Pubblicato il 02/04/2024

N. 06394/2024 REG.PROV.COLL.

N. 13777/2022 REG.RIC.

N. 13778/2022 REG.RIC.

N. 05919/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13777 del 2022, proposto da S U, M A S, L U, rappresentati e difesi dagli avvocati C C L G, E A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio C C L G in Roma, Lungotevere dei Mellini, 24;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 13778 del 2022, proposto da S U, M A S, L U, rappresentati e difesi dagli avvocati C C L G, E A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio C C L G in Roma, Lungotevere dei Mellini, 24;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 5919 del 2023, proposto da M A S, L U, rappresentati e difesi dagli avvocati C C L G, Michela Urbani, E A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio C C L G in Roma, Lungotevere dei Mellini, 24;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

quanto al ricorso n. 13777 del 2022:

per l'annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare, del provvedimento rep. n. CF/2436/2022 e prot. n. CF/183547/2022 adottato dal Municipio V, Direzione Tecnica, Ufficio Passi Carrabili, il 27.10.2022 e poi notificato al ricorrente in data 7.11.2022;
nonché di ogni altro atto a esso presupposto, connesso e/o consequenziale;
per l’accertamento della mancata chiusura del passo carrabile sito in Roma, Via Pofi n. 10 (00177), autorizzato con D.D. 400/2002.

quanto al ricorso n. 13778 del 2022:

per l'annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare, del provvedimento rep. n. CF/2287/2022 e prot. n. CF/173942/2022 adottato dal Municipio V, Direzione Tecnica - Ufficio Passi Carrabili il 13.10.2022 e poi notificato al ricorrente in data 20.10.2022;
ove occorrer possa, dei pareri negativi rilasciati dalla Polizia Locale V Gruppo Prenestino;
nonché di ogni altro atto a essi presupposto, connesso e/o consequenziale;

quanto al ricorso n. 5919 del 2023:

Annullamento della determinazione dirigenziale rep. n. CF/395/2023 e prot. n. CF/33137/2023 del 17/02/2023, avente ad oggetto la “Reiezione dell'Istanza di Voltura e Concessione OSP Permanente del Passo Carrabile in Via Pofi 10, prot. n. CF-173996/2022, intestata a U Salvatore”, notificata il 27/02/2023, nonché ogni altro atto allo stesso presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Roma Capitale e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2023 la dott.ssa F M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con i ricorsi r.g. nn. 13777 e 13778 del 2022 il sig. S U (oggi deceduto) ha impugnato – nella sua qualità di proprietario di un immobile sito in Roma, via Pofi n. 10 – i provvedimenti indicati in epigrafe con cui, in pratica, i competenti Uffici capitolini hanno determinato la chiusura del passo carrabile per l’accesso a detto immobile (originariamente autorizzata con D.D. 400/2022 su istanza del precedente proprietario, che vi svolgeva attività di officina meccanica), in accoglimento di un’istanza presentata in tal senso dallo stesso ricorrente nell’anno 2010, e hanno altresì respinto la istanza di apertura di nuovo passo carrabile presentata dal sig. U per contrasto con le norme del Codice della Strada e del relativo Regolamento di attuazione.

2. In sintesi, da quanto esposto e versato agli atti risulta che:

- nell’anno 2006 il sig. U ha comprato l’immobile che aveva destinazione d’uso commerciale, per essere stato adibito ad officina, con relativo passo carrabile autorizzato dal 2002;

- in data 16.11.2010 il sig. U ha chiesto la chiusura del passo carrabile e la relativa istanza non è mai stata formalmente riscontrata da Roma Capitale fino al provvedimento qui impugnato con ricorso r.g.n. 13778/2022;

- in data 23.09.2021 il sig. U ha presentato SCIA per cambio di destinazione d’uso dell’immobile (box auto) e in data 14.10.2021, avendo medio tempore mutato le proprie esigenze di vita, ha chiesto l’apertura di un nuovo passo carrabile;

- in data 13.10.2022 (dopo una complessa istruttoria, nel corso della quale sono state necessarie integrazioni documentali per il cambio di destinazione d’uso dell’immobile e il ricorrente ha formulato osservazioni nonché presentato istanze) l’Ufficio ha respinto l’istanza di apertura di nuovo passo carrabile con la D.D. impugnata nel ricorso r.g.n. 13778/2022, sulla base del parere negativo reso dalla Polizia Locale, per contrasto con quanto previsto dal Codice della Strada e dal Regolamento attuativo in punto di distanze dalle intersezioni (46, co. 2, lett. a) e b), del d.P.R. 495/1992);

- in virtù di accessi agli atti espletati nel corso del procedimento, peraltro, il sig. U ha altresì avuto conoscenza del fatto che la posizione debitoria del passo carrabile riferita al precedente proprietario era stata chiusa al 31.12.2020 a seguito della istanza di chiusura presentata dallo stesso ricorrente in data 16.11.2020, ciò che è poi stato formalmente confermato con provvedimento del 27.10.2022, notificato il successivo 7.11.2022, con cui Roma Capitale ha preso atto della chiusura del passo carrabile, contestualmente ordinando il ripristino dello stato dei luoghi e la rimozione del cartello di divieto di sosta (provvedimento impugnato con ricorso r.g.n. 13777/2022);

- nel frattempo, però, alla data del 13.10.2022, il sig. U (preso atto di quanto sopra e visto che il passo carrabile non era mai stato materialmente chiuso), ha altresì formulato istanza di subentro nello stesso, asseritamente ancora intestato al precedente proprietario, dichiarando inoltre di essere disposto a regolarizzare la propria posizione debitoria versando il canone dovuto per il periodo non ancora prescritto.

3. Davanti al Tribunale, con il ricorso r.g.n. 13777/2022 avverso la presa d’atto della chiusura del passo carrabile, il sig. U ha lamentato “ Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e difetto di istruttoria. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 21-bis e 21-septies della L. 241/1990. Nullità per assoluta carenza degli elementi costitutivi del provvedimento amministrativo ovvero inesistenza. Violazione dell’art. 15 del Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico di cui all’art. 1, co. 819, lett. a), della L. 160/2019 (D.A.C. 21/2021). Violazione dell’art. 6 del Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico (OSP) e del canone (Cosap), comprensivo delle norme attuative del PGTU (D.A.C. 75/2010) ”.

In sostanza, secondo il ricorrente, che ha ricostruito la vicenda sulla base delle istanze di accesso agli atti presentate, non sussisterebbero i presupposti di fatto e di diritto per la affermata chiusura del passo carrabile, in quanto lo stesso sarebbe tutt’ora materialmente esistente, con sbancamento del marciapiede (rientrando nella ipotesi di cui all’art. 44, comma 4, del d.lgs. 507/1993 sui passi carrabili “non a raso”, sebbene oggi abrogato) e l’istanza di chiusura, peraltro mai riscontrata fino al provvedimento del 27.10.2022 (impugnato), sarebbe stata presentata nel 2010 da soggetto non legittimato (vale a dire lo stesso ricorrente sig. U), in quanto non titolare della concessione, che sarebbe sempre rimasta intestata al precedente proprietario dell’immobile (tant’è che il sig. U ha presentato istanza di subentro nella stessa soltanto il 13.10.2022).

Il provvedimento sarebbe inoltre basato sul solo nulla osta alla chiusura all’epoca reso dall’ufficio tecnico comunale, che non potrebbe avere valenza provvedimentale incisiva della sfera giuridica dei privati. In ogni caso, l’azione amministrativa sarebbe illegittima e contraddittoria, per aver “preso atto” della chiusura del passo carrabile (peraltro mai materialmente intervenuta) dopo oltre un decennio dalla istanza del ricorrente, in una situazione in cui l’interesse è radicalmente mutato.

4. Con il ricorso r.g.n. 13778/2022 avverso la reiezione dell’istanza di apertura di nuovo passo carrabile, il ricorrente ha lamentato – in linea con quanto denunciato nel precedente ricorso – che il provvedimento sarebbe in limine viziato per Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto, difetto di istruttoria e ingiustizia manifesta , per non aver dichiarato l’inammissibilità dell’istanza, in quanto “ non è possibile aprire un passo carrabile dove ve n’è già uno esistente .”

Inoltre lo stesso ha denunciato “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 46, co. 2, lett. a) e b), del d.P.R. 495/1992 (Regolamento di attuazione del Codice della Strada). Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 22 del d.lgs. 285/1992 (Codice della Strada). Violazione e/o falsa applicazione degli art. 10 del Regolamento comunale per la disciplina del canone patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico di cui all’art. 1, co. 819, lett. a), della L. 160/2019 (D.A.C. n. 21/2021). Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Ingiustizia manifesta .”.

Il provvedimento sarebbe comunque viziato perché l’Ufficio procedente ha recepito acriticamente il parere della Polizia Locale, obbligatorio, ma non vincolante. Inoltre, il posizionamento del passo, contrariamente a quanto ritenuto dagli organi accertatori, sarebbe in linea con le prescrizioni di cui all’art. 46 citato.

5.Roma Capitale si è costituita in resistenza in entrambi i predetti ricorsi, insistendo per il rigetto del ricorso.

6. Con ordinanza n. 16294 del 6.12.2022, resa nel giudizio r.g.n. 13778/2022 in esito alla camera di consiglio fissata per la discussione dell’istanza cautelare avverso il provvedimento del 13.10.2022 con cui è stata respinta l’istanza di concessione di nuovo passo carrabile, il Collegio ha disposto un’istruttoria, ritenendo che “ ai fini del decidere, sia necessario acquisire, dall’amministrazione resistente, copia del verbale di sopralluogo sulla base del quale la Polizia Locale ha emesso il parere negativo del 29 ottobre 2021 prot. 59972/21 (sostanzialmente reiterato in data 14 aprile 2022, con nota prot. 19281), unitamente a una breve relazione su criteri di calcolo delle distanze e modalità del rilievo ” e ha fissato la pubblica udienza per la discussione del ricorso l’udienza pubblica del 21.02.2023.

7. Con coeva ordinanza n. 7481/2022, resa nel giudizio r.g.n. 13777/2022, “ impregiudicata ogni ulteriore valutazione ”, è stata accolta l’istanza cautelare avverso il provvedimento del 27.10.2022 di presa d’atto della chiusura del passo carrabile e di ordine di ripristino dello stato dei luoghi.

8. In adempimento all’ordinanza n. 16294 del 6.12.2022, Roma Capitale ha depositato in data 11.01.2023 una Relazione della Polizia Locale con allegati verbali di sopralluogo.

9. In data 20.02.2023 Roma Capitale ha depositato nei due giudizi il certificato di decesso del ricorrente sig. S U, avvenuto in data 17.12.2022.

10. Alla pubblica udienza del 21.02.2023 la causa è stata rinviata e, con successivo ricorso r.g.n. 5919/2023, le eredi del sig. U – costituitesi per la prosecuzione anche nei r.g.nn. 13777 e 13778 del 2022 – hanno infine gravato il provvedimento del 23.02.2023 di reiezione dell’istanza di subentro nel passo carrabile (sul presupposto che già risultava chiuso per i motivi sopra illustrati) presentata dal de cuius in data 13.10.2022.

Avverso tale ultimo provvedimento le eredi – dopo aver rilevato una discrepanza fra la copia dell’istanza rilasciata al Sig. U e la copia conforme all’originale consegnata più recentemente da Roma Capitale in sede di accesso agli atti (discrepanza in virtù della quale è stata presentata, dal genero del sig. U, una denuncia contro ignoti per falsità materiale commessa da pubblico ufficiale in atti pubblici) – hanno replicato i motivi di censura già dedotti in merito alla perdurante materiale esistenza del passo carrabile.

11. Roma Capitale ha resistito anche nel terzo ricorso e previo scambio di atti difensivi, le tra cause sono state trattenute in decisione alla pubblica udienza del 10.10.2023.

12. In via preliminare, il Collegio dispone la riunione dei tre ricorsi per connessione soggettiva e anche oggettiva, trattandosi di provvedimenti adottati in riferimento allo stesso bene della vita anelato dall’originario ricorrente, che attengono ad una sequenza procedimentale sostanzialmente unica.

13. Ciò premesso, ritiene il Collegio che i ricorsi siano infondati e debbano essere respinti, non risultando persuasive le prospettazioni formulate, né con riguardo alla asserita perdurante sussistenza di una concessione per passo carrabile in cui si potrebbe (ancora) subentrare (ricorsi r.g.nn. 13777/2022 e 5919/2023), né con riguardo alla illegittimità del diniego di nuova concessione per passo carrabile sulla istanza presentata dal sig. S U (ricorso r.g.n. 13778/2022).

14. Con riguardo alla prima questione, invero, il Collegio rileva che a fronte della istanza presentata dal sig. U in data 16.11.2010, la P.A. ha legittimamente provveduto a chiudere la posizione relativa alla concessione precedentemente rilasciata con D.D. del 2002, sebbene intestata al precedente proprietario dell’immobile, a nulla rilevando, come invece sostenuto dal ricorrente, che egli non fosse legittimato poiché non aveva ancora presentato istanza di subentro (infine presentata soltanto nel 2022).

In realtà, è evidente che in caso di compravendita dell’immobile – ai sensi del Regolamento in materia, cfr. art. 7 DAC 75/2010, applicabile ratione temporis – il nuovo proprietario è tenuto a presentare l’istanza di subentro nella concessione (nei termini indicati da Roma Capitale) soltanto allorquando abbia interesse ad usufruire del passo carrabile.

In difetto, la concessione, come si evince dalla piana lettura del combinato degli articoli 7 e 8 del citato Regolamento, si estingue poiché il concessionario non è più legittimato, in quanto non più titolare “ della proprietà o di altro diritto reale su bene immobile dotato di passo carrabile o altra occupazione accessoria (…)”.

In sostanza: la concessione è rilasciata ai soggetti che ne hanno diritto in quanto detengono l’immobile (a titolo di proprietà o ad altro titolo) cui è connesso il passo carrabile ovvero in cui si svolge un’attività rispetto alla quale l’occupazione di spazi è servente (si pensi ai dehors dei ristoranti).

Pertanto, una volta venuta meno la detenzione dell’immobile in capo al concessionario, non sussiste alcuna giuridica – né logica – ragione per cui la concessione rilasciata a quel soggetto dovrebbe continuare a produrre effetti, a meno che, come spiegato, il soggetto avente causa (che, in verità, potrebbe anche non esistere, si pensi alla chiusura definitiva di un’attività) non manifesti la volontà di subentrare nella concessione stessa, ponendo in essere gli adempimenti previsti dall’art. 7 citato, avendovi interesse.

Tale interesse, evidentemente, per il sig. U è sorto in un momento successivo alla compravendita dell’immobile (risalente al 2006), coincidente con la presentazione, nell’anno 2021, della SCIA per cambio di destinazione d’uso dell’immobile stesso.

Si tratta di circostanza assolutamente legittima, che tuttavia non conduce alla illegittimità dell’azione amministrativa nel senso prospettato nel gravame: Roma Capitale, invero, con il provvedimento del 27.10.2022 (impugnato nel ricorso r.g.n. 13777/2022) si è limitata ad una mera ricognizione di quanto già correttamente operato in passato per la chiusura del passo carrabile.

Infatti, non soltanto vi era stata una compravendita dell’immobile nell’anno 2006 cui non aveva fatto seguito alcuna istanza di subentro nella concessione per passo carrabile (con la conseguente perdita di effetti della concessione di cui si è già detto, ferma la possibilità che il precedente proprietario abbia continuato a detenere l’immobile ad altro titolo per svolgervi la propria attività), ma, persino, il nuovo proprietario dell’immobile aveva espressamente manifestato la volontà di dismettere il passo carrabile, chiedendone la chiusura con apposita istanza.

Pertanto, doverosamente gli uffici hanno cancellato sin dal 2010 la posizione debitoria, al fine di non continuare a pretendere il pagamento di un canone concessorio non più dovuto.

Né rileva in alcun modo il fatto (oggetto di denuncia in altra sede) per cui nella istanza di chiusura del passo carrabile vi fossero delle imprecisioni, poi corrette a mano, in quanto è incontestato fra le parti che il ricorrente richiese la chiusura dello specifico passo carrabile di cui si discute e in questo senso è, infatti, seguito l’operato dell’Amministrazione.

Infine, è pacifico fra le parti che il marciapiede dinanzi al civico di interesse è materialmente sbancato, ma si tratta di una circostanza irrilevante ai fini che qui interessano.

Ciò che rileva in questa sede, infatti, è soltanto la sussistenza di un titolo concessorio produttivo di effetti ampliativi nella sfera giuridica del soggetto privato (nella specie, insussistente), che lo legittimi ad utilizzare lo spazio pubblico del marciapiede e quello ad esso antistante, escludendone l’uso altrui anche ai fini della sosta, per transitarvi così da accedere al suo immobile con destinazione d’uso box auto (mentre non si discute della materiale possibilità in fatto di accedere all’immobile stesso, perché in concreto il transito è ancora possibile sul marciapiede).

Sono pertanto integralmente da respingere tutte le argomentazioni formulate con riguardo alla ritenuta perdurante esistenza del passo carrabile [ rectius , di un titolo per l’esercizio del passo carrabile] e alla possibilità di subentro nello stesso (ricorsi r.g.nn. 13777/2022 e 5919/2023);
fermo peraltro restando che, a ben vedere, la concessione per la quale si è chiesto il subentro era stata rilasciata, nell’anno 2002, ad uso esclusivo officina.

15. Passando all’esame della seconda questione, relativa al diniego di nuova concessione per passo carrabile, le censure formulate sul punto parimenti non persuadono (ciò, peraltro, consente al Collegio di non indugiare sui profili critici in punto di inammissibilità del ricorso, in quanto sorretto dall’interesse ad ottenere una nuova concessione per passo carrabile che si pone in evidente contraddizione con le prospettazioni formulate a sostegno dell’interesse sotteso alla domanda di subentro in una concessione già esistente).

A seguito dell’istruttoria disposta dal Collegio nel ricorso r.g.n. 13778/2022, infatti, Roma Capitale ha chiarito le modalità con le quali sono effettuate le misurazioni delle distanze minime previste dalla normativa in materia, che effettivamente non risultano rispettate (la distanza dalla intersezione con Via Rocca D’Arce è inferiore ai 12 metri previsti dall’art, 46, comma 2, lettera a) del Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada di cui al D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.

Né risulta risolutiva l’argomentazione per cui il passo carrabile avrebbe potuto ritenersi esistente ai sensi dell’art. 44, comma 4, del d.lgs. 507/1993 (peraltro oggi abrogato, secondo cui “ Sono considerati passi carrabili [senza necessità di concessione per impedire la sosta sui relativi spazi, ex art. 46 del Regolamento di esecuzione citato] quei manufatti costituiti generalmente da listoni di pietra od altro materiale o da appositi intervalli lasciati nei marciapiedi o, comunque, da una modifica del piano stradale intesa a facilitare l'accesso dei veicoli alla proprietà privata ”) posto che è stato lo stesso ricorrente a richiederne la chiusura, essendone per quanto già detto pienamente legittimato (quale nuovo proprietario).

16. In conclusione, i ricorsi proposti nell’interesse del sig. U sono infondati e devono essere respinti. Restano naturalmente impregiudicate le istanze che le eredi del medesimo, nuove proprietarie dell’immobile, sono legittimate a presentare in proprio.

17. Le spese dei tre giudizi possono essere integralmente compensate fra le parti, stante la assoluta peculiarità della vicenda.