N. 26077/2010 REG.SEN.

N. 04355/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 4355 del 2009, proposto da:
Soc Ab Film Distributors Srl ed Altri, rappresentato e difeso dall'avv. P S, con domicilio eletto presso P S in Roma, via F. Paulucci de' Calboli, 9;
Soc International Forum Srl, Soc Isvema Srl;

contro

Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

del provvedimento del Ministero per i Beni e le Attività Culturali dell'11.3.2009 prot. 3280/c.34.04.00/46-1, comunicato il 16/3/2009, con il quale è stato negato il finanziamento alla società ricorrente per la distribuzione dei Films "Antonio Guerriero di Dio", "Un Gesto di coraggio" e "Anita";

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 il dott. Floriana Rizzetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Le società ricorrenti, operanti nel settore della produzione cinematografica, premettono di aver realizzato i film indicati in epigrafe, dei quali avevano richiesto ed ottenuto il riconoscimento dell’ICN (interesse culturale nazionale), con un finanziamento assistito dal fondo di garanzia ai sensi dell’art. 8 della legge n. 153/94, concesso a valere sul fondo di cui alla legge n. 819/1971 e precisamente, la società AB Film distributors srl ha prodotto il film “Antonio Guerriero di Dio” (già “Il santo”) per la regia di Antonello Bellucco e Sandro Cecca, la International Forum srl il film “Un gesto di coraggio” per la regia di Piero Maria Benfatti (opera prima), e la Isvema srl il film “Anita” (già “Amore e storia) per la regia di Ruggero Deodato e poi di Aurelio Grimaldi. In tutti e tre i casi il progetto filmico era stato sottoposto all’analisi tecnico-economica del preventivo di costo e del piano finanziario dell’opera effettuata dalla società di revisione contabile indicata dalla Banca Nazionale del Lavoro-Sezione credito cinematografico e teatrale, ottenendo un finanziamento per la produzione del film pari a Euro 3.559.085,76 per il film “Antonio Guerriero di Dio”, a Euro 1.045.825,00 per “Un gesto di coraggio” e 923.448,60 per “Anita”.

Le imprese produttrici, che operano anche come distributrici ed esportatrici del prodotto filmico realizzato, pertanto, hanno successivamente presentato al Ministero resistente istanza di finanziamento per la distribuzione in Italia ed all’estero dei films sopra indicati rispettivamente in data 12.10.2005 e 23.11.2005 per il primo film (per un importo rispettivamente di Euro 846.888,52 per la distribuzione in Italia e 870.400,00 per l’esportazione), in data 16.6.2005 per il secondo (per un importo ammontante a Euro 322.000,00 per la distribuzione in Italia e Euro 322.000,00 per l’esportazione) ed in data 1.12.2005 per il terzo film (per un ammontare di Euro 256.512,43 per la distribuzione in Italia e di Euro 256.512,43 per l’esportazione). Non avendo ottenuto alcun riscontro delle istanze sopra indicate, le ricorrenti hanno reiterato la richiesta delle provvidenze economiche in questione, evidenziando, peraltro, la necessarietà delle relative somme per far fronte agli obblighi di restituzione (della quota di pertinenza) dei finanziamenti ottenuti per la produzione del film con i mutui contratti con la BNL, visto lo scarso successo commerciale delle opere prodotte nelle sale cinematografiche. In mancanza di risposta da parte dell’Amministrazione, le ricorrenti hanno notificato congiuntamente un atto di intimazione e diffida invitando il Ministero a provvedere sulle istanze in questione e chiedendo il risarcimento del danno quantificato per 350.000 euro per ciascun produttore.

Con il provvedimento indicato in epigrafe l’amministrazione ha respinto le istanze in questione in quanto “proposte fuori termine” e non accoglibili né in base alla normativa transitoria sancita dall’art. 27 del d.lvo n. 28/2004, né alla normativa previgente.

Le imprese in parola impugnano, chiedendone l’annullamento, l’atto di diniego predetto, chiedendo altresì il risarcimento del danno subito per conseguenza dell’illegittimo operato della PA, lamentando, con unico, articolato motivo di ricorso, la violazione dell’art. 27 co. 7 del d.lvo n. 28/2004 e dell’art. 28 della legge n. 153/1994.

Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con memoria scritta chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Con memoria in vista dell’udienza di trattazione del merito, le parti hanno ulteriormente precisato le proprie conclusioni.

La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all’udienza pubblica del 24 marzo 2010.

DIRITTO

Con il ricorso in esame le società ricorrenti impugnano, chiedendone l’annullamento, l’atto di diniego indicato in epigrafe, con cui sono state respinte le istanze di finanziamento delle attività di distribuzione in Italia ed all’estero dei tre film dalle stesse rispettivamente prodotti.

Essendo il ricorso infondato nel merito, si può prescindere dal rilevarne, in via preliminare, l’inammissibilità per cumulo soggettivo . Lo stesso è stato infatti presentato da tre distinte società di produzione ed è volto ad ottenere singole provvidenze statali a sostegno dell’attività di distribuzione (all’Italia ed all’estero) delle opere prodotte da ciascuna di esse;
si è in presenza quindi di una non consentita posizione di reciproca concorrenza in merito alla concessione di fondi limitati ;
vi sarebbe altresì un profilo di inammissibilità per mancata notifica ad almeno uno dei soggetti contro interessati (individuabili agevolmente, in presenza di un procedimento concorsuale, nelle imprese di distribuzione cinematografica che, al pari delle società ricorrenti, hanno presentato ed ottenuto il riconoscimento della provvidenza in contestazione. Le stesse infatti, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso subirebbero un pregiudizio della propria posizione giuridica, in quanto il riconoscimento della fondatezza della pretesa delle ricorrenti comporterebbe, per effetto dell’ormai intervenuta assegnazione fino ad esaurimento delle relative somme, la riduzione della quota di beneficioattribuito, per la ritenuta necessità di doverlo dividere anche con le ricorrenti ( cfr., da ultimo, TAR Lazio, Sez. II quater n. 6806 del 16.7.2009).

Il D.Lgs. 22-01-2004, n. 28 di riforma della disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137, pubblicato nella Gazz. Uff. del 5 febbraio 2004 ed entrato in vigore il giorno successivo, ha dettato all’art. 27 specifiche disposizioni transitorie per la valutazione delle istanze per l'erogazione dei finanziamenti a favore delle imprese di produzione a valere sul fondo di cui all'articolo 27 ed all'articolo 28 della legge 4 novembre 1965, n. 1213 e successive modificazioni.

La legge delegata introduce profonde modifiche al sistema di intervento pubblico del settore, operando un globale riassetto del sistema, rimodulando fini e modalità del sostegno statale in tutta la filiera, dalla produzione alla distribuzione, alla promozione.

Al fine di salvaguardare le posizioni di vantaggio già acquisite dalle imprese di settore e le legittime aspettative degli operatori le cui istanze di finanziamento erano già state favorevolmente esaminate, la legge di riforma detta alcune norme transitorie all’art. 27.

Per quanto attiene alle richieste di contributi per la produzione di film, la predetta disposizione distingue due ipotesi, corrispondenti a diversi gradi di perfezionamento dell’iter concessorio, stabilendo che le opere cinematografiche “sono valutate secondo la disciplina risultante dalla medesima normativa e dai relativi decreti di attuazione, qualora, prima della data di entrata in vigore del presente decreto, esse abbiano già ottenuto il riconoscimento dell'interesse culturale nazionale e relativamente ad esse sia stato depositato presso la competente direzione generale il risultato dell'esame tecnico-economico del preventivo e del piano finanziario di cui all'articolo 2, comma 5, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 24 marzo 1994”. Tale previsione è chiaramente volta a salvaguardare le posizioni di vantaggio acquisite dalle imprese le cui istanze avessero completato l’intero processo valutativo prescritto dalla legge, ottenendo positivo apprezzamento sia della qualità artistica dell’opera sia della validità del progetto produttivo sotto il profilo economico-finanziario.

Il regime transitorio prevede invece un trattamento meno favorevole delle istanze di finanziamento per la realizzazione di progetti filmici che avessero superato solo la prima fase del procedimento valutativo, e cioè che avessero solo ottenuto parere favorevole sotto il profilo della qualità culturale dell’opera, sancendo la medesima disposizione che “le istanze relative ai progetti filmici che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, abbiano ottenuto il riconoscimento dell'interesse culturale nazionale e non siano corredate dell'esame tecnico-economico del preventivo e del piano finanziario, possono essere nuovamente presentate ai sensi del presente decreto. Ai relativi progetti filmici è riconosciuto, con priorità di trattazione rispetto alle altre istanze, l'esito positivo della valutazione per il riconoscimento dell'interesse culturale, ai sensi dell'articolo 8, con esclusivo riferimento ai criteri di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2 del medesimo articolo 8”.

Per quanto invece concerne le provvidenze all’attività di distribuzione in Italia ed all’estero delle opere filmiche, la normativa transitoria si limita, al settimo comma, a prevedere che “le istanze per la concessione di contributi a favore delle imprese di distribuzione e delle industrie tecniche sono disciplinate dalla normativa in vigore all'atto della presentazione delle medesime”.

La legge di riforma, pertanto, per quanto concerne il sostegno all’attività di distribuzione cinematografica si limita a sancire l’ultrattività delle disposizioni che disciplinano la richiesta e l'assegnazione dei benefici a favore dell’attività di distribuzione cinematografica già previsti dalla normativa previgente per le istanze presentate prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina.

L’art. 31 bis della legge n. 1213/1964, aggiunto dall'art. 10 del D.L. 14 gennaio 1994, n. 26, disciplinava l’intervento pubblico a favore della distribuzione e dell'esportazione dei prodotti filmici, prevedendo che “1. A favore dalle imprese nazionali titolari dei diritti di distribuzione cinematografica in Italia e di sfruttamento economico all'estero, nonché a favore di soggetti pubblici e privati riuniti in consorzi di imprese di distribuzione e di esportazione di opere filmiche, sono concessi, per i film di cui agli articoli 4, 18 e 19, alternativamente mutui a tasso agevolato o contributi sugli interessi con gli stessi tassi e modalità previsti per la produzione di film di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 4” cioè, rispettivamente, per i film di produzione nazionale e per i film di dichiarato interesse culturale nazionale.

Per quanto concerne la misura del beneficio in esame, la disposizione predetta precisava che “I mutui o i contributi sono concessi sugli effettivi costi di distribuzione e di esportazione come previsto al comma 2”, il quale, a sua volta, prevedeva le categorie di costi ammissibili a finanziamento, disponendo che “ai fini della determinazione dei costi di distribuzione cinematografica in Italia e di esportazione delle opere filmiche nazionali, al netto delle spese generali, sono incluse le spese per la stampa di copie, per la promozione, il lancio, il sottotitolaggio e il corredo pubblicitario, per gli eventuali doppiaggi e sottotitolaggi dell'opera e per la concessione di minimi garantiti, con esclusione di ogni spesa compresa nel costo di produzione”.

Tali prestiti sono assistiti dallo speciale “fondo di garanzia” introdotto dall’art. 16 del d.l. n. 26 del 14.1.1994, convertito in legge n. 153 del 1.3.1994, il quale prevede che “la garanzia assiste i mutui contratti con la società concessionaria ovvero con gli enti creditizi di cui al citato articolo 27, da imprese italiane per la produzione, la distribuzione e l'esportazione di film di cui al comma 1, in misura, rispettivamente, pari al 70 per cento del mutuo stesso per quanto riguarda i film di interesse culturale nazionale e al 90 per cento per i film di cui al citato articolo 28. La garanzia opera in via sussidiaria all'ammortamento del mutuo”.

La disciplina applicativa è quella dettata dal d.m. del 7 dicembre 1971, “Modalità di utilizzazione e gestione del Fondo di cui alla legge 14 agosto 1971, n. 819”, recante interventi a favore del credito cinematografico e norme sulla disciplina relativa alla richiesta ed all'assegnazione dei finanziamenti e dei contributi in conto capitale previsti dalla legge stessa, all’art. 2, lett. b), il quale dispone che l’intervento finanziario previsto dalla predetta legge 819/71 a favore di aziende nazionali distributrici di film sia “destinato a coprire parte delle spese di edizione e di lancio pubblicitario di film dichiarati di nazionalità italiana assunti in distribuzione” precisando che l'ammontare del prestito non potrà superare il 60 per cento di dette spese, quali risulteranno dai rispettivi contratti di distribuzione.

L’art. 3 del D.P.C.M. 29-3-1994, concernente “Determinazione delle modalità di gestione del fondo di garanzia per garantire gli investimenti promossi dalle imprese cinematografiche nazionali nella produzione, nella distribuzione e nell'esportazione di film di lungometraggio dichiarati di interesse culturale nazionale e di quelli di cui all'art. 28 della medesima legge” prevede che la garanzia assicurata da detto fondo “copre” il 70% ed il 90% dell'importo dei mutui contratti per la realizzazione rispettivamente di opere di produzione nazionale e di lungometraggi di cui all'art. 28 della legge n. 1213/1965 e non recuperati mediante lo sfruttamento commerciale del film;
per quanto invece concerne la distribuzione dei film di interesse culturale nazionale ed aventi rilevanti finalità culturali e artistiche ai sensi dell'art. 28 della legge n. 1213/1965, la garanzia opera per il 70% dei mutui contratti per la distribuzione in Italia o all’estero di film di interesse culturale nazionale e per il 90% per i film di cui all'art. 28 e che “ai fini della determinazione dei costi si applica quanto previsto al comma 2, art. 10, del decreto-legge n. 26/1994, “nei limiti di un quarto dei tetti fissati per la produzione, ferme restando le percentuali di intervento”.

La disposizione in parola (art. 31 bis della legge n. 1213/64), al pari della legge in cui era inserita (cd. legge madre sul cinema) è stata abrogata dall'art. 28, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, il quale, all’art. 14, detta la disciplina applicabile alla fattispecie in esame, il quale così recita: “ 1. A valere sulle risorse del Fondo di cui all'articolo 12, comma 1, sono concessi alle imprese di distribuzione, iscritte negli elenchi di cui all'articolo 3, i contributi indicati nei commi 2, 3 e 4. Tali contributi sono erogati solo dopo l'accertata ultimazione del film e sono destinati a successivi investimenti nella distribuzione dei film lungometraggi e cortometraggi riconosciuti di interesse culturale che abbiano fruito dei finanziamenti di cui all'articolo 13, commi 2 e 3.

2. Alle imprese di distribuzione, iscritte negli elenchi di cui all'articolo 3, sono concessi contributi per la distribuzione in Italia di film riconosciuti di interesse culturale. Detti contributi sono erogati in misura proporzionale al numero di ingressi realizzati sul territorio nazionale dai film, riconosciuti di interesse culturale, distribuiti dalla medesima impresa nel corso dell'anno precedente all'istanza di concessione.

3. Alle imprese di esportazione, iscritte negli elenchi di cui all'articolo 3, sono concessi contributi per la distribuzione all'estero di film riconosciuti di interesse culturale. Detti contributi sono erogati in misura proporzionale alle cessioni effettuate ad imprese estere di diritti di sfruttamento economico di film riconosciuti di interesse culturale, nonché al numero di ingressi realizzati all'estero dai medesimi film, secondo gli indicatori stabiliti nel decreto ministeriale di cui all'articolo 12, comma 5. “

Trattasi, invero, di un sistema di sostegno pubblico all’attività di distribuzione delle opere filmiche prodotte dalle imprese cinematografiche profondamente diverso rispetto al precedente.

Nel sistema precedente, l’intervento a sostegno della distribuzione cinematografica, gestito dalla Sezione Autonoma della BNL, consisteva nel tradizionale prestito bancario a tasso agevolato volto a coprire le spese di edizione e pubblicizzazione del film, erogato con le stesse modalità dei mutui per la produzione del film ed in misura percentuale di questi.

Nella legge di riforma la modifica del sistema di sostegno alla distribuzione assume un ruolo centrale, volto a recuperare la funzione di una fase considerata l’“anello debole della catena” dell’intervento pubblico al settore, che assume un ruolo centrale nel recupero, mediante la proiezione nelle sale cinematografiche, dei finanziamenti alla produzione delle opere cinematografiche prodotte con le provvidenze statali (cfr., di recente, TAR Lazio, Sez. II quater sentenza n. 5559/2007).

In tale ottica, la riforma dell’intervento pubblico a sostegno dell’attività di distribuzione in Italia ed all’estero dei film prodotti prevede la concessione di un finanziamento, determinato con meccanismi di tipo automatico e commisurato ai risultati dell’attività di distribuzione precedentemente svolta, ridefinito come contributo automatico, con obbligo di reinvestimento (essendo i fondi assegnati destinati a “successivi” investimenti nella distribuzione dei film di interesse culturale prodotti con il sostegno statale) collegati alla dimostrata capacità dell’impresa di svolgere l’attività di ricerca ed ampliamento della platea di spettatori che la legge intende incentivare (essendo la misura del contributo correlata al dato quantitativo del “numero di ingressi” di spettatori nelle sale cinematografiche in cui il film è stato proiettato;
ed analogamente per l’esportazione, con l’aggiunta della cessione dei diritti di sfruttamento commerciale dell’opera). In tal modo, correlando il riconoscimento del beneficio alla capacità, già dimostrata, dall’istante di distribuire il prodotto filmico nelle sale cinematografiche, il legislatore della riforma intende perseguire l’obiettivo di stimolare e premiare quelle società di distribuzione che si siano più efficacemente impegnate attivamente nella ricerca ed ampliamento del pubblico a cui il film è destinato, e quindi risponde alla logica delle leggi di incentivazione delle attività private in misura maggiore rispetto al previgente sistema che prevedeva la mera concessione di fondi destinati alla divulgazione dell’opera prodotta, determinati in misura meramente percentuale dei costi di produzione del film, a prescindere dalla dimostrazione dell’effettiva capacità di perseguire l’obiettivo di diffusione commerciale dell’opera.

Orbene, tanto richiamato in merito alla diversa disciplina dell’intervento incentivante le attività di distribuzione cinematografica prima e dopo la riforma, appare evidente che la pretesa delle ricorrenti s’appalesa infondata.

Innanzitutto, va esclusa la possibilità di applicare la norma transitoria.

Le istanze di riconoscimento del beneficio in parola sono state infatti presentate dalle società ricorrenti rispettivamente dalla società AB Film distributors srl in data 12.10.2005 (per la distribuzione in Italia) ed in data 23.11.2005 per l’esportazione del film dalla stessa prodotto;
e dalla International Forum srl in data 16.6.2005 (per la distribuzione in Italia e all’estero) e dalla Isvema srl in data 1.12.2005 (anche qui per la distribuzione sul territorio nazionale e per l’estero), sicchè non può essere applicata la disciplina previgente, in quanto le istanze in parola sono state presentate successivamente all’entrata in vigore del d.lvo n. 28/2004, che è stato pubblicato nella Gazz. Uff. del 5 febbraio 2004 ed è entrato in vigore il giorno successivo. Tale circostanza, d’altronde, è espressamente ammessa dalle stesse ricorrenti, le quali, a pag. 9 del ricorso riconducono tale ritardo alla “notoria sospensione, protrattasi nel tempo, delle attività della Commissione e dei comitati preposti all’esame ed alla concessione dei previsti finanziamenti alla distribuzione in Italia e all’esportazione all’estero”.

Ne consegue che, alla stregua della norma intertemporale sancita dall’art. 27 comma 7 del decreto legislativo in parola, la disciplina applicabile alla fattispecie va pertanto individuata non in quella previgente, dettata dall’art. 10 del d.l. n. 26 del 14.1.1994, convertito in legge n. 153 del 1.3.1994, bensì in quella vigente dettata dall’art. 14 del decreto legislativo n. 28/2004.

Rispetto alla possibilità di applicazione della nuova normativa, tuttavia, le istanze in parola risultavano inammissibili, in quanto prive delle indicazioni necessarie, vista l’intervenuta modifica degli elementi di valutazione e dei parametri per la quantificazione del contributo.

Legittimamente, pertanto, l’Amministrazione resistente non ha ammesso al beneficio in parola le società di distribuzione cinematografica ricorrenti in quanto, presentate in data successiva all’entrata in vigore della legge di riforma del sistema di sostegno pubblico all’attività cinematografica, non rispondevano ai nuovi criteri di sostegno alla distribuzione.

I provvedimenti impugnati risultano pertanto legittimi ed immuni dalle censure dedotte, va respinto il ricorso e rigettata di conseguenza l’istanza risarcitoria.

Quanto alle spese, sussistono, tuttavia, giusti motivi, per disporne l’integrale compensazione tra le parti, ivi compresi diritti ed onorari, considerato che il ritardo dell’Amministrazione nel provvedere ha determinato l’insorgere ed il protrarsi della controversia.