Pubblicato il 14/03/2023

N. 00815/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00339/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 339 del 2017, proposto dall’Ordine degli avvocati di Gela, in persona del legale rappresentante pro tempore , avv. I E, che agisce anche in proprio, rappresentati e difesi dall’avvocato G R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico eletto presso lo studio del predetto difensore in Palermo, via G. Oberdan n. 5;

contro

il Comune di Gela, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico eletto in Palermo, Via G. Ventura n. 1, presso lo studio dell’avvocato Daniela Macaluso;

per l'annullamento

- del regolamento del Comune di Gela per il conferimento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente approvato con Deliberazione della G.M. n. 397 del 14.12.2016 come modificato ed integrato con Deliberazione di G.M. n. 1 del 5 Gennaio 2017 nelle parti appresso meglio specificate;

- degli schemi di disciplinare di incarico allegati al regolamento del Comune di Gela per il conferimento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente approvato con Deliberazione della G.M. n. 397 del 14.12.2016 come modificato ed integrato con Deliberazione di G.M. n. 1 del 5 Gennaio 2017;

- dell’Avviso per l’istituzione dell’Albo Comunale per l’affidamento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente Comunale - approvato con Determinazione del Dirigente del Settore Affari Legali del Comune di Gela n. 5 del 13.01.17 - come rettificato con determinazione dirigenziale n. 34 del 26.01.2017;

- nonché per quanto possa occorrere dell’art. 28 comma 1 let. I) dello Statuto del Comune di Gela ove inteso nel senso che sarà appresso specificato;

- di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gela, con le relative deduzioni difensive;

Viste la documentazione e la memoria depositate dalla parte ricorrente;

Vista la dichiarazione di rinuncia al mandato e la successiva revoca della rinuncia;

Vista la memoria conclusiva depositata dalla parte ricorrente;

Viste le note con le quali entrambe le parti hanno chiesto il passaggio in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2023 il consigliere M C, e udito il difensore di parte ricorrente come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato in data 11 febbraio 2017 e depositato il 13 febbraio, gli odierni istanti – l’Ordine degli avvocati di Gela e il suo legale rappresentante, il quale agisce anche in proprio – hanno impugnato i seguenti atti: a) il regolamento del Comune di Gela per il conferimento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente, approvato con deliberazione di G.M. n. 397 del 14 dicembre 2016, come modificato ed integrato con deliberazione di G.M. n. 1 del 5 gennaio 2017, e gli allegati schemi di disciplinare di incarico;
b) l’avviso per l’istituzione dell’Albo Comunale per l’affidamento degli incarichi agli avvocati esterni, approvato con determinazione dirigenziale n. 5 del 13 gennaio 2017, come rettificato con determinazione dirigenziale n. 34 del 26. Gennaio 2017;
c) ove occorra, l’art. 28 co. 1, lett. I), dello Statuto del Comune di Gela.

Si dolgono di tali atti e, in particolare, della disciplina contenuta nel regolamento, in quanto recante delle previsioni che incidono sull’indipendenza e il decoro professionale, con particolare riguardo a talune disposizioni che prevedono un compenso palesemente iniquo per i legali incaricati;
e ad altre che limitano la libertà di iniziativa economica e professionale.

Affidano il ricorso alle censure di:

A) Sull’illegittimità del regolamento del Comune di Gela per il conferimento degli incarichi agli avvocati esterni e degli schemi di disciplinare di incarico allo stesso allegati

I) SULL’INCOMPETENZA DELLA GIUNTA COMUNALE DI GELA AD ADOTTARE GLI ATTI IMPUGNATI ;

II) VIOLAZIONE DELL'ART. 2233,

COMMA

2, C.C. - VIOLAZIONE DELL’ART. 36 DELLA COSTITUZIONEVIOLAZIONE DELL’ART. 13 DELLA L. 247/2012 - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 6, 9, 23, 43 DEL CODICE DEONTOLOGICO - ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DELLA CAUSA TIPICA, ILLOGICITÀ, INGIUSTIZIA MANIFESTA, TRAVISAMENTO ED ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI INDIPENDENZA E AUTONOMIA DEGLI AVVOCATI ;

III) ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DELLA CAUSA TIPICA, ILLOGICITÀ, INGIUSTIZIA MANIFESTA, TRAVISAMENTO ED ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI

VIOLAZIONE DELL’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE.

VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI LIBERTÀ DELL’ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ PROFESSIONALE E DELLA LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA .

B) Sull’illegittimità derivata dell’Avviso per l’istituzione dell’Albo Comunale per l’affidamento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente .

Hanno, quindi, chiesto l’annullamento degli atti impugnati, previo accoglimento dell’istanza cautelare, con vittoria di spese.

B. – Si è costituito in giudizio il Comune di Gela, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, per mancata impugnazione della deliberazione di Consiglio comunale del 27 maggio 2016, con cui sono stati forniti indirizzi sui criteri di formazione dell’Albo dei legali esterni;
l’inammissibilità per mancata notifica del ricorso ai professionisti che hanno presentato la domanda di iscrizione all’Albo.

Ha altresì eccepito l’irricevibilità del ricorso per mancato rispetto del termine decadenziale di trenta giorni dalla pubblicazione della deliberazione n. 397/2016;
nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato, con vittoria di spese.

C. – Alla camera di consiglio del giorno 9 marzo 2017 la causa è stata rinviata al merito.

D. – In vista della trattazione del merito della causa, la parte ricorrente ha insistito nelle conclusioni già rassegnate.

Quindi, all’udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2023 – in vista della quale le parti hanno chiesto il passaggio in decisione – presente il difensore di parte ricorrente come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dall’Ordine degli avvocati di Gela e dal suo legale rappresentante anche in proprio, avverso i seguenti atti adottati dal Comune di Gela: a) il regolamento del Comune di Gela per il conferimento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente, approvato con deliberazione di G.M. n. 397 del 14 dicembre 2016, come modificato ed integrato con deliberazione di G.M. n. 1 del 5 gennaio 2017, e gli allegati schemi di disciplinare di incarico;
b) l’avviso per l’istituzione dell’Albo Comunale per l’affidamento degli incarichi agli avvocati esterni, approvato con determinazione dirigenziale n. 5 del 13 gennaio 2017, come rettificato con determinazione dirigenziale n. 34 del 26. Gennaio 2017;
c) ove occorra, l’art. 28 co. 1, lett. I), dello Statuto del Comune di Gela.

B. – Devono in via preliminare essere esaminate le eccezioni in rito sollevate dalla difesa del Comune.

B.1. – In via del tutto preliminare, va respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso.

Osserva il Collegio che non sono applicabili nel caso in esame i termini dimezzati del rito in materia di appalti pubblici, in quanto la deliberazione impugnata si pone in una fase, di disciplina dei criteri, antecedente all’atto di indizione della selezione per la formazione dell’Albo.

B.2. – Va respinta anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva.

A tal fine, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale – condiviso anche da questo Tribunale (v. sentenza n. 3057/2016) – secondo cui “… gli ordini professionali sono legittimati ad agire per la tutela di posizioni soggettive proprie o di interessi unitari della collettività da loro istituzionalmente espressa, nel secondo caso potendo sia reagire alla violazione delle norme poste a tutela della professione, sia perseguire vantaggi, anche strumentali, riferibili alla sfera della categoria nel suo insieme (cfr. ex multis, Cons. Stato, Ad. plen., 3 giugno 2011, n. 10, sulla loro legittimazione ad agire contro atti lesivi dell'interesse istituzionale della categoria;
VI, 18 aprile 2012, n. 2208;
V, 23 febbraio 2015, n. 883;
V, 12 agosto 2011, n. 4776;
V, 18 dicembre 2009, n. 8404), con il solo limite derivante dal divieto di occuparsi di questioni relative ad attività non soggette alla disciplina o potestà degli ordini medesimi. Nel caso di ordini professionali individuati su base territoriale (come nel caso in esame) la legittimazione al ricorso va ricondotta all'ambito territoriale nel quale il provvedimento impugnato è destinato a produrre effetti” (cfr., Consiglio di Stato, sez. V, 28 marzo 2017, n. 1418;
nello stesso senso, TAR Lazio, Roma, sez. I, 26 novembre 2018, n. 11447;
TAR Molise, Campobasso, sez. I, 27 settembre 2018, n. 568).

È stato altresì affermato che “sussiste la legittimazione dell'Ordine professionale ad agire contro procedure di evidenza pubblica ritenute lesive dell'interesse istituzionalizzato della categoria da esso rappresentata anche nell'ipotesi in cui possa configurarsi un conflitto d'interessi fra esso Ordine e singoli professionisti in qualche modo beneficiari dell'atto impugnato” (cfr., TAR Puglia, Lecce, sez. II, 25 agosto 2015, n. 2647, che richiama i principi espressi da Cons. Stato, Ad. plen., 3 giugno 2011, n. 10;
nello stesso senso TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 13 dicembre 2016, n. 2435 e giurisprudenza ivi richiamata) …” (T.A.R. Campania, Sez. I, 18 febbraio 2022, n. 1114).

Applicando i su esposti principi al caso in esame, deve rilevarsi che la parte ricorrente agisce, tra l’altro, al fine di tutelare l’interesse all’equo compenso della categoria rappresentata, nonché l’indipendenza e il decoro professionale.

Per quanto attiene alla legittimazione attiva dell’avv. Emmolo, è sufficiente rinviare, per esigenze di sinteticità, a quanto rilevato da questo Tribunale con la già citata sentenza n. 3057/2016.

B.3. – Non è fondata, parimenti, l’eccezione di inammissibilità per mancata notifica del ricorso ai professionisti che hanno presentato la domanda di iscrizione all’Albo, in quanto – a prescindere dalla circostanza per cui, di tali potenziali controinteressati, la difesa dell’ente locale non ha dato alcun riscontro in vista della trattazione del merito – in ogni caso l’eventuale accoglimento delle censure apporterebbe, in tesi, un vantaggio alla categoria.

C. – Nel merito, il ricorso è fondato nei limiti che saranno appresso precisati.

C.1. – Il primo motivo – con il quale si deduce l’incompetenza della Giunta comunale all’adozione di un atto regolamentare – non è fondato.

Tale censura va esaminata, per ragioni di ordine logico, unitamente all’eccezione, sollevata dalla difesa del Comune, di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della deliberazione consiliare n. 95 del 27 maggio 2016, costituente atto di indirizzo per l’organo esecutivo.

Osserva invero il Collegio che l’art. 28, lett. i), dello Statuto del Comune attribuisce alla Giunta dell’ente locale, tra le altre, la competenza a deliberare “i criteri per l’affidamento di incarichi professionali”.

Ciò premesso, non può convenirsi con la difesa di parte ricorrente in ordine alla natura regolamentare della disciplina approvata dall’organo esecutivo – e la presunta competenza del consiglio comunale – in quanto tale disciplina si limita a stabilire i criteri per l’affidamento degli incarichi professionali.

Nel rilevare come non possa incidere sulla effettiva natura dell’atto la formale qualificazione quale “Regolamento”, ad avviso del Collegio viene in rilievo un atto amministrativo generale costituente un auto-vincolo, con il quale l’organo competente a determinare i criteri – al fine di meglio indirizzare l’attività discrezionale – ha delineato i criteri per la scelta del professionista, disciplinando nel dettaglio il procedimento amministrativo per l’istituzione dell’albo, approvando altresì lo schema di disciplinare.

Per quanto attiene, poi, alla competenza ad adottare tale schema – su cui parte ricorrente sostiene la competenza dell’organo burocratico – osserva il Collegio che la Giunta ha stabilito il contenuto generale minimo di tale disciplinare, lasciando poi all’organo burocratico il compito di indire la selezione e rendere pubblico l’avviso.

Inoltre, a differenza dell’atto normativo, sebbene i destinatari siano indeterminabili ex ante , lo sono ex post , in quanto sono tali solo coloro che hanno presentato la domanda secondo i criteri prestabiliti.

Una volta esclusa la natura regolamentare dell’atto impugnato, ne consegue l’irrilevanza della mancata impugnazione della deliberazione consiliare n. 97/2016, in quanto l’atto asseritamente lesivo è quello adottato dalla Giunta, quale organo competente in base alla disposizione statutaria (art. 28 dello Statuto).

C.2. – E’, invece, fondato il secondo motivo, nella parte in cui si contesta l’art. 9 della disciplina con specifico riferimento alla misura dei compensi.

Deve premettersi che in materia di equo compenso spettante agli avvocati iscritti all’albo, pur successivamente al d.l. n. 223/2006 (cd. decreto Bersani) – il cui art. 2, co. 1, ha abrogato le disposizioni che prevedevano la fissazione di tariffe obbligatorie, fisse o minime per le attività professionali e intellettuali – vige un principio volto ad assicurare anche al lavoratore autonomo una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro: è sufficiente, a tal fine, fare rinvio agli articoli 35 e 36 della Costituzione, i quali, rispettivamente, tutelano il lavoro “in tutte le sue forme e applicazioni”, e il diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro.

Ne costituiscono indiretta conferma sul piano interpretativo le sopravvenienze normative, seppure non direttamente applicabili ratione temporis al caso di specie, contenute:

- nell’art. 13 bis della l. n. 247/2012, introdotto dall’art. 19 quaterdecies del d.l. n. 148/2017, secondo cui il compenso si intende equo se è proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, nonché al contenuto e alle caratteristiche della prestazione legale (comma 2);

- nel comma 3 dello stesso art. 19 quaterdecies , il quale stabilisce che “ 3. La pubblica amministrazione, in attuazione dei princìpi di trasparenza, buon andamento ed efficacia delle proprie attività, garantisce il principio dell'equo compenso in relazione alle prestazioni rese dai professionisti in esecuzione di incarichi conferiti dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto .”.

Tali disposizioni – non direttamente applicabili, lo si ribadisce, al caso in esame – disvelano l’esistenza nell’ordinamento di un principio volto ad assicurare anche al lavoratore autonomo un compenso proporzionato alla quantità e qualità del suo lavoro.

Sicché, seppure la p.a. nell’applicare il concetto di equo compenso possa ancorarsi a parametri di maggiore flessibilità anche in ragione delle esigenze di contenimento della spesa pubblica, tuttavia deve contemperare tali esigenze con quella di assicurare al professionista un compenso che non sia lesivo del decoro e del prestigio della professione.

Ciò premesso in generale, nel caso in esame costituisce circostanza incontestata che il compenso previsto – il 20 % dei valori medi – sostanzialmente si traduce nella metà dei valori minimi tariffari e, pertanto, ben al di sotto di tali minimi;
e la non congruità dei compensi è confermata dalla previsione di un’ulteriore riduzione del 20%, relativamente alle fasi di giudizio espletate, “nel caso di rinuncia del mandato per giusta causa da parte del professionista incaricato”.

Pertanto, l’art. 9 del gravato regolamento deve essere annullato nella parte relativa ai criteri di calcolo, con conseguente obbligo del Comune di rideterminarsi su tale specifico aspetto tenendo conto del quadro normativo di riferimento.

Dall’annullamento nei sensi appena indicati deriva l’annullamento in parte qua sia dello schema di disciplinare, sia dell’avviso per l’istituzione dell’albo.

C.3. – Non è fondato, invece, il terzo motivo, con il quale parte ricorrente lamenta la lesione della libertà dell’esercizio dell’attività professionale.

La disposizione oggetto di contestazione è l’art. 4, nella parte in cui si prevede la suddivisione dell’albo in cinque sezioni, con la possibilità per ogni professionista di fare richiesta di essere iscritto in non più di una sezione e, nell’ambito di ogni sezione, in un’unica fascia corrispondente alla propria anzianità di iscrizione all’albo e in quella relativa alla quinta fascia se ne ricorrono le condizioni.

Ad avviso del Collegio la limitazione dell’iscrizione all’albo solo per una delle cinque aree specialistiche costituisce una scelta ampiamente discrezionale, che non si presenta palesemente illogica, in quanto mira ad acquisire, per ciascuna delle aree, professionisti particolarmente esperti in uno specifico settore, del tutto in linea con il principio di buon andamento della p.a..

Alla stessa conclusione si perviene con riferimento ai correttivi previsti dagli articoli 7, lett. c), e 14, in quanto:

- con riferimento all’art. 7, lett. c), i criteri ivi indicati si presentano del tutto ragionevoli, in quanto la possibilità di derogare ai criteri di individuazione del professionista da incaricare è delimitata alle seguenti ipotesi: appartenenza al foro di competenza della controversia;
evidente conseguenzialità e complementarietà con altri incarichi precedentemente conferiti;
incarichi aventi lo stesso oggetto;
mantenimento, ove tecnicamente possibile, di tutti i gradi di giudizio in capo ad unico legale;

- per quanto attiene all’art. 14, non è manifestamente irragionevole che l’amministrazione mantenga un margine di scelta per l’affidamento di incarichi a soggetti non iscritti all’albo;
e tanto, tenuto conto della previsione di un atto di indirizzo da parte dell’organo esecutivo dell’ente che motivi in ordine alle ragioni di tale scelta (cfr. art. 14).

D. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso in quanto fondato nei limiti su specificati, deve essere accolto e, per l’effetto, il regolamento e gli atti allo stesso allegati, vanno annullati nei corrispondenti e su indicati limiti.

E. – Tenuto conto dell’accoglimento nei limiti, sussistono i presupposti per compensare tra le parti le spese di giudizio.