TAR Campobasso, sez. I, sentenza 2021-03-17, n. 202100099

Pubblicato il 17/03/2021

N. 00099/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00119/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 119 del 2020, proposto dall’Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed, I.R.C.C.S. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Molise, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, Sub Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti d’Ungheria, 74;

nei confronti

Gea Medica s.r.l. unipersonale, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Cittadinanzattiva Aps e Cittadinanzattiva Molise Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Quirino Mescia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; ad opponendum :
Codacons - Coordinamento delle associazioni di tutela ambientale e dei diritti dei consumatori e utenti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ruta e Massimo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del decreto n. 10 del 5 febbraio 2020 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto la << definizione dei limiti massimi di finanziamento per le prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale erogate dagli operatori privati accreditati, acquistabili dal Sistema Sanitario Regionale per l'anno 2019 >>;

- del decreto n. 11 del 5 febbraio 2020 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto l’<< approvazione dello Schema di contratto per l'acquisto delle strutture private operanti in regime di accreditamento di prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale per l'anno 2019 >>;

- di tutti gli altri atti e provvedimenti nella parte in cui pregiudicano la posizione giuridica della parte ricorrente, nonché dei verbali dei tavoli tecnici richiamati per relationem negli atti impugnati;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Molise, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Salute, della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, del Commissario e del Sub Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise;

Visti gli atti di intervento di Cittadinanzattiva Aps, di Cittadinanzattiva Molise Aps e del Codacons;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. D B all’udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 svoltasi con partecipazione da remoto dei magistrati ai sensi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, come modificato dall’art. 1 del d.l. n. 183/2020, nonché dell’art. 4 del d.l. 28/2020, e in presenza, ai sensi degli stessi articoli, degli avvocati di cui al verbale;

1. I fatti di causa, alla luce della prospettazione di parte ricorrente, possono essere sintetizzati come segue.

Il centro Neuromed è un istituto di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) ai sensi del d.lgs. 288/03, autorizzato ed accreditata dal Servizio Sanitario Nazionale e Regionale e dedicato allo studio delle neuroscienze ed alla cura delle malattie del sistema nervoso centrale e periferico.

Il Commissario ad acta in epigrafe, per garantire il livello delle prestazioni necessarie per il triennio 2016/18, ha imposto a suo tempo alla società ricorrente un volume di spesa complessivo, sulla base del quale la Regione Molise e la società medesima hanno stipulato un “ contratto per l'acquisto di prestazioni sanitarie dalle strutture private operanti in regime di accreditamento ”.

In tali contratti era stata convenuta la possibilità, per la ricorrente, di erogare prestazioni in favore di soggetti extraregionali anche oltre il tetto, e di riceverne il corrispettivo una volta intervenuta la compensazione interregionale. Le parti hanno altresì concordato che le prestazioni oggettivamente indifferibili e/o salvavita – cioè quelle prestazioni dalla cui mancata somministrazione possono derivare gravi o irreparabili danni all’utente che le richiede - sarebbero state in ogni caso ed eventualmente oltre il budget rimborsate dal Servizio sanitario regionale.

L’odierna ricorrente allega che per l’anno 2019 la Struttura Commissariale, nelle more della stipula del nuovo contratto, aveva prorogato i contratti di budget 2016/2018 relativi alle prestazioni predette, agli stessi patti e condizioni.

In esecuzione di tali contratti la società aveva quindi erogato per tutto l’anno 2019 le prestazioni richieste a favore tanto dei pazienti regionali quanto di quelli extraregionali, e per questi secondi anche oltre il tetto, facendo affidamento sulla possibilità di ricevere la remunerazione a compensazione interregionale avvenuta, in tal modo garantendo la continuità assistenziale e il fabbisogno di salute, e aveva rendicontato e fatturato alla Regione tutte le prestazioni eseguite.

Tuttavia, in data 5.02.2020, il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro nel settore sanitario emetteva il decreto n. 10, avente ad oggetto “ Definizione dei limiti massimi di finanziamento per le prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale erogate dagli operatori privati accreditati, acquistabili dal Sistema Sanitario Regionale per l’anno 2019 ” e il decreto n. 11 dello stesso giorno, recante l’" Approvazione dello schema di contratto per l’acquisto dalle strutture private operanti in regime di accreditamento di prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale per l’anno 2019 ".

Il centro ricorrente insorgeva in giudizio avverso tali provvedimenti, lamentando che con questi la Struttura Commissariale avesse introdotto un limite invalicabile di spesa sia per le prestazioni rese a favore dei pazienti regionali che per quelle riguardanti l’utenza extra-regionale, così riducendo il budget a disposizione rispetto a quello previsto per gli anni precedenti, eliminando il budget assegnato dalla Regione fino ad allora per le prestazioni integrative. Analogamente, i provvedimenti non prevedevano più la deroga al tetto di spesa per le c.d. prestazioni indifferibili e/o salvavita.

Con il proprio ricorso introduttivo la società chiedeva quindi l’annullamento dei provvedimenti gravati, in forza dei seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, per avere l’Amministrazione adottato i provvedimenti impugnati senza rispettare le garanzie partecipative spettanti alla ricorrente;

2) Violazione e falsa applicazione dell’accordo contrattuale di budget. Contraddittorietà rispetto a precedenti manifestazioni di volontà rese dalla stessa p.a.. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Violazione del principio di affidamento, di buona fede e di lealtà nei rapporti tra privati e p.a., del principio di certezza dei rapporti giuridici, di buon andamento dell’azione amministrativa.

3) Illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità irragionevolezza. Violazione con quanto stabilito dagli strumenti di programmazione regionale. eccesso di potere per carenza di motivazione. Erroneità nei presupposti.

In particolare, la ricorrente lamentava che per effetto dei predetti decreti:

- veniva introdotto un limite di spesa invalicabile senza distinguere quanto imputabile alle prestazioni a favore dei pazienti regionali e quanto, invece, per quelli extraregionali;

- veniva ridotto il budget complessivo anche per le prestazioni rese a favore dell’utenza extraregionale;

- veniva eliminata la deroga ai tetti per le prestazioni c.d. indifferibili e/o salvavita;

- tutta la produzione ormai già erogata per l’anno 2019 concorreva al raggiungimento dei limiti massimi di finanziamento.

La ricorrente lamentava quindi, in buona sostanza, il taglio, con effetto anche retroattivo, del budget disponibile, e la conseguente lesione del proprio affidamento in ordine al rispetto delle regole e dei limiti di spesa relativi ai contratti del pregresso triennio 2016/2018, che pure per l’anno 2019 erano stati in precedenza prorogati alle medesime condizioni, con conseguente lesione del proprio interesse economico a veder remunerate le prestazioni già erogate.

Con specifico riferimento ai vizi di difetto di istruttoria ed eccesso di potere si soggiungeva che i predetti tetti di spesa erano stati fissati senza una preventiva determinazione del fabbisogno in grado di supportare le sopraggiunte determinazioni gravate, stante l’assenza di un piano sanitario definitivo di programmazione dell’offerta di salute e di determinazione del fabbisogno per il triennio 2019/2021.

L’eccesso di potere e il difetto di istruttoria venivano prospettati anche in ragione dell’ingiustificato arricchimento che la Regione Molise avrebbe conseguito in sede di