parte), 1147 (parte);

- di tutti gli atti presupposti, connessi e comunque consequenziali, ove necessario e per quanto di ragione, e se ritenuti lesivi della posizione giuridica della ricorrente;

Visti il ricorso, i due atti di motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e le memorie della RFI-Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2024 il dott. M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la ricorrente (di seguito anche “IDIR”), società attiva nel settore della vendita dei ricambi nonché delle attività inerenti al movimento merci, ha impugnato la delibera della Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. (di seguito “RFI”) n. 85 del 27 luglio 2021 (di seguito semplicemente “delibera n. 85/2021”), in una con gli atti presupposti.

Con tale delibera è stata approvata una variante al progetto definitivo per la realizzazione della tratta Napoli-Bari, concernente la variante alla linea Napoli-Cancello, che ha comportato lo stralcio delle uscite di emergenza, in corrispondenza delle quali dovevano essere realizzati due torrini esterni suscettibili di intercludere alla ricorrente l’accesso anche alle aree non oggetto di espropriazione su cui sorge un compendio aziendale.

Conseguentemente, l’opzione iniziale comportante l’interclusione di tali aree è stata accantonata in favore di una diversa opzione meno invasiva.

Quest’ultima ha determinato il mutamento del titolo di acquisizione dei fondi interessati dalla cennata modifica: per questi ultimi non è stata più prevista l’espropriazione bensì la costituzione del diritto perpetuo di servitù di attraversamento di galleria artificiale dei cespiti di proprietà di essa ricorrente.

2 - Nel gravame la ricorrente ha, fra l’altro, rappresentato: i) che nell’anno 2016 era stato approvato il progetto definitivo della predetta linea ferroviaria per interventi infrastrutturali coinvolgenti anche alcune aree di sua proprietà, siti in Casalnuovo di Napoli, Via Variante Nazionale delle Puglie n. 26, foglio 16, p.lle 191, 192, 193, 194;
ii) che, in particolare, su alcune aree, era stata prevista la realizzazione di due torrini esterni, che avrebbero intercluso l’accesso alla sua proprietà privata (adibita all’esercizio di un’attività commerciale) anche per la parte non oggetto di espropriazione;
iii) che erano seguite l’occupazione in via d’urgenza e l’immissione nel possesso relativamente alle predette aree;
iv) di aver attivato la procedura prevista dall’art. 21 del d.P.R. n. 327/2001 per la determinazione dell’indennità di esproprio, quantificata in circa 5 milioni di euro;
v) che detta stima era stata formulata tenendo conto del pregiudizio, derivante dalla prevista realizzazione dei torrini esterni, a tutta l’area di proprietà su cui sorgeva il compendio aziendale, destinata a rimanere interclusa;
vi) di essere stata costretta a trasferire detto compendio altrove;
vi) di aver intentato un contenzioso dinanzi al Tribunale di Nola per conseguire il risarcimento dei danni derivanti dalla delocalizzazione del complesso produttivo;
vii) di essere venuta al corrente durante tale giudizio che la RFI aveva definito l’ iter approvativo della variante al progetto definitivo dell’opera pubblica con la delibera n. 85/2021, di essersi attivata per conseguire la sua ostensione e di essere insorta avverso la stessa.

3 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

i) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 169, commi 1 e 2, del d.lgs n. 163/2006, ratione temporis vigente: non sussisterebbero i presupposti previsti dalla citata disposizione per l’adozione della variante impugnata;

ii) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 169 del d.lgs. n. 163/2006 ratione temporis vigente;
eccesso di potere per falsità dei presupposti;
sviamento: la variante sarebbe stata adottata dalla RFI al solo scopo di sottrarsi all’obbligo di pagamento dell’indennizzo espropriativo quantificato dalla terna di periti ex art. 21 del d.P.R. n. 327/2001 assumendo a riferimento l’avvenuta interclusione delle aree di proprietà IDIR;

iii) carenza di potere e/o eccesso di potere per insussistenza della causa giuridica legittimante l’approvazione della variante al progetto definitivo approvato con l’ordinanza commissariale n. 21/2016;
contraddittorietà: mancherebbe la causa giuridica legittimante l’approvazione della variante, anche considerato che la realizzazione delle uscite di emergenza, lungi dall’essere stralciata definitivamente dal progetto, sarebbe in realtà stata differita sine die, cioè rinviata ad una non meglio precisata fase successiva al completamento della progettazione della tratta Volla-Casalnuovo-Stazione Napoli-Afragola Alta Velocità, a cura non già della RFI ma dell’EAV quale soggetto attuatore della citata infrastruttura ferroviaria;

iv) difetto assoluto di potere e/o eccesso di potere;
mancanza di causa giuridica;
perplessità: la delibera avversata sarebbe illegittima anche quanto alla ritenuta necessità di disporre lo stralcio (o, meglio, il differimento sine die ) della realizzazione di opere a servizio di un diverso soggetto attuatore, cioè dell’EAV;

v) violazione e/o falsa applicazione del d.P.R. n. 327/2001;
eccesso di potere per sviamento: la variante in discorso, lungi dall’essere preordinata al perseguimento della realizzazione dell’opera pubblica, sarebbe stata adottata solo allo scopo di conculcare i diritti della ricorrente che, a fronte dei pregiudizi imposti alla sua proprietà e alla sua attività commerciale, sarebbero ormai consolidati;

vi) ulteriore illegittimità della delibera della RFI n. 85/2021;
eccesso di potere per lesione di una situazione di vantaggio acquisita: atteso il definitivo consolidarsi in capo alla ricorrente della pretesa all’indennizzo espropriativo, per effetto della conclusione dell’ iter ablativo originato dall’approvazione del progetto definitivo di cui all’ordinanza commissariale n. 21/2016, risulterebbe illegittima l’intervenuta modifica del titolo di acquisizione delle aree interessate;

vii) sulla illegittimità, in parte qua , del silenzio diniego serbato dalla RFI sull’istanza di accesso agli atti della ricorrente;
violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22 e ss. l. 241/1990;
violazione e/o falsa applicazione art. 97 Cost.;
eccesso di potere: è stata lamentata la mancata trasmissione degli elaborati progettuali allegati alla delibera impugnata, costituenti parti integranti della stessa.

4 – Nel frattempo la RFI notificava l’atto n. 303 del 15 dicembre 2022, recante il ritiro in autotutela del decreto di espropriazione n. 81/2019 e dell’atto di precisazione e rettifica n. 16/2020, atti questi, mai notificati alla ricorrente e da quest’ultima conosciuti solo a seguito dell’accesso esercitato in via successiva.

Avverso tale atto la ricorrente è insorta con il primo atto di motivi aggiunti.

5 – Quest’ultimo è stato affidato ai seguenti mezzi:

i) sull’interesse concreto ed attuale della IDIR a conseguire l’annullamento dell’atto n. 303 del 15 dicembre 2022: l’interesse ad agire si fonderebbe sulla mancata impugnativa, da parte della RFI, della determinazione delle indennità espropriative e di occupazione legittima contenuta nella relazione redatta il 18 novembre 2019 dalla terna dei tecnici nominata ex art. 21 del d.P.R. n. 327/2001;

ii) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21- nonies della l.n. 241/1990: l’atto impugnato, in quanto annullamento in autotutela, non recherebbe menzione delle ragioni di illegittimità delle determinazioni ritirate né tanto meno della comparazione fra interesse pubblico e quello del privato;

iii) ulteriore violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21- nonies , comma 1, della l.n. 241/1990: l’atto avversato sarebbe stato emanato oltre il termine previsto dall’art. 21- nonies , comma 1, della l.n. 241/1990;

iv) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 della l.n. 241/1990: sarebbero state omesse le garanzie partecipative;

v) sulla ulteriore illegittimità dell’atto n. 303/2022;
eccesso di potere per falsità dei presupposti: mancherebbe la causa giuridica legittimante il ritiro in autotutela del decreto di esproprio e del successivo atto di precisazione e di rettifica, in quanto la realizzazione delle uscite di emergenza non sarebbe stralciata definitivamente dal progetto ma soltanto differita sine die ;

vi) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001;
eccesso di potere per sviamento: l’atto impugnato, ben lungi dall’essere preordinato alla realizzazione dell’opera pubblica, sarebbe stato adottato al solo scopo di frustare i diritti, ormai intangibili e consolidati, della ricorrente;

vii) violazione di legge;
violazione d.P.R. n. 327/2001;
violazione art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001: sarebbe stato violato il d.P.R. n. 327/2001, in quanto non sarebbe stata depositata l’indennità di esproprio e non sarebbe stato notificato il decreto di esproprio, pur avendo la RFI provveduto all’immissione in possesso e alla completa realizzazione dell’opera.

6 – La RFI si è costituita in resistenza al ricorso e ai motivi aggiunti e con articolata memoria ne ha sostenuto l’irricevibilità e l’infondatezza. Detta società, fra l’altro, ha sostenuto che: i) l’opera pubblica in discorso, avente carattere strategico, è soggetta ad una procedura speciale e derogatoria rispetto a quella prevista dal d.P.R. n. 327/2001;
ii) la ricorrente ha rinunciato al ricorso avverso gli atti approvativi del tracciato ferroviario e quelli della procedura espropriativa (cfr. sentenza T.A.R. Campania, Napoli, V, n. 26/2023, che ha preso atto della rinuncia e ha dichiarato estinto il gravame);
iii) che la ricorrente ha soltanto realizzato la delocalizzazione dello stabilimento interessato dalla vicenda in discorso nel torno di tempo dell’occupazione d’urgenza e dell’immissione nel possesso, mentre aveva pianificato tale opzione già nel settembre 2016, in coerenza con un preciso piano industriale e non già perché costrettavi dalla procedura espropriativa;
iv) nel verbale di immissione nel possesso, a seguito dell’approvazione del progetto definitivo nel 2016 e dell’occupazione d’urgenza, è stata espressamente prevista la conservazione della disponibilità, da parte della ricorrente, delle aree di proprietà;
v) nessuna interclusione di queste ultime è stata ancora realizzata;
vi) il giudizio dinanzi al Tribunale Civile di Nola, intentato dalla ricorrente per conseguire il risarcimento dei danni conseguenti al deprezzamento dell’attività aziendale delocalizzata, è ancora in corso;
vii) la variante apportata con la delibera n. 85/2021, preceduta dalla procedura di pubblicizzazione prevista dalla legge e conclusasi senza alcuna osservazione dei proprietari delle aree coinvolte, non ha assunto rilievo sotto l’aspetto localizzativo né ha comportato sostanziali modificazioni rispetto al progetto originario della tratta ferroviaria;
viii) lo stato della procedura in cui è intervenuta la variante non era tale da ingenerare alcun affidamento in capo alla ricorrente.

7 – Successivamente, nell’imminenza dell’udienza pubblica fissata dinanzi al T.A.R. Campania per la trattazione del merito, la RFI ha notificato alla ricorrente: i) il decreto n. 157/2023, recante l’espropriazione dei terreni della ricorrente identificati al foglio 16, p.lle 1144 (parte), 1146 (parte), 1144 sub 1 (parte) nonché la costituzione del diritto perpetuo di servitù di attraversamento di galleria artificiale dei cespiti di proprietà di essa ricorrente identificati al foglio 16, p.lla 1147 (parte), 192 (parte), 1105 (parte);
ii) l’ordinanza n. 197/2023, recante l’occupazione in via temporanea dei terreni di proprietà della ricorrente identificati al foglio 16, p.lle 1147 (parte), 192 (parte) 1105 (parte), 1145 (parte), 1147 sub 1 (parte).

8 – Avverso tali atti la ricorrente è insorta col secondo atto di motivi aggiunti, che è stato affidato ai seguenti mezzi:

i) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 327/2001;
violazione e/o falsa applicazione dell’art. 44, d.P.R. n. 327/2001;
eccesso di potere per falsità dei presupposti;
sviamento: la costituzione del diritto perpetuo di servitù di attraversamento di galleria artificiale dei cespiti di proprietà della ricorrente celerebbe un’espropriazione larvata, menomando integralmente le sue facoltà dominicali;

ii) violazione e falsa applicazione dell’art. 22 d.P.R. n. 327/2001;
carenza di motivazione: i provvedimenti gravati non recherebbero alcun elemento concreto atto a comprovare l’urgenza dell’opera;

iii) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 della l.n. 241/1990;
eccesso di potere per falsità dei presupposti: l’ordinanza n. 197/2023 sarebbe viziata da eccesso di potere per falsità dei presupposti, poiché la ricorrente non sarebbe stata notiziata dell’avvio del procedimento e della facoltà di prendere visione degli elaborati progettuali;

iv) sulla illegittimità in via derivata degli atti impugnati a motivo dell’illegittimità dei provvedimenti già gravati col ricorso principale e con i primi motivi aggiunti.

9 – La RFI con articolata memoria ha dedotto l’irricevibilità e l’infondatezza anche dei due atti di motivi aggiunti, sostenendo, fra l’altro: i) che l’atto di ritiro in autotutela del decreto di espropriazione n. 81/2019 rappresenta un atto di mero ritiro e non già di annullamento e, come tale, non è soggetto ai presupposti previsti dall’art. 21- nonies della l.n. 241/1990;
ii) che con gli atti censurati la RFI si è limitata a disporre il mutamento del titolo di acquisizione di alcune limitate aree di proprietà della ricorrente (quelle su cui sarebbero dovuti sorgere i torrini esterni), confermando, per il resto, quanto già previsto dal progetto definitivo e in particolare le espropriazioni già disposte per le altre particelle.

10 – In vista dell’udienza pubblica dinanzi al T.A.R. Campania, le parti con memorie e repliche hanno meglio articolato e ribadito le rispettive tesi.

11 – In esito all’udienza pubblica del 27 settembre 2023, il T.A.R. Campania, Napoli,