TAR Milano, sez. I, sentenza 2016-04-15, n. 201600724

N. 00724/2016 REG.PROV.COLL.

N. 02354/2015 REG.RIC.

N. 02355/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2354 del 2015, proposto da:
Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avv.ti P D V e S G, domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1

contro

ISPRA - Istituto superiore della protezione e la ricerca ambientale, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliato in Milano, Via Freguglia, 1;

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare

e con l'intervento di

ad opponendum :
Associazione Lega per l’abolizione della caccia (LAC) onlus, rappresentata e difesa dagli avv.ti L C P e C L, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Via Hoepli, 3

sul ricorso numero di registro generale 2355 del 2015, proposto da:
Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avv.ti P D V e S G, domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1

contro

ISPRA - Istituto superiore della protezione e la ricerca ambientale, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliato in Milano, Via Freguglia, 1;

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare

e con l'intervento di

ad opponendum:
Associazione Lega per l’abolizione della caccia (LAC) onlus, rappresentata e difesa dagli avv.ti L C P e C L, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Via Hoepli, 3

per l'annullamento

A) quanto al ricorso n. 2354 del 2015: del parere del 20 maggio 2015, comunicato in pari data a Regione Lombardia via PEC.

B) quanto al ricorso n. 2355 del 2015: del parere del 27 maggio 2015, comunicato in pari data a Regione Lombardia via PEC.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ISPRA e dell’intervento ad opponendum di LAC onlus;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 marzo 2016 il dott. A F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso in riassunzione ritualmente proposto a seguito dell’ordinanza del TAR Lazio – Roma n. 11277/2015 – con cui è stata dichiarata l’incompetenza territoriale di tale Tribunale – la Regione Lombardia ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il parere espresso dall’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) del 27 maggio 2015, reso in riscontro alla richiesta formulata in data 24.4.2015 ai sensi dell’art. 19 bis della legge 157/1992 onde ottenere assenso consultivo all’esercizio delle deroghe previste dall’art. 9 della Direttiva 2009/147/CE, e ciò per alcune specie di uccelli (storno, fringuello e peppola).

In particolare, con tale richiesta la Regione ha fatto presente di aver approvato con deliberazione di Giunta n. 4036 del 12.9.2012 un programma quinquennale (2012 – 2016) di riduzione progressiva delle catture di richiami vivi, fino alla completa sostituzione con uccelli provenienti da allevamento, ma che tale deliberazione è stata annullata con sentenza di questo Tribunale n. 1865 del 6.6.2013, la quale, tuttavia, avrebbe “ censurato unicamente la quantificazione del numero di esemplari da catturare nei primi anni ”, e che, quindi, è stato successivamente approvato, con deliberazione di Giunta n. 620/2013, “ un nuovo programma di riduzione progressiva (2013 – 2016) del numero di richiami vivi catturabili ”.

La Regione ha, pertanto, proposto dettagliate modalità di prelievo delle specie sopra citate.

A fronte di tale richiesta, l’Istituto ha ritenuto “ condivisibile il generale obiettivo di totale dismissione delle catture di uccelli a fini di richiamo in Regione Lombardia, formalmente previsto da delibera regionale che indica nel 2017 il termine per il raggiungimento di tale obiettivo ”, evidenziando, però, “ che le azioni previste da tale piano — ovvero il proseguo di attività di cattura a scopo di richiamo negli anni necessari a completare il programma di dismissione — confliggono con quanto richiesto dalla Direttiva Uccelli attraverso l'art. 9, cosi come con l'articolo 19.bis della legge 157/92, in quanto, come già evidenziato in precedenti note, esistono soluzioni alternative alla cattura di uccelli selvatici ai fini di richiamo ”, dunque concludendo che “ per tali ragioni, lo scrivente Istituto esprime parere sfavorevole alla cattura di 12700 uccelli selvatici da destinarsi ad uso di richiami vivo prevista per l'anno 2015 ”.

Con il ricorso iscritto al R.G. 2355/2015 la Regione ha, dapprima, precisato che “ il piano di riduzione era stato preventivamente trasmesso, con note del 07.08.2013 e 09.08.2013, da Regione Lombardia ad ISPRA, che rendeva parere favorevole con nota del 27.08.2013 prot. 0034481 ” (cfr. pag. 3) e che “ con lettera di costituzione in mora del 21.2.2014, la CE avviava nei confronti dell'Italia la procedura di infrazione n. 2006 per presunte violazioni, da parte delle Regioni Lombardia, Veneto e Toscana, della direttiva 2009/147/CE: la nota della Commissione non differenziava le posizioni delle Regioni coinvolte, né quelle che hanno predisposto un piano di rientro, approvato secondo l'art. 19 bis della 1. 157/92 e assentito con parere positivo da ISPRA, né quelle senza piano di rientro e che hanno agito senza rispettare i requisiti e le procedure di cui all'art. 19 bis 1. 572/92 o senza parere positivo di ISPRA ” (cfr. pag. 4).

A ciò ha soggiunto che “ tenuto conto delle osservazioni svolte dalla Commissione nella nota di messa in mora del 21.02.2104, sempre in attuazione del piano quinquennale di cui sopra e dopo aver acquisito il parere favorevole di ISPRA, nota prot. 17012 del 22.4.2014 (…), rilasciato ai sensi dell'art. 19 bis della 1. 157/92, adottava la deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1985 del 20 giugno 2014 (…) avente ad oggetto: "Autorizzazione alle provincie ad effettuare la cattura di uccelli selvatici per la cessione ai fini di richiamo, ai sensi dell'art. 9, comma 1, lett. C) della Direttiva 2009/147/CE e degli artt. 4 e 19 bis della L. 157/92 ” (cfr. pagg. 9 – 10).

Occorre, nondimeno, rilevare che tale deliberazione è stata impugnata dalla Lega di abolizione della caccia (LAC) innanzi a questo Tribunale, che ha respinto la domanda cautelare (ordinanza n. 1119 del 29.8.2014) e, infine, ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso (sentenza n. 400 del 29.2.2016).

Dopo aver premesso che “ il parere di ISPRA si atteggia, e nella sostanza è atto sì endoprocedimentale, ma vincolante, idoneo a provocare dunque un arresto procedimentale ” (cfr. pag. 13), la Regione ha dedotto, con unico motivo, la violazione dell'art 19 bis della legge 157/1992, anche con riferimento all'art. 3 della legge 241/1990;
motivazione erronea, contraddittoria e insufficiente.

L’Amministrazione ricorrente ha, in particolare, dedotto che “ del tutto incomprensibili (…) sono le ragioni, non palesate nell'atto in esame, per cui ISPRA, relativamente alla stagione 2015, ha dato parere sfavorevole alle richieste di regione Lombardia: la laconica affermazione per cui "esistono soluzioni alternative alla cattura di uccelli selvatici ai fini di richiamo" non può innanzitutto considerarsi esaustiva, ma si pone altresì in evidente contrasto con i precedenti pareri dell'Istituto ”, evidenziando, altresì, che “ la contraddittorietà risiede nel fatto che la possibilità di soluzioni alternative non è - e non era - certo concetto nuovo ad alcuno degli "operatori" nel settore e che, soprattutto, il programma quinquennale di progressiva dismissione delle catture aveva come scopo proprio l'utilizzo esclusivo in termini brevi (e concordati!) di esemplari di allevamento ” (cfr. pag. 18).

L’Istituto intimato, infine, non avrebbe in alcun modo indicato le “ soluzioni alternative esistenti ” che renderebbero ingiustificata la deroga al divieto di cattura (cfr. pag. 19).

Si è costituito in giudizio l’ISPRA (27.10.2015), depositando, in data 2.11.2015, una relazione di servizio nella quale ha sostenuto di aver “ in più occasioni negli ultimi anni comunicato alla Regione Lombardia che da un punto di vista tecnico ed al fine di assicurare il rispetto della Direttiva 2009/147/CE, risultava necessario sospendere ogni attività di cattura di uccelli selvatici, eventualmente provvedendo all'approvvigionamento di richiami vivi, e che eventualmente tale approvvigionamento andava assicurato tramite l'allevamento in cattività, ritenendo tale scelta tecnicamente praticabile ” e che “ l’utilizzo di uccelli allevati in cattività rappresenta una soluzione alternativa alla cattura e conseguente utilizzo di uccelli selvatici come richiami vivi;
il regime di deroga previsto dalla norma sopra citata non appare quindi applicabile alla cattura di esemplari in natura a fini di richiamo ”.

All’udienza in Camera di Consiglio del 18 novembre 2015 la Regione ha rinunciato alla domanda cautelare.

È intervenuta in giudizio (15.12.2015), con atto ad opponendum , l’associazione Lega per l’abolizione della caccia (LAC) onlus, eccependo che “ il divieto di uso di reti per la cattura di richiami vivi è stato introitato dall'art. 21, comma 1, della legge 29 luglio 2015, n°115 (Europea per il 2014) che ha all'uopo modificato il comma 3 dell'art. 4 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 ” (cfr. pag. 3) e chiedendo la reiezione del ricorso.

In vista dell’udienza di discussione nel merito, fissata per il 23 marzo 2016, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche.

In particolare:

- nella memoria del 19.2.2016 la LAC onlus ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, essendo questo “ diretto avverso un atto non avente natura provvedimentale, dunque privo di lesività, donde la carenza assoluta di interesse alla sua rimozione dall'ordinamento giuridico ” (cfr. pag. 2), richiamando, altresì, il “ dato legislativo che inequivocabilmente assegna al parere ISPRA natura obbligatoria ma non vincolante (art. 19-bis L. n. 157/ 1992) ” (cfr. pag. 3);
nel merito ha opposto che sarebbe infondato l’assunto “ secondo cui ISPRA avrebbe reso nel recente passato pareri favorevoli alle catture di richiami vivi (p. 18 atto di ricorso). Invero le recenti DGR n. 620/2013 e n. 1985/2014 sono state assunte in assenza di parere ISPRA sull'attivazione degli impianti giacché l'ISPRA si è limitato, come ovvio, ad apprezzare solo la riduzione delle catture ma non ha certo accordato il proprio assenso all'apertura degli impianti ” (cfr. pag. 5) e che, comunque, l’impugnato parere “ si colloca nel solco di un indirizzo tecnico-scientifico consolidato a mente del quale si ritiene che l'allevamento in cattività (oltre che l'uso di richiami a bocca) sia una soluzione alternativa alle catture in deroga. Non c'è stato nessun "cambio di rotta" da parte dell'Istituto ma la semplicemente applicazione delle risultanze tecnico-scientifiche ” (cfr. pag. 7);

- nella memoria del 19.2.2016 la Regione ha chiesto l’estromissione dal giudizio della LAC onlus in quanto questa sarebbe priva di un interesse giuridicamente qualificato in relazione alla domanda formulata in giudizio, ossia che “ ISPRA si ridetermini con un parere che risponda evidentemente in modo preciso a tutte le argomentazioni svolte dalla Regione ” (cfr. pag. 2);
ha dedotto la contraddittorietà di un “ inatteso quanto contraddittorio mutamento di posizione ”, avendo l’Istituto resistente interpretato “ i precedenti pareri resi come se in realtà si fossero espressi unicamente sul programma quinquennale di progressiva riduzione degli uccelli da richiamo catturati fino alla loro completa sostituzione con uccelli allevati, non anche sulla singola annata facente parte del programma ” (cfr. pag. 3);

- nella replica del 26.2.2016 la LAC onlus ha opposto che la Regione avrebbe censurato la legittimità del parere ISPRA “ in quanto non accoglie con favore lo schema di provvedimento di attivazione della caccia in deroga a fringuello, peppola e storno ” (cfr. pag. 2).

Con altro ricorso in riassunzione, iscritto al R.G. 2354/2015 (quindi avente un numero di registro precedente a quello sopra indicato, ma, comunque, depositato in pari data) la Regione Lombardia ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il parere emesso dall’ISPRA in data 20.5.2015, con cui è stato espresso un parere sfavorevole in ordine al prelievo in deroga, ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. c) della Direttiva 2009/147/CE, delle specie dello storno, fringuello e peppola, e ciò con riguardo alla stazione venatoria 2015 – 2016.

In tale giudizio sia l’Amministrazione ricorrente, sia l’ISPRA, sia l’interveniente ad opponendum LAC onlus, hanno proposto le medesime difese oggetto della causa R.G. 2355/2014 (con rinuncia, anche in questo caso, alla domanda cautelare in occasione dell’udienza in Camera di Consiglio del 18.11.2015).

All’udienza del 23 marzo 2016 entrambe le cause sono state trattenute per la decisione.

Preliminarmente, va disposta la riunione dei giudizi per ragioni di evidente connessione soggettiva e oggettiva.

Sempre in via preliminare, occorre dichiarare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse del ricorso R.G. 2354/2015, tenuto conto che l’impugnato parere si riferisce alla stagione venatoria 2015 – 2016, la quale, ai sensi dell’art. 1 della legge regionale n. 17/2004, “ ha inizio la terza domenica di settembre e termina il 31 gennaio di ogni anno ”: di conseguenza la Regione Lombardia non può vantare alcun interesse all’annullamento di un provvedimento che non potrebbe più produrre i propri effetti.

Venendo al giudizio R.G. 2355/2015, il Collegio è chiamato a esaminare, prima dell’eccezione di estromissione della LAC onlus dal giudizio (opposta dalla Regione), l’eccezione di inammissibilità del ricorso (opposta dalla LAC onlus) in ragione dell’assunto secondo cui l’impugnato parere non avrebbe natura provvedimentale, bensì un mero contenuto endoprocedimentale.

L’eccezione è fondata, con le precisazioni che seguono.

Occorre premettere che ai sensi dell’art. 7, comma 1 della legge 157/1992, l’ISPRA “ opera quale organo scientifico e tecnico di ricerca e consulenza per lo Stato, le regioni e le province ” e che il successivo art. 19 bis prevede, al comma 3, che le deroghe previste dalla direttiva 2009/147/CE siano adottate dalle regioni “ sentito l'ISPRA e non possono avere comunque ad oggetto specie la cui consistenza numerica sia in grave diminuzione. L'intenzione di adottare un provvedimento di deroga che abbia ad oggetto specie migratrici deve entro il mese di aprile di ogni anno essere comunicata all'ISPRA, il quale si esprime entro e non oltre quaranta giorni dalla ricezione della comunicazione ”, inoltre fissando annualmente la c.d. “ piccola quantità ” dei prelievi oggetto delle predette deroghe.

In tale quadro normativo si iscrive la fattispecie di causa, relativa, in sostanza, alla possibilità di dare, o meno, continuità al programma di riduzione approvato con deliberazione di Giunta n. 620 del 6.9.2013 (e ciò a ulteriore modifica della consistenza numerica prevista con la deliberazione di G.R. n. 4036 del 12.9.2012), con cui è stato, in particolare, previsto nel 2013 un prelievo massimo di 22.750 esemplari e, via decrescendo, nel 2014 un prelievo di 19.000 esemplari, nel 2015 di 12.700 esemplari, nel 2016 di 6.350 esemplari e nel 2017 di nessun esemplare (con ciò attuandosi l’obiettivo della completa eliminazione delle catture vive).

Nella specie, l’ISPRA ha ritenuto “ condivisibile il generale obiettivo di totale dismissione delle catture di uccelli a fini di richiamo in Regione Lombardia, formalmente previsto da delibera regionale che indica nel 2017 il termine per il raggiungimento di tale obiettivo ”, tuttavia precisando “che le azioni previste da tale piano — ovvero il proseguo di attività di cattura a scopo di richiamo negli anni necessari a completare il programma di dismissione — confliggerebbero con quanto richiesto dalla Direttiva Uccelli attraverso l'art. 9, cosi come con l'articolo 19.bis della legge 157/92, in quanto, come già evidenziato in precedenti note, esistono soluzioni alternative alla cattura di uccelli selvatici ai fini di richiamo ”.

L’Amministrazione ricorrente ha, quindi, dedotto che l’Istituto resistente avrebbe espresso un orientamento opposto a quello precedentemente manifestato nel parere favorevole del 30.8.2012 (richiamato nella deliberazione di Giunta regionale n. 4036 del 12.9.2012) e, soprattutto, a quello del 27.8.2013 (richiamato nella deliberazione di Giunta regionale n. 620 del 6.9.2013), in cui è stato manifestato un avviso “ favorevole al proseguimento del piano di riduzione delle catture di uccelli selvatici a fini di richiamo che porterà alla completa cessazione, nell’anno 2017, delle catture di uccelli selvatici per il rifornimento di richiami vivi ”.

Ciò premesso, ritiene il Collegio:

- che il parere in questione abbia carattere obbligatorio ma non vincolante, pur implicando, come ha rilevato la giurisprudenza, “ valutazioni tecniche e fattuali tendenti a limitare l'ampiezza del potere discrezionale dell'ente gestore ” (cfr. Corte Costituzionale, 13 febbraio 1995, n. 35);

- che, però, a prescindere dalle censure sulla non perspicua motivazione dell’impugnato parere, le disposizioni della legge regionale 157/1992 non precludono alla Regione Lombardia, neppure in caso di parere sfavorevole, di adottare le deroghe previste dall’art. 9 della c.d. “ Direttiva uccelli ” secondo l’approvato piano di dismissione;

- che, diversamente opinando, si attribuirebbe alla sopravvenuta espressione di un parere sfavorevole un effetto paralizzante l’azione amministrativa, e ciò in evidente contrasto con la natura endoprocedimentale del sopra citato incombente;

- che, comunque, nella sentenza del 16 luglio 2013, n. 1865, passata in giudicato, la IV Sezione di questo Tribunale ha individuato “ nella progressiva riduzione del numero degli esemplari catturabili una condizione di legittimità dei provvedimenti che approvano i piani di cattura dei richiami vivi ”: una statuizione, questa, che non può essere messa in discussione per il sol fatto che, nella medesima pronuncia, il decremento del prelievo sia stato ritenuto non sufficiente “ in relazione alla modesta riduzione quantitativa prevista per l’anno 2012 ”;

- che, dunque, l’impugnato parere non determina, autonomamente e immediatamente, una lesione diretta e concreta alla Regione Lombardia.

In conclusione, il ricorso R.G. 2354/2015 è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, mentre il ricorso R.G. 2355/2015 è inammissibile per carenza d’interesse all’impugnazione.

Le spese processuali possono essere integralmente compensate tra le parti (anche a titolo di soccombenza virtuale per il giudizio R.G. 2354/2015) in considerazione della novità delle questioni trattate.