N. 08375/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00033/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 33 del 2015, proposto da:
Università Commerciale “Luigi Bocconi”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. R V e A D E, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Villata Degli Esposti e Assoc. in Roma, Via G. Caccini, 1;

contro

ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- della deliberazione n. 144 del 7 ottobre 2014 recante "obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico nelle pubbliche amministrazioni", nella parte in cui identifica fra queste anche le "università non statali legalmente riconosciute"

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 giugno 2015 il Cons. D D e uditi, ai preliminari, l’avv. Lazzara, in sostituzione dell’avv. Villata, per l’Università ricorrente e l’avv. dello Stato A. Fedeli per ANAC;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha adottato, in data 7 ottobre 2014, la delibera n. 144/2014 recante “Obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico nelle pubbliche amministrazioni”.

In particolare, la predetta delibera, nell’affrontare una serie di questioni riguardanti la recente normativa in materia di obblighi di trasparenza e pubblicità di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ha ritenuto che anche le Università c.d. “libere” (oltre alle Università statali) fossero assoggettate a tale disciplina poiché comprese nella nozione di “amministrazioni pubbliche” di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs n. 165 del 2001 (cfr art. 11 del citato d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33).

Avverso tale delibera n. 144/2014, ha proposto impugnativa l’Università Commerciale Luigi Bocconi, chiedendone l'annullamento nella parte in cui, al paragrafo 4, identifica fra le “pubbliche amministrazioni” tenute a dare attuazione alle disposizioni contenute nel d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (come modificato dall’art. 24- bis del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114) anche le “università non statali legalmente riconosciute” (unitamente all’Allegato 1 contenente la “Elencazione esemplificativa degli organi di indirizzo politico e di amministrazione e gestione in alcune amministrazioni”, per la parte di interesse).

Al riguardo, l’Università ricorrente ha proposto i seguenti motivi:

1) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 11 e 14 del d.lgs n. 33 del 2013; dell’art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 168 del 1989; dell’art. 1 della legge 29 luglio 1991, n. 243; dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165; dell’art. 1, comma 2, lett. f) del d.lgs n. 39 del 2013;

2) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 199, r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, Testo unico delle leggi sull’istruzione universitaria; dell’art. 1 della legge 29 luglio 1991, n. 243 sotto altro profilo; dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165; degli artt. 11, 14, 15 e 22 del d.lgs n. 33 del 2013; dell’art. 1, comma 2, lett. f) del d.lgs n. 39 del 2013.

Parte ricorrente contesta la qualificazione in termini di “enti pubblici non economici” delle Università non statali sia per l’assenza di specifiche previsioni normative sia per la mancanza degli indici di pubblicità individuati dalla giurisprudenza che si è occupata della questione.

Ed invero, oltre a non essere qualificate dalla legge come enti pubblici, le università c.d. “libere” sono invece riconosciute dai rispettivi statuti come soggetti privati.

A fronte di tali indicazioni legislative e statutarie, la riqualificazione delle università non statali in termini pubblicistici potrebbe avvenire in base alla teoria, elaborata dalla giurisprudenza, degli indici rivelatori della pubblicità degli enti formalmente privati ovvero, oltre all’istituzione per legge, il fine pubblicistico, il rapporto di strumentalità o di servizio con lo Stato o con un ente territoriale in ragione del quale l’ente è sottoposto a poteri di indirizzo e di controllo, il finanziamento (totale o maggioritario) a carico dell’erario, l’attribuzione per legge di poteri pubblicistici, il carattere necessario dell’ente (nel senso dell’obbligatorietà della sua esistenza).

Tuttavia, gli indici di pubblicità devono essere univoci e prevalenti come riconosciuto dalla stessa giurisprudenza secondo cui “ l’impostazione di tipo formalistico impressa dall’ordinamento alla qualificazione di un ente in termini pubblicistici impone che, in assenza di un'esplicita volontà espressa nell'atto di riconoscimento della persona giuridica, il ricorso ad indici indiretti, rivelatori della natura pubblica, sia condotto con cautela, con la conseguenza che se l'atto costitutivo attribuisce all'ente […] esplicitamente la natura privata, il superamento della volontà consacrata in tale atto può avvenire soltanto allorché tali indici assumano valenza univoca, tale da superare e prevalere sulla configurazione formale, e ciò anche in ossequio ai principi fondamentali che informano il nostro ordinamento giuridico, il quale garantisce agli individui la libertà di esplicarsi nella società, attraverso la valorizzazione dell'autonomia privata ” (TAR Lazio, Sez. II, 19 aprile 2013, n. 3971; Cass. civ., sez. lavoro, 15 dicembre 1999, n. 14129).

Nel caso di specie, invero, i suddetti indici risultano insussistenti (in particolare, l’istituzione per legge o la necessarietà della loro esistenza) e, comunque, non in condizione di ricondurre l’università ricorrente nel perimetro degli enti pubblici (non economici).

Con riguardo poi all’ingerenza ministeriale sulla governance delle università libere, emerge dalle disposizioni statutarie che né al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della ricerca né ad altri enti pubblici nazionali o locali sono attribuiti poteri tali da mutarne la qualificazione in termini pubblicistici. La presenza di rappresentanti ministeriali negli organismi di governo delle università ricorrenti risulta, infatti, decisamente minoritaria e non sarebbe, pertanto, in condizione di alterare le ordinarie dinamiche private di gestione di tali enti.

Con riguardo all’indice del consistente finanziamento pubblico, i beni patrimoniali a disposizione delle università libere provengono da enti promotori e finanziatori nonché dalle “rette” corrisposte dagli studenti iscritti; dal bilancio dell’Università ricorrente, risulta invero che la percentuale dei finanziamenti pubblici rispetto a quelli di provenienza privata non è mai superiore al 10%. Ne deriva quindi che la sussistenza dell’indice di pubblicità del finanziamento pubblico prevalente è da escludere con riferimento all’Università ricorrente.

L’Ateneo ricorrente contesta poi la sua assoggettabilità agli obblighi di pubblicità e trasparenza previsti dall'art. 14 del d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33, in quanto prive di organi di indirizzo politico.

Ed invero, posto che le università non statali non sono dotate di organi di indirizzo politico, la norma citata non può trovare applicazione nei confronti di tali enti.

Nei confronti delle università non statali, altresì, non può trovare applicazione neanche l'art. 22, comma 3, d.lgs. n. 33 del 2013 recante la disciplina della pubblicazione nei “siti istituzionali degli enti di cui al comma 1” dei “dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo”.

Gli “enti di cui al comma 1” sarebbero, invero, gli enti compresi nell'ambito di applicazione del d.lgs. n. 33 del 2013 (cfr art. 11, comma 2) ma, tra tali enti, non rientrano le università non statali.

Si è costituita in giudizio l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), eccependo dapprima l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e chiedendone comunque il rigetto perché infondato nel merito, in particolare, richiamando le argomentazioni contenute nella sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 5054/2004 che ha qualificato l’Università LUISS quale “ente pubblico non economico”.

Con memoria, l’Università ricorrente ha, a sua volta, insistito per l’accoglimento del gravame.

Alla pubblica udienza del 3 giugno 2015, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

A) Oggetto del giudizio ed esame dell’eccezione di inammissibilità proposta da ANAC.

1. In via preliminare, va delimitato l’oggetto del presente giudizio, per come emerge dal ricorso introduttivo del giudizio.

2. Al riguardo, va anzitutto chiarito che la delibera ANAC n. 144/2014 riguardante le modalità applicative degli obblighi di trasparenza e pubblicazione previsti dal d.lgs n. 33 del 2013 si riferisce, in via esclusiva, alle “pubbliche amministrazioni” ed, in tale ambito, la predetta delibera richiama espressamente le università non statali legalmente riconosciute (cfr pg. 4 ed allegato 1 della delibera impugnata); ora, che la delibera n. 144/2014 non riguardi, in via generale, tutti gli enti richiamati nell’art. 11 del citato d.lgs n. 33 del 2013 a cui è applicabile la disciplina normativa contenuta nel decreto da ultimo citato è, peraltro, chiarito