Pubblicato il 08/05/2023

N. 07743/2023 REG.PROV.COLL.

N. 06018/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6018 del 2022, proposto da
Comune di Ferno, Comune di San Maurizio Canavese, Comune di Samarate, Comune di Segrate, Comune di Orio al Serio, Comune di Somma Lombardo, Comune di Cardano al Campo, Comune di Vizzola Ticino, Comune di Casorate Sempione, Comune di San Francesco al Campo, Comune di Caselle Torinese, Comune di Lonate Pozzolo, Comune di Sommacampagna, Comune di Elmas, Comune di Fiumicino, Comune di Cinisi, Comune di Quinto di Treviso, Comune di Falconara Marittima, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati L D N, M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dello Sviluppo Economico (ora delle Imprese e del Made in Italy), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la sede della quale sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'accertamento

- del diritto al pagamento, da parte dell’amministrazione dello Stato, dell’importo complessivo di euro 61.378.267,89, a titolo di addizionale comunale sui diritti di imbarco ex art.2, comma 11, legge n.350 del 2003, non versato nel periodo compreso tra gli anni 2005-2015 (ricorso in riassunzione a seguito della sentenza n.5788 del 31 agosto 2021 resa dalla Corte di Appello di Roma).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dello Sviluppo Economico (ora delle Imprese e del Made in Italy);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2023 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, i Comuni ricorrenti hanno riassunto dinanzi al giudice amministrativo la controversia proposta con atto di citazione del 15 novembre 2016 al Tribunale civile di Roma (R.G. n. 79007/2016) e, poi, alla Corte di Appello di Roma (il quale ha dichiarato, in via definitiva, il difetto di giurisdizione con sentenza n. 5788 del 31 agosto 2021), avente ad oggetto la richiesta di pagamento dell’importo complessivo di euro 61.378.267,89, a titolo di addizionale comunale sui diritti di imbarco ex art.2, comma 11, legge n.350 del 2003, non versato nel periodo compreso tra gli anni 2005-2015 (al riguardo, si precisa che, tra gli odierni ricorrenti, non compare più il Comune di Peschiera Borromeo il quale, sebbene amministrazione attrice in sede civile, non ha poi riassunto il ricorso dinanzi al giudice amministrativo).

Al riguardo, le amministrazioni comunali ricorrenti hanno rappresentato quanto segue:

- l’art. 2, comma 11, della legge 24/12/2003 n. 350 fissa parametri vincolati per la ripartizione dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco, destinando, sulla somma assegnata al fondo istituito presso il Ministero dell’Interno, il 40 per cento del totale a favore dei comuni del sedime aeroportuale o con lo stesso confinanti secondo la media delle percentuali fissati nella norma citata (ovvero la percentuale di superficie del territorio comunale inglobata nel recinto aeroportuale sul totale del sedime e la percentuale della superficie totale del comune nel limite massimo di 100 chilometri quadrati);

- sulla base del numero di passeggeri transitati negli aeroporti italiani e, in particolare, presso gli aeroporti di riferimento, nel periodo di che trattasi (2005-2015), ai Comuni ricorrenti (compreso quello di Peschiera Borromeo) avrebbero dovuto essere destinati euro 102.578.562,27 mentre sono stati versati euro 35.785.477,13, con una differenza negativa di euro 66.793.085,14;

- le modifiche intervenute, a far data dal 2008, con l’entrata in vigore dell’art. 2, commi 615 e seguenti, della legge n. 244 del 2007 non hanno modificato l’assetto della normativa precedente se non le sole modalità di assegnazione di alcune entrate, tra cui quelle derivanti dall’imposta addizionale di che trattasi.

In ragione di quanto rappresentato, pertanto, i Comuni ricorrenti chiedono il pagamento della differenza – come sopra individuata (ovvero euro 61.378.267,89, già decurtata della somma a suo tempo richiesta dal Comune di Peschiera Borromeo) – relativa alla ripartizione dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco.

Con decreto n. 4514/2022, sono stati disposti incombenti istruttori a carico di entrambe le parti, finalizzati in particolare a conoscere la data di effettivo versamento delle somme comunque corrisposte ai Comuni ricorrenti nel periodo di riferimento (2005-2015), le modalità di individuazione del totale degli importi tra tutti i Comuni interessati nonché se le modalità di ripartizione delle somme così individuate avessero rispettato o meno le previsioni già contenute nella legge n. 350 del 2003.

Le parti hanno adempiuto al predetto incombente con deposito di documentazione.

Nel frattempo, si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dello Sviluppo Economico (ora delle Imprese e del Made in Italy), chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato nel merito.

In particolare, le predette amministrazioni hanno eccepito, ai sensi dell’art. 2948 n. 4 del c.c., la prescrizione (quinquennale) della pretesa creditoria, trattandosi di somme da corrispondere periodicamente nonché la nullità per genericità delle censure proposte con il ricorso in esame. Infine, nel merito, hanno rappresentato che l’art. 2, commi 615 e ss., della legge n. 244 del 2007 ha modificato in modo sostanziale le modalità di assegnazione dei diritti di che trattasi in quanto è stato previsto che la dotazione dei fondi sia annualmente rideterminata in base all'andamento delle entrare e dei versamenti riassegnabili effettuati entro il 31 dicembre dei due esercizi precedenti, in modo da assicurare in ciascun anno un risparmio in termini di indebitamento pari a 300 milioni di euro;
in particolare, la normativa introdotta dalla legge n. 244 del 2007 (art. 2, commi 615 - 617) ha, invero, disposto che l'utilizzazione dei fondi in argomento sia effettuata dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, in considerazione dell'andamento delle entrate versate e, comunque, in modo da assicurare in ciascun anno un risparmio in termini di indebitamento pari a 300 milioni di euro.

Con memoria, anche di replica, i Comuni ricorrenti, oltre a stigmatizzare il parziale adempimento da parte delle amministrazioni resistenti agli incombenti istruttori disposti con decreto n. 4514/2022, hanno insistito per l’accoglimento delle proprie conclusioni.

Alla pubblica udienza del 12 aprile 2023, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. Come esposto nella parte in fatto, i Comuni ricorrenti, con il ricorso in esame, chiedono che venga riconosciuto il proprio diritto al pagamento dell’importo complessivo di euro 61.378.267,89, a titolo di addizionale comunale sui diritti di imbarco ex art.2, comma 11, legge n.350 del 2003, non versato nel periodo compreso tra gli anni 2005-2015.

1.2 In particolare, le censure proposte con il ricorso in esame si fondano - in estrema sintesi - sul fatto che le modifiche introdotte dalla legge n. 244 del 2007 non avrebbero mutato le modalità di quantificazione e di ripartizione dei diritti di imbarco aeroportuali in favore dei Comuni interessati per come individuate nell’art. 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003;
in altre parole, le modifiche normative intervenute nel 2007, con riferimento alle annualità successive al 2007 (dal 2008 al 2015, per quanto di interesse), avrebbero soltanto individuato una nuova modalità di assegnazione nel bilancio dello Stato delle somme derivanti dai diritti di imbarco, ma senza modificarne in alcun modo la destinazione e la quantificazione che continuano – secondo i Comuni ricorrenti - ad essere regolate dal predetto art. 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003.

1.3 La prospettazione delle amministrazioni comunali, sebbene suggestiva, non può essere condivisa.

1.4 Al riguardo, è opportuno richiamare il quadro normativo di riferimento.

L’art. 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003 ha previsto quanto segue:

“ È istituita l'addizionale comunale sui diritti d'imbarco di passeggeri sugli aeromobili. L'addizionale è pari a 1 euro per passeggero imbarcato ed è versata all'entrata del bilancio dello Stato, per la successiva riassegnazione quanto a 30 milioni di euro, in un apposito fondo istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti destinato a compensare l'ENAV S.p.a., secondo modalità regolate dal contratto di servizio di cui all'articolo 9 della legge 21 dicembre 1996, n. 665, per i costi sostenuti da ENAV S.p.a. per garantire la sicurezza ai propri impianti e per garantire la sicurezza operativa e, quanto alla residua quota, in un apposito fondo istituito presso il Ministero dell'interno e ripartito sulla base del rispettivo traffico aeroportuale secondo i seguenti criteri:

a) il 40 per cento del totale a favore dei comuni del sedime aeroportuale o con lo stesso confinanti secondo la media delle seguenti percentuali: percentuale di superficie del territorio comunale inglobata nel recinto aeroportuale sul totale del sedime;
percentuale della superficie totale del comune nel limite massimo di 100 chilometri quadrati;

b) al fine di pervenire ad efficaci misure di tutela dell'incolumità delle persone e delle strutture, il 60 per cento del totale per il finanziamento di misure volte alla prevenzione e al contrasto della criminalità e al potenziamento della sicurezza nelle strutture aeroportuali e nelle principali stazioni ferroviarie ”.

La legge 24 dicembre 2007, n. 244, all’art. 2, commi 615-617, prevede a sua volta che:

“ 615. A decorrere dall'anno 2008 e fino all'anno 2016, non si dà luogo alle iscrizioni di stanziamenti negli stati di previsione dei Ministeri in correlazione a versamenti di somme all'entrata del bilancio dello Stato autorizzate dai provvedimenti legislativi di cui all'elenco n. 1 allegato alla presente legge, ad eccezione degli stanziamenti destinati a finanziare le spese della categoria 1 «redditi da lavoro dipendente». A decorrere dall'anno 2017 si applicano le disposizioni di cui al comma 617-bis.

616. In relazione a quanto disposto dal comma 615, negli stati di previsione dei Ministeri di cui al medesimo comma sono istituiti, a decorrere dall'anno 2008 e fino all'anno 2016 appositi fondi da ripartire, con decreti del Ministro competente, nel rispetto delle finalità stabilite dalle stesse disposizioni legislative.

617. A decorrere dall'anno 2008 e fino all'anno 2016, la dotazione dei fondi di cui al comma 616 è determinata nella misura del 50 per cento dei versamenti riassegnabili nell'anno 2006 ai pertinenti capitoli dell'entrata del bilancio dello Stato. L'utilizzazione dei fondi è effettuata dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, in considerazione dell'andamento delle entrate versate. La dotazione dei fondi è annualmente rideterminata in base all'andamento dei versamenti riassegnabili effettuati entro il 31 dicembre dei due esercizi precedenti in modo da assicurare in ciascun anno un risparmio in termini di indebitamento pari a 300 milioni di euro ”.

Ora, come peraltro rilevato nelle pronunce del giudice ordinario che hanno declinato la giurisdizione in favore di quello amministrativo (che il Collegio, peraltro, ritiene di poter condividere), la normativa introdotta nella legge finanziaria 2008 ha escluso ogni forma di automatismo tra il pagamento dell’addizionale da parte di ciascun passeggero e la ripartizione tra i comuni interessati nella misura prevista dalla citata legge n. 350 del 2003, rimettendo tale individuazione nel campo del potere attribuito al Ministero dell’Economia e delle finanze il quale, sulla base dei parametri contenuti nella legge n. 244 del 2007, opera valutazioni di carattere economico/finanziario di natura prettamente discrezionale.

Ed invero, la normativa del 2007 ha previsto, in particolare, che l'utilizzazione dei fondi sia effettuata dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, in considerazione dell'andamento delle entrate versate e che la dotazione dei fondi sia annualmente rideterminata in base all'andamento dei versamenti riassegnabili effettuati entro il 31 dicembre dei due esercizi precedenti in modo da assicurare in ciascun anno un risparmio in termini di indebitamento pari a 300 milioni di euro (criteri, poi, ulteriormente modificati con l’introduzione nel 2016 del comma 617- bis all’art. 2 della legge n. 244 del 2007 secondo cui, fermo restando il conseguimento degli obiettivi di risparmio a regime, di cui al comma 617, a decorrere dall'anno 2017, “ l'ammontare degli stanziamenti da iscrivere in bilancio è commisurato all'andamento dei versamenti registrati nei singoli esercizi del triennio precedente a quello di iscrizione ovvero nei singoli esercizi successivi alla data di entrata in vigore della legge che dispone la destinazione delle entrate al finanziamento di specifici interventi o attività, nel caso in cui il numero di tali esercizi sia inferiore a tre ”).

In questo quadro, il riparto dei fondi derivanti dal pagamento dell’imposta addizionale non è più vincolato al rispetto dei criteri tassativi di quantificazione fissati dalla legge n. 350 del 2003 in quanto la dotazione dei fondi da ripartire tra i Comuni interessati è effettuata sulla base di valutazioni non vincolate che tengano conto dell’andamento delle entrate e dei versamenti riassegnabili effettuati negli esercizi precedenti e che abbiano come finalità il risparmio in termini di indebitamento.

In altre parole, con i differenti criteri previsti dalla citata legge n. 244 del 2007, è stato attribuito al Ministero dell'economia e delle finanze un potere discrezionale che deve ora tenere conto delle diverse variabili previste nella normativa citata per individuare gli importi da assegnare nel fondo ministeriale da ripartire tra i Comuni interessati;
ed invero, il quantum spettante annualmente ai Comuni interessati è condizionato dall’esercizio del potere altamente discrezionale (se non addirittura di carattere politico) del predetto Dicastero il quale – come detto – deve tener conto dell’andamento delle entrate e del perseguimento di obiettivi di risparmio in termini di indebitamento pari a 300 milioni di euro, scevro quindi dai criteri vincolanti previsti dalla legge n. 350 del 2003.

Del resto, non può non evidenziarsi come la modifica intervenuta con la legge finanziaria 2008 non abbia riguardato le modalità di assegnazione dei soli importi versati dai passeggeri a titolo di addizionale comunale sui diritti di imbarco ( ex art. 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003) bensì di una serie numerosa di fonti legislative di finanziamento, compendiate nell’elenco n. 1 della legge n. 244 del 2007;
da ciò deriva che tutte le predette fonti di finanziamento entrano indistintamente a far parte del bilancio dello Stato (secondo il principio di unicità che lo anima) il quale, sulla base dei criteri indicati nella legge n. 244 del 2007, opera valutazioni di politica economica (e, quindi, di alta discrezionalità) per finanziare, sulla base delle entrate versate con riferimento a tutte le fonti di finanziamento compendiate nell’elenco n. 1, gli obiettivi indicati proprio nelle normative ivi indicate.

Ciò che si vuole dire è che la verifica circa le entrate versate e i versamenti riassegnabili effettuati nei due esercizi precedenti non ha ad oggetto la sola fonte di finanziamento prevista dalla legge n. 350 del 2003 ma tutte quelle indicate nell’elenco n. 1 alla legge n. 244 del 2007 tanto che, nell’individuazione della dotazione da attribuire al Ministero dell’Interno – come agli altri Ministeri per quanto di competenza – con riferimento ai diritti aeroportuali, il Ministero dell’Economia e delle finanze deve operare una valutazione complessiva delle entrate derivanti da tutte quelle fonti di finanziamento, operando se del caso anche “compensazioni” tra le entrate di diversa tipologia, ciò per garantire, nell’ambito di una valutazione complessiva, tutti gli obiettivi indicati nelle norme di cui al citato elenco n. 1 alla legge n. 244 del 2007.

In conclusione, va quindi ribadito come la dotazione dei fondi istituiti presso i vari Ministeri prevista dalla legge n. 244 del 2007 – per il periodo 2008/2015 – è determinata sulla base di criteri non vincolanti e non matematici in quanto la normativa citata impone alle amministrazioni competenti (e, in particolare, al Ministero dell’Economia e delle finanze) di perseguire le prioritarie esigenze di risparmio, previa verifica dell’andamento delle entrate correlate a tutte le fonti di finanziamento individuate nell’elenco n. 1 alla normativa citata.

1.5 Ciò posto, va respinta la prospettazione dei Comuni ricorrenti che si appunta – come detto – sul fatto che la legge n. 244 del 2007 non abbia modificato le modalità di ripartizione dei c.d. “diritti aeroportuali” previste dall’art. 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003.

Ed invero, i Comuni ricorrenti, a fronte di tale prospettazione, nulla deducono in relazione ad eventuali vizi che possano aver inficiato l’esercizio del potere discrezionale di riparto dei fondi da parte del Ministero dell’Economia e delle finanze e del Ministero dell’Interno, tanto che non vi sono margini da parte del giudice amministrativo, in ossequio al principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ( ex art. 112 cpc), per poter sindacare l’eventuale “cattivo” esercizio del potere da parte dei predetti Dicasteri.

2. Pertanto, il ricorso in esame, in questa parte (ovvero per le annualità 2008/2015), va quindi respinto.

3. Ciò posto con riferimento alle annualità dal 2008 al 2015, stesso esito sfavorevole ai Comuni ricorrenti va riservato all’integrazione richiesta per le restanti annualità dal 2005 al 2007.

Ed invero, per quanto riguarda l’anno 2005, va accolta l’eccezione di prescrizione sollevata dalla parte pubblica in quanto l’atto di citazione dinanzi al giudice civile (che poi ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo) è stato proposto nel novembre 2016 ovvero oltre il termine ordinario decennale previsto dall’art. 2946 c.c. applicabile alla fattispecie in esame, non trattandosi, come vorrebbe parte resistente, di pagamenti periodici bensì di corresponsioni operate sì annualmente ma comunque autonome le une dalle altre.

Per quanto riguarda invece le annualità 2006 e 2007 (ma ciò vale anche per il 2005), i Comuni ricorrenti non hanno provato in maniera adeguata il mancato rispetto dei criteri vincolanti previsti dal citato art. 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003.

Ora, in disparte il fatto che le amministrazioni resistenti sostengono di aver corrisposto per quegli anni (2005/2007) ai Comuni ricorrenti quanto dovuto secondo le previsioni di cui alla norma da ultimo citata (come peraltro sancito nella stessa sentenza della Corte di Appello di Roma n. 5788 del 31 agosto 2021), ciò che deve rilevarsi è che, a fronte di una differenza ipotizzata di cui le amministrazioni chiedono l’integrazione, i calcoli dalle stesse effettuati (in particolare, con riferimento al numero di passeggeri transitati nei vari aeroporti) non combaciano con quelli riportati in altro analogo ricorso proposto da altro Comune, trattenuto in decisione all’odierna pubblica udienza;
il che non consente al Collegio, in ossequio al principio dispositivo “puro” che va applicato nel caso di specie trattandosi di ripartizione ancorata a criteri vincolanti, di poter ritenere raggiunta la prova di quanto affermato e richiesto dai Comuni ricorrenti.

4. In conclusione, il ricorso in esame, anche in questa parte (per gli anni 2005/2007), va respinto.

5. Le spese del giudizio vanno compensate tra le parti, in ragione della complessità e della novità della vicenda.