N. 03289/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01837/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1837 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
FAR.MES. di F V e Messina U S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t. sig. V F, rappresentata e difesa dall'avv. R P, con domicilio eletto presso l'avv. Luca Cedrola in Napoli, via Chiatamone 6G;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Napoli, via Diaz 11;
Invitalia - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., in persona dell'amministratore delegato dr. Domenico Arcuri, rappresentata e difesa dall'avv. Sergio Cardaropoli, con domicilio eletto presso lo studio in Napoli, via G. Carducci, 42;

per l'annullamento

(quanto al ricorso)

della deliberazione dell'Invitalia del 23 dicembre 2013, comunicata con nota del 15/1/2014 prot. 523/FIMP-DEL, di non ammissibilità della domanda di agevolazioni di cui al d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185;
di qualunque altro atto preordinato, connesso, presupposto e/o consequenziale;

(quanto ai motivi aggiunti)

della deliberazione dell'Invitalia del 4 settembre 2014, comunicata con nota dell'8/9/2014 prot. 16196/FIMP-DEL, di non ammissibilità della domanda di agevolazioni di cui al d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185;
di qualunque altro atto preordinato, connesso, presupposto e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell'Invitalia - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore per l'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2015 il dott. G E e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 16/4/2013 la Società ricorrente presentava all’Invitalia - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. una domanda di ammissione alle agevolazioni ex d.lgs. n. 185/2000, per la creazione di un’attività di autolavaggio nel Comune di Maddaloni (valore del finanziamento € 114.355,22 oltre IVA).

L’Invitalia comunicava con nota del 29/10/2013 i motivi ostativi e, ricevute le controdeduzioni dell’interessata del 12/11/2013, con la deliberazione del 23 dicembre 2013 valutava non ammissibile la domanda, per le motivazioni rappresentate nella nota del 15/1/2014.

Avverso il provvedimento è insorta la FAR.MES. S.n.c. con il ricorso, denunciando con l’unico motivo la violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/90 nonché l’eccesso di potere sotto molteplici profili, contrastando la valutazione effettuata e la mancata considerazione dei rilievi trasmessi sulle caratteristiche del progetto.

Il 18/4/2014 il Ministero si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

Anche l’Invitalia - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. si è costituita in giudizio in data 24/4/2014, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o improcedibile, ovvero rigettato.

L’istanza cautelare è stata accolta, ai fini del riesame della domanda, con ordinanza del 24 aprile 2014 n. 681.

Con memoria del 4/7/2014 il Ministero ha indicato di essere estraneo alla controversia (poiché i compiti relativi alla selezione delle domande e all’erogazione delle agevolazioni sono affidati all’Invitalia), insistendo in ogni caso per il rigetto del ricorso previa declaratoria del suo difetto di legittimazione passiva, con revoca della statuizione di condanna in solido al pagamento delle spese della fase cautelare.

In data 12/9/2014 la ricorrente ha prodotto la nota del 5/6/2014 con cui l’Invitalia ha comunicato di aver annullato la delibera di non ammissibilità, disponendo la riammissione della domanda alla fase di valutazione istruttoria.

Il 9/10/2014 l’Invitalia ha depositato la nuova comunicazione dell’8/9/2014, in cui si rappresenta che, all’esito del rinnovato esame e per le motivazioni trascritte, è stata adottata la delibera del 4/9/2014, con cui è stata ribadita la non ammissibilità della richiesta di agevolazioni.

Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti, affidati ad un’unica censura di violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 ed eccesso di potere sotto più profili, esponendo articolatamente gli aspetti inerenti al progetto che, a detta della ricorrente, non sono stati adeguatamente valutati ed inficiano il giudizio di non ammissibilità.

L’Invitalia - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. ha prodotto memoria difensiva e documentazione in data 15/12/2014, concludendo per il rigetto del ricorso.

La ricorrente ha replicato con memoria del 19/3/2015.

All’udienza pubblica del 23 aprile 2015 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

Va innanzitutto disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, essendo l’attività censurata riconducibile interamente all’Invitalia (succeduta alla Sviluppo Italia S.p.A.) a cui, per effetto della convenzione prevista dall’art. 23 del d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185, è demandato il potere di compiere in autonomia tutta l’attività, inerente sia alla fase istruttoria che a quella decisionale.

Giova poi precisare che la disamina della presente controversia deve attenere alla deliberazione del 4 settembre 2014 impugnata con i motivi aggiunti, con conseguente declaratoria d’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse (ciò in quanto la prima deliberazione, comunicata con nota del 15/1/2014, è stata espressamente rimossa in via amministrativa e la ricorrente non conserva alcuna utilità dall’annullamento della delibera già privata di effetti, avendo difatti riversato le proprie ragioni sul nuovo provvedimento).

Ciò posto, con la deliberazione del 4 settembre 2014 l’Invitalia ha riconfermato il giudizio di merito di inammissibilità dell’iniziativa proposta, sulla base delle motivazioni trascritte nella nota dell’8/9/2014 prot. 16196, riguardanti due aspetti (relativi alle caratteristiche del progetto e alla validità tecnica, economica e finanziaria dell’iniziativa).

Sotto il primo aspetto, viene considerato che non è soddisfatto il criterio CIPE n. 1, come disposto dalla legge finanziaria 2003 nel rispetto della normativa sull’autoimpiego (art. 13, secondo comma, del d.lgs. n. 185/2000 e art. 4, lett. b), del D.M. n. 295/2001), in ordine alla necessità della partecipazione operativa “diretta” e “continuativa” del soggetto proponente.

Ciò in quanto si tratta di un’attività di autolavaggio in cui il portale automatico assorbe il 55% degli investimenti complessivi e non v’è coerenza con la prevalente “manualità” dei servizi offerti (essendo l’impianto automatico di fatto un robot molto semplice da utilizzare, che incorpora un computer dotato di software il quale attiva i diversi programmi di lavaggio mediante un interruttore, cosicché il lavoro umano ausiliario non può definirsi né diretto né continuativo e l’operatore è perfettamente sostituibile, potendo la prestazione essere resa da chiunque).

Sotto questo aspetto, il giudizio negativo evidenzia che <<non viene garantito un altro principio cardine del dlgs 185/2000, previsto dall’art. 13, secondo comma, volto ad assicurare, attraverso l’erogazione di agevolazioni dello Stato, la qualificazione della professionalità di soggetti privi di occupazione e la promozione della cultura d’impresa in rapporto alla propria idea di autoimpiego>>
(pag. 2 della nota dell’8/9/2014).

Quanto alla validità tecnica ed economico-finanziaria, il giudizio negativo riflette la ravvisata inattendibilità delle previsioni di fatturato, non risultando credibile la stima di € 157.800,00 per il primo anno di attività, trattandosi di proiezioni notevolmente sovradimensionate in relazione alle prevedibili richieste dei vari servizi (come in dettaglio simulate nella nota Invitalia), all’incidenza della concorrenza (con la presenza nella zona di Maddaloni di oltre dieci attività di autolavaggio, di cui almeno tre con self-service), nonché all’andamento calante del settore (quale risultante dall’analisi dei dati ricavati da studi e conferenze).

In tale contesto, la delibera valuta che <<una stima attendibile dei ricavi, opportunamente ricalcolata, si collocherebbe intorno ai 120.000 € annui>>
(pag. 2 della nota dell’8/9/2014).

Le motivazioni rese dall’Invitalia sono avversate dalla ricorrente, facendo leva:

a) per ciò che concerne la “manualità”, sull’apporto personale necessitato dall’attività, in quanto l’impianto eroga servizi a mezzo di programmazione elaborata e specifica, frutto dell’operatore che adotta le scelte in base alla propria esperienza e al tipo di lavorazione da effettuare;

b) con riguardo alla validità economica, contestando le simulazioni offerte dall’Invitalia sulla media giornaliera di auto che richiedono la prestazione dei vari servizi e i datati riferimenti relativi al settore, ponendo l’accento sull’elevato target proposto da un punto di vista qualitativo, offrendosi più servizi omogenei con la multifunzionalità dell’impianto.

Le censure sono meritevoli di favorevole apprezzamento.

Con il D.Lgs. 21 aprile 2000, n. 185 (Titolo II – “Incentivi in favore dell'autoimpiego”) è stata disposta la concessione di agevolazioni economiche, nelle aree di cui all’art. 14, per la creazione di nuova imprenditorialità e di lavoro autonomo, “dirette a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro di soggetti privi di occupazione” e a “qualificare la professionalità dei soggetti beneficiari e promuovere la cultura di impresa” (art. 13), specificando che “possono essere finanziate, secondo i criteri e gli indirizzi stabiliti dal CIPE e nei limiti posti dalla Unione europea, le iniziative relative ai settori della produzione di beni e della fornitura di servizi” (art. 20, primo comma).

Il D.M. 28 maggio 2001 n. 295 ha previsto all’art. 4 un procedimento di valutazione delle domande da parte della Sviluppo Italia s.p.a. (ora Invitalia s.p.a., a cui sono demandati i complessivi compiti in regime di convenzione con il Ministero, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185), con una fase preliminare di esame delle domande e della documentazione ed una fase successiva di verifica dell’attendibilità professionale dei richiedenti e della coerenza e fattibilità dell’iniziativa, nonché della sua validità tecnica, economica e finanziaria, attenendosi ai criteri e agli indirizzi stabiliti dal CIPE.

All’Amministrazione è attribuita un’ampia discrezionalità nella valutazione delle proposte, il cui esercizio rende necessaria <<un’esauriente motivazione che dia conto in primo luogo dei parametri di riferimento da considerare nell’analisi dei soggetti e dei progetti e che sia sindacabile dal giudice amministrativo senza che questo si sostituisca alla p.a.>>
(Cons. Stato – Sez. VI, 17 marzo 2010 n. 1560).

Nel caso di specie, deve ritenersi che sussistano le condizioni fissate dalla normativa per l’ammissibilità dell’iniziativa (precisando che – trattandosi di parametri collegati a concetti giuridici indeterminati – l’individuazione della bontà dell’iniziativa deve tenere conto della molteplicità delle situazioni rappresentabili e individuare, caso per caso, se la richiesta si dimostra coerente con l’assetto normativo, che intende privilegiare l’intraprendenza dei nuovi operatori economici e favorire l’occupazione con l’impiego delle risorse pubbliche).

Tanto premesso, quanto all’apporto personale di attività lavorativa dei proponenti, l’Invitalia ha posto l’accento sulle caratteristiche tecniche dell’impianto Istobal (“impianto automatico molto semplice da utilizzare”, con “diversi programmi di lavaggio, attivabili con un semplice interruttore”: pag. 1 della nota dell’8/9/2014), nonché sulla descrizione risultante dal preventivo SA.VI.TEC., traendone la conseguenza della perfetta sostituibilità dell’operatore e della sostanziale mancanza di personale e diretta attività lavorativa dei proponenti.

Sennonché, va considerato che l’impianto proposto non esclude la partecipazione nelle varie fasi dell’operatore in possesso di un’adeguata conoscenza della macchina (dall’impostazione del programma al controllo della sua esecuzione, come emerge dallo stesso preventivo citato dall’Invitalia e depositato in giudizio il 15/12/2014, ove sono descritte le funzioni dell’impianto e, in particolare, il controllo “manuale” di movimentazione), la cui presenza qualificata è indispensabile, altresì, per la c.d. “gestione degli imprevisti”, che riguarda un aspetto peculiare del controllo dei processi automatizzati (al fine di risolvere nell’immediato i problemi eventualmente insorti).

Pertanto, ribadendo quanto già ravvisato in fase cautelare, va affermato che l’apporto lavorativo della persona fisica deve essere valutato in relazione all’attività che si avvale di ausili automatizzati, con riguardo quindi alla sua specificità, dovendosi rinvenire anche in tale contesto una diretta prestazione lavorativa, per tutti i compiti connessi all’avvio della macchina e al controllo del suo funzionamento.

Diversamente, verrebbe ridotto il sistema che accorda gli incentivi alla nuova imprenditorialità al solo settore manifatturiero (di trasformazione delle materie prime in prodotti finiti), con esclusione delle attività economiche che si svolgono con l’ausilio delle moderne tecnologie.

In riferimento all’ulteriore profilo di inammissibilità individuato dall’Invitalia, deve affermarsi che la riscontrata carenza di validità economica poggia sulla previsione di fatturato, operata ipotizzando il numero delle prestazioni (per le diverse richieste di lavaggio e sanificazione dell’auto, in relazione al rispettivo costo e al numero di giorni lavorativi), considerando la concorrenza e basandosi inoltre sul dato “storico” della crisi del settore (ricavabile dai lavori della citata conferenza degli operatori, tenutasi a Bologna nel 2005).

La valutazione non si mostra corrispondente alla più esatta individuazione dell’iniziativa e, in particolare, del suo carattere innovativo, rappresentato dalla Società ricorrente con riferimento all’elevato livello qualitativo dell’impianto multifunzionale (cfr. pag. 18 dei motivi aggiunti), difettando pertanto un’analisi rapportata alle caratteristiche di questo e ai valori differenziali rispetto ai competitori.

Cosicché la conclusione a cui perviene l’Invitalia (stima del fatturato annuo di € 120.000) non si discosta grandemente dalle previsioni progettuali della ricorrente (€ 157.800), per cui è plausibile la censura che non sia stato debitamente considerato nella determinazione impugnata il vantaggio competitivo derivante appunto dall’investimento progettato.

Per le considerazioni che precedono i motivi aggiunti vanno dunque accolti e, di conseguenza, va annullata la deliberazione del 4 settembre 2014, comunicata con nota dell’Invitalia dell’8/9/2014 prot. 16196/FIMP-DEL.

Le spese processuali, nella misura liquidata nel dispositivo, vanno poste a carico dell’Invitalia - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A.

Inoltre, in conseguenza della disposta estromissione dal giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, va revocata la condanna nei suoi confronti al pagamento delle spese processuali della fase cautelare, pronunciata con l’ordinanza del 24 aprile 2014 n. 681 (che, pertanto, restano esclusivamente a carico dell’Invitalia).