TAR Milano, sez. III, sentenza 2023-12-14, n. 202303035

Pubblicato il 14/12/2023

N. 03035/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02145/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2145 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Monticello Golf S.r.l., G A M, E V G P, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati L D, G L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Comune di Bulgarograsso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato T M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via San Giovanni Sul Muro, 18;

nei confronti

Ecosfera S.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Ferraris, Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enzo Robaldo in Milano, piazza Eleonora Duse n.4;

Azienda di Tutela della Salute (A.T.S.) Insubria, Regione Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, Como Acqua S.r.l., Ufficio D’Ambito di Como, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento conclusivo del procedimento unico n. 1/2021 dello Sportello Unico Attività Produttive (di seguito lo “S.U.A.P.”) del Comune di Bulgarograsso (CO) a firma del Responsabile p.i.e. M C, datato 18 settembre 2021 e successivamente pubblicato nell’Albo Pretorio online contenuto nel sito web istituzionale del Comune, costituente “ad ogni effetto titolo unico per la modifica sostanziale dell’Autorizzazione Integrata Ambientale” (di seguito “A.I.A.”) di cui al provvedimento S.U.A.P. n. 1/2016 del 7 giugno 2016 per lo stabilimento della Società Ecosfera S.r.l. sito a Bulgarograsso (CO), via Pirandello n. 7;

b) dell’Autorizzazione n. 479/2021 emessa dalla Provincia di Como - Settore Tutela Ambientale e Pianificazione del Territorio - Ufficio A.I.A. avente ad oggetto “Ecosfera S.r.l. con sede legale a Milano via Mac Mahon 33 e impianto in Bulgarograsso via Pirandello 7. Esito dell’istruttoria tecnica per modifica sostanziale dell’Autorizzazione Integrata Ambientale di cui al provvedimento del SUAP di Bulgarograsso n. 1/2016 del 07/06/2016 e s.m.i., ai sensi della Parte II del D.Lgs. 152/06 e s.m.i.” datata 2 luglio 2021;

c) nonché di tutti gli atti presupposti e connessi ai predetti provvedimenti ed in particolare:

i. della nota dell’Ufficio Tecnico comunale in data 28 luglio 2020 prot. n. 5582;

ii. della nota di A.T.S. in data 29 maggio 2021 prot. n. 3518;

iii. della nota AATO - Ufficio d’Ambito di Como in data 8 giugno 2021 prot. n. 3777;

iv. della nota della Provincia di Como in data 8 giugno 2021 prot. n. 3758;

v. della nota di Como Acqua in data 8 giugno 2021 prot. n. 3776.

2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Monticello Golf S.r.l. il 30/5/2022:

- del provvedimento conclusivo del procedimento unico n. 1/2021 dello S.U.A.P. di Bulgarograsso a firma del Responsabile p.i.e. M C datato 12 ottobre 2021 inerente al titolo unico per la modifica sostanziale dell’A.I.A. richiesta da Ecosfera, nonché tutti gli atti ad esso presupposti e connessi;

3) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Monticello Golf S.r.l. il 28/2/2023:

- dell’Autorizzazione n. 734/2022 della Provincia di Como recante “proroga dei termini per inizio lavori previsti dall’atto n. 1/2021 del 12/10/.2021 rilasciato dal SUAP di Bulgarograsso per la modifica sostanziale dell’Autorizzazione integrata ambientale ai sensi della parte II del D. lgs. 152/06 e s.m.i.”, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

4) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Monticello Golf S.r.l. il 5/6/2023:

- della Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Bulgarograsso (CO) n. 1 del 28.02.2023, pubblicata all’Albo Pretorio in data 10/03/2023, recante “approvazione documento ERIR in allegato al piano delle regole del p.g.t. vigente ai sensi dell’art. 13, comma 14bis della legge regionale n. 12/2005”, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti e in particolare (i) dell’Elaborato tecnico predisposto dallo Studio “

DIEFFE

Ambiente” a firma dell’ing. Luca Del Furia datato 27/07/2022, (ii) della Relazione – RE – R1 RETTIFICA redatta dall’arch. Giuseppe Tettamanti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Como e di Comune di Bulgarograsso e di Ecosfera S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2023 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Dalle allegazioni delle parti e dalla documentazione prodotta in giudizio emerge che:

- Monticello Golf è proprietaria di un compendio immobiliare di circa 150 ettari, che si estende in località Monticello tra i territori dei Comuni di Bulgarograsso, Cassina Rizzardi e Villaguardia (CO), nel quale sono presenti un campo da golf con annessa Club House, nonché altre strutture ed impianti sportivi;

- il compendio immobiliare, sorto nell’anno 1974, comprende fabbricati residenziali di proprietà privata costituenti 11 condominii per un totale di circa 630 unità abitative;
quelle di proprietà dei ricorrenti Miceli e Panza, sono site in prossimità della porzione di compendio ricompresa nel territorio comunale di Bulgarograsso;

- la porzione del citato compendio immobiliare ricadente nel territorio di Bulgarograsso confina ad ovest con il sito produttivo di Ecosfera s.r.l.;

- la società Ecosfera s.r.l. gestisce, nell’insediamento produttivo IPPC di Bulgarograsso (CO), Via Pirandello 7, uno stabilimento industriale specializzato nelle attività di ricezione, stoccaggio, smaltimento e recupero di rifiuti pericolosi e non pericolosi, focalizzato sui processi di rigenerazione mediante distillazione di solventi esausti;
lo stabilimento è attivo, sempre nel sito indicato, dal 1968, seppure gestito illo tempore da altra società;

- in particolare, l’impresa Ciresa Srl - cui Ecosfera Srl è poi subentrata - ha ottenuto con atto della Giunta regionale n. 22250/III del 16.11.1982 l’autorizzazione alla conduzione di un impianto di recupero indiretto di solventi esausti, comprensivo della distillazione, autorizzazione rinnovata nel marzo del 1988 e poi ancora nel 1998;

- nel 2007, con decreto regionale n. 9439, l’impresa Ciresa Srl ha ottenuto l’autorizzazione integrata ambientale - A.I.A. per l’impianto esistente, ai sensi dell’allora vigente d.l.vo n. 59/2005, per l’effettuazione dell’attività di recupero di rifiuti pericolosi e non pericolosi, comprensiva, come specificato nell’allegato tecnico all’A.I.A., dell’attività di trattamento (D9, D13, D14 e D15) e di recupero indiretto mediante distillazione (R2, R4, R11, R12 e R13) con una capacità progettuale annua di 70.000 t. e capacità giornaliera superiore a 50 t.;

- l’autorizzazione è stata trasferita all’impresa Ecosfera Srl con provvedimento della Provincia di Como n. 23/A/ECO in data 08.05.2008 e successivamente rinnovata con provvedimento del Comune di Bulgarograsso prot. 6117/13 del 18.12.2013 e della Provincia di Como n. 95/A/ECO del 23.10.2013;

- nel 2016, con provvedimento comunale prot. n. 3114/16 del 7.06.2016 e provinciale n. 201/A/ECO dell’1.06.2016, Ecosfera srl ha conseguito l’autorizzazione per procedere ad una modifica sostanziale dell’A.I.A. del 2013, finalizzata alla realizzazione di una nuova colonna di distillazione, ferme restando le tipologie delle lavorazioni (trattamento e recupero di rifiuti pericolosi e non, mediante distillazione) e della capacità produttiva massima già autorizzata;

- nel febbraio 2018 presso lo stabilimento si è verificato un incidente legato allo svolgimento del ciclo produttivo autorizzato, che ha provocato la deflagrazione di una parte degli impianti in uso presso lo stabilimento stesso, in dipendenza della non corretta gestione di una particolare tipologia di rifiuto avviato al recupero;

- in conseguenza dell’incidente e una volta eseguite le operazioni di messa in sicurezza del sito, Ecosfera Srl ha dovuto sospendere l’attività legata alla distillazione e recupero dei solventi (R2), ottenendo - nel giugno 2018 - l’autorizzazione alla prosecuzione delle attività relative alla ricezione, trattamento e gestione dei rifiuti.

- nel febbraio del 2019, a seguito delle interlocuzioni tra Ecosfera Srl, Regione Lombardia e gli Enti competenti in materia, la controinteressata ha trasmesso ad ISPRA la notifica prevista dall’art. 13 del d.l.vo n. 105/2015 (codice notifica 2040) relativa allo stabilimento di via Pirandello, qualificandolo come stabilimento a rischio di incidente rilevante (RIR) di “soglia inferiore”;

- nella notifica lo stabilimento di Ecosfera Srl è stato individuato quale “altro stabilimento”, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. g) del d.l.vo 105/2015, trattandosi di uno stabilimento già in attività da anni ed essendosi determinata la necessità della notifica “non in ragione di modifiche dell’impianto oppure delle attività esercitate presso lo stesso e conseguentemente dello stoccaggio delle sostanze pericolose, bensì in ragione di una diversa interpretazione circa la classificazione di alcune sostanze già detenute e trattate presso lo stabilimento”;

- la notifica RIR di Ecosfera Srl è stata effettuata tenendo conto delle previste modifiche dell’impianto - classificate quali modifiche sostanziali - oggetto della successiva istanza che Ecosfera Srl ha poi presentato, avviando il procedimento concluso con le autorizzazioni impugnate;

- con comunicazione del 15.07.2019, ISPRA, conclusa l’istruttoria, ha approvato la notifica presentata da Ecosfera Srl;

- nel dicembre del 2019 ARPA ha concluso l’attività ispettiva presso lo stabilimento, ai sensi del d.l.vo n. 152/2006;
nel rapporto conclusivo, dato atto della temporanea sospensione dell’attività di distillazione solventi (R2) a causa dell’incidente accorso nel 2018 e dell’intervenuta notifica RIR dello stabilimento approvata da ISPRA, ARPA ha espresso un giudizio positivo sulle prestazioni ambientali dello stabilimento, riscontrando una buona gestione delle matrici ambientali;

- nel 2019, Ecosfera Srl ha avviato la progettazione e la predisposizione dell’istanza di modifica sostanziale dell’A.I.A. del 2016 al fine di ripristinare la parte dell’impianto destinato alla distillazione dei solventi, attività da sempre svolta da Ecosfera e sospesa in conseguenza del danneggiamento causato dall’incidente del 2018;
impianto che viene ripristinato con la realizzazione di strutture maggiormente efficienti, senza che la modifica determini una variazione delle attività e della capacità produttiva già autorizzate per lo stabilimento;

- al fine di realizzare l’impianto, Ecosfera Srl ha chiesto ed ottenuto nel settembre del 2019 l’autorizzazione paesaggistica, rilasciata dalla Provincia di Como con provvedimento n. 629/2019;

- in data 21 giugno 2019, Ecosfera ha presentato al Comune di Bulgarograsso un’istanza, corredata da documentazione tecnica, volta a conseguire la modifica sostanziale dell’A.I.A. precedentemente rilasciata;

- con nota prot. 5820 del 16 luglio 2019, il S.U.A.P. del Comune di Bulgarograsso ha comunicato ai soggetti interessati l’avvio del procedimento per la modifica sostanziale dell’A.I.A. dandone notizia, oltre che agli Enti competenti per il procedimento, anche a Monticello Golf srl e con nota prot. 7435 del 4 ottobre 2019, ha indetto la conferenza di servizi ai sensi degli art. 14 e ss. della Legge n. 241/1990, fissando la data della prima seduta per il 15 novembre 2019;

- il procedimento si è articolato nel tempo con svolgimento di attività istruttoria e ha subito una sospensione a causa dell’emergenza legata all’epidemia da Covid-19, per poi concludersi con esito positivo;

- in coerenza con le risultanze della conferenza di servizi, in data 2 luglio 2021, la Provincia di Como, quale Ente titolare delle funzioni amministrative in materia di A.I.A., ha rilasciato ad Ecosfera l’autorizzazione n. 479/2021, demandando al Comune di Bulgarograsso l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento unico ex d.p.r. 160/2010, provvedimento che il Comune ha adottato con atto del 18.09.2021 poi sostituito dal provvedimento del 12 ottobre 2021.

2) Devono essere esaminate in via pregiudiziale le eccezioni di rito sollevate da Ecosfera, che contesta la legittimazione ad agire e l’interesse dei ricorrenti, i quali non avrebbero dimostrato lo specifico pregiudizio alla loro sfera giuridica derivante dall’adozione dei provvedimenti impugnati, essendo pacifico che, in caso di annullamento degli atti impugnati, resterebbe ferma l’A.I.A. del 2016 che consentiva lo svolgimento delle medesime attività;
anzi la realizzazione dei nuovi impianti di distillazione, siccome maggiormente efficienti e sicuri, renderebbe l’attività già svolta ancor meno incidente sulle posizioni dei ricorrenti.

Le eccezioni sono infondate.

Sul punto il Tribunale osserva che:

- la legittimazione ad agire, quale condizione dell’azione da verificare in astratto, si sostanzia nell’affermazione della titolarità di una posizione giuridica soggettiva qualificata e differenziata rispetto al quisque de populo ;

- tale situazione è configurabile in capo tanto alla società, quanto alle persone fisiche ricorrenti;

- invero, rispetto a tutti i ricorrenti sussiste la condizione di vicinitas quale stabile collegamento tra costoro e la zona interessata dall’intervento assentito, atteso che l’area appartenente a Monticello e le abitazioni delle persone fisiche ricorrenti sono nelle immediate vicinanze del sito interessato dall’intervento, con la precisazione che la porzione del compendio immobiliare dei ricorrenti ricadente nel territorio di Bulgarograsso confina ad ovest con il sito produttivo di Ecosfera s.r.l.;

- lo stabile collegamento territoriale evidenzia, per lo meno in astratto e al di là di ogni valutazione sulla fondatezza della pretesa, la titolarità da parte della società di una posizione soggettiva diversificata e qualificata rispetto al quisque de populo ;

- la circostanza che i soggetti privati vivano in prossimità del sito oggetto dell’intervento e abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso rappresenta un elemento di per sé sufficiente a radicarne la legittimazione, contribuendo il criterio territoriale a differenziare interessi già qualificati a livello costituzionale in quanto involgenti il bene della salute, individuale e pubblica;

- in ordine all’interesse ad agire va osservato che, seppure in materia ambientale un orientamento interpretativo sostiene che la vicinitas sia sufficiente a comprovare tanto la legittimazione, quanto l’interesse ad agire, senza che sia necessario per il ricorrente allegare e provare l’esistenza di uno specifico pregiudizio (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 maggio 2021, n. 4017;
id., sez. IV, 3 maggio 2021, n. 3480), nondimeno il Tribunale ritiene coerente la differente impostazione che conserva la distinzione e l’autonomia tra le due diverse condizioni dell’azione:

- la vicinitas , pur valorizzabile ai fini della legittimazione, non dimostra di per sé l’interesse ad agire, che postula almeno l’allegazione dello specifico pregiudizio che al ricorrente deriva dal provvedimento impugnato;

- lo stabile collegamento opera come criterio di legittimazione a “maglie allargate”, ma la natura soggettiva del processo amministrativo impone di selezionare gli interessi giuridicamente rilevanti, onde evitare che, in assenza della previsione legislativa di un’azione popolare, nel giudizio trovino tutela posizioni di mero fatto, sganciate dal conseguimento da parte del ricorrente di una concreta utilità in connessione con un determinato bene della vita;

- nei casi in esame, nonostante la vicinitas , resta ferma la necessità di verificare il pregiudizio in astratto derivante dall’atto impugnato, pregiudizio la cui allegazione compete alla parte ricorrente e può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso (cfr. sul punto Cons. Stato, Ad. Pl., 9 dicembre 2021, n. 22);

- va verificato che la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione, ma non anche che abbia subito una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite;

- nel caso di specie occorre considerare che gli atti impugnati intervengono in una situazione che non è identica a quella determinata dall’A.I.A. del 2016;

- la situazione è mutata per effetto della notifica ex art. 13 del d.l.vo n. 105/2015 che ha condotto a qualificare lo stabilimento come a rischio di incidente rilevante (RIR) di “soglia inferiore”;
qualifica effettuata tenendo già conto delle modifiche dell’impianto oggetto della successiva istanza presentata da Ecosfera Srl e accettata da ISPRA;

- vero è che la notifica si è resa necessaria non a causa delle modifiche dell’impianto o delle attività esercitate presso lo stesso o dello stoccaggio di sostanze pericolose, ma in ragione di una diversa interpretazione in ordine alla classificazione di alcune sostanze già detenute e trattate presso lo stabilimento;

- nondimeno, resta fermo che oggi lo stabilimento tratta sostanze che in passato erano classificate in un altro modo e che ciò ha determinato la natura di stabilimento a rischio di incidente rilevante;

- pertanto, seppure la natura delle attività svolte non è mutata, così come la quantità delle sostanze trattate, tuttavia la valutazione sopravvenuta di alcune sostanze ha cambiato la classificazione dell’impianto, che in passato non era a rischio di incidente rilevante;

- tanto basta per fondare l’interesse a ricorrere a fronte della nuova Autorizzazione integrata del 2019, che si inserisce in un contesto di mutata classificazione dell’impianto, conseguente ad una diversa e nuova classificazione di sostanze già trattate e ciò permette di evidenziare, per lo meno in astratto, la possibilità di una lesione, che è sufficiente per radicare l’interesse ad agire;

- in tal senso non va dimenticato, sul piano fattuale, l’incidente effettivamente verificatosi nel 2018 correlato alla non corretta gestione di una particolare tipologia di rifiuto avviato al recupero presso lo stabilimento.

3) Il ricorso introduttivo reca più censure da trattare separatamente.

3.1) E’ inammissibile la deduzione volta a contestare la violazione del termine procedimentale.

Al di là del fatto che l’amministrazione ha dimostrato che la dilatazione dei tempi del procedimento non è dipesa da mera inerzia, ma da attività istruttorie, correlate alla complessità della materia, nonché ai ritardi connessi all’epidemia da Covid-19, sicché non si configura alcun illegittimo arresto procedimentale, resta fermo che i ricorrenti non subiscono un pregiudizio in ragione della protrazione del procedimento, di cui potrebbe lamentarsi semmai la controinteressata.

Ne deriva che la censura è inammissibile perché non supportata da un concreto interesse.

3.2) Con il secondo motivo, si lamenta la violazione degli artt. 35 e 46 del Piano delle regole del vigente PGT del Comune di Bulgarograsso, nonché la violazione dell’art.