N. 04036/2016 REG.PROV.COLL.

N. 07945/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7945 del 2014, proposto da:
Consorzio Cooperative Abitazione Associazione Italiana Casa A.I.C. S.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. G P, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, Via Oslavia, 14;

contro

Roma Capitale, in persona del Commissario straordinario p.t. (già del Sindaco p.t.), rappresentata e difesa dall'avv. U G, dell’Avvocatura comunale e presso la stessa domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21;

nei confronti di

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Elisa Caprio, dell’Avvocatura regionale e presso la stessa domicilia eletto in Roma, Marcantonio Colonna 27;
Luigi Verrengia, n.c.;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Aldo Ferrazzo, Cavicchia Tiziana, Marasca Vittorio, Patella Maria Caterina, Giammona Antonina, Lattanzio Anna Maria, Liguori Andrea, Sarcone Caterina Angela, Filippi Stefano, Pinelli Mauro, Medici Sergio, Manciocchi Davide, Atzori Roberto, Desideri Fabio, Fantilli Vincenzo, Pierella Adelio, Sannazzaro Anna, Cefali Gabriele, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Vincenzo Perticaro, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 146;

per l'annullamento

del provvedimento dirigenziale prot. 35870/2014 di rideterminazione della tabella prezzi di cessione e conseguente canone di locazione di alloggi in Roma nel piano di zona c25 Borghesiana-Pantano;

e di ogni altro atto precedente o successivo e comunque connesso, ivi compreso, ove occorra, della memoria di Giunta capitolina del 4 ottobre 2012 e della relazione conclusiva del gruppo di lavoro prot. 78305 del 1° ottobre 2012;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della Regione Lazio;

nonché l’atto di intervento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre il Consigliere Solveig Cogliani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone (nei tratti essenziali che in questa sede particolarmente interessano) la ricorrente che il Comune di Roma (oggi Roma Capitale), in virtù di Convenzione, stipulata ai sensi dell’art. 35 della L. n. 865/1971, le ha concesso l’area di intervento, costituente il comparto C25 Borghesiana Pantano. La concessione del diritto di superficie è stata accordata per la realizzazione di un programma costruttivo di edilizia economica e popolare, fruente di finanziamento agevolato della Regione Lazio per la costruzione di alloggi da assegnarsi in locazione permanente ai sensi dell’art. 8, l. n. 179 del 1992.

Soggiunge l’istante che per i programmi costruttivi fruenti di finanziamento pubblico, il prezzo di cessione e il canone di locazione vanno determinati sulla base dei criteri di cui all’atto d’obbligo ed alla presupposta delibera di Giunta reg. Lazio n. 710 del 2005. Sostiene di essersi a tanto attenuta nella determinazione del prezzo e canone suddetti. Anche il QTE (Quadro Tecnico Economico) dell’intervento, presentato alla Regione Lazio, è stato da quest’ultima debitamente approvato, previo espletamento delle dovute verifiche.

Gli alloggi sono stati realizzati e tutti concessi in locazione, con canone corrispondente a quello come sopra determinato. Tuttavia, il Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica di Roma Capitale ha comunicato alla ricorrente che erano emersi numerosi casi di possibile non corretta determinazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione relativi ad alloggi di edilizia residenziale pubblica. In particolare, non sarebbe considerato, nella determinazione dei costi, l’importo del contributo erogato dalla Regione Lazio. Da ciò potrebbe essere derivato un indebito pagamento, da parte dei cittadini, di somme corrisposte in più rispetto al limite di legge. Di qui l’avvio del procedimento amministrativo per la verifica dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione, ed eventuale loro nuova determinazione. Di seguito sono stati indicati, ai sensi degli artt. 7 e seg. della L. n. 241/1990, il responsabile del procedimento, il termine per la conclusione del medesimo, la possibilità di prendere visione degli atti e l’ufficio ove essi erano a disposizione, nonché la possibilità di presentare memorie scritte, documenti e osservazioni.

La ricorrente ha inoltrato all’ufficio procedente una nota di osservazioni.

All’esito del procedimento, Roma Capitale ha emanato il provvedimento con il quale ha rideterminato il prezzo di cessione e il conseguente canone di locazione degli alloggi assegnati.

Avverso tale determinazione la ricorrente formula i seguenti articolati motivi di censura;

I – violazione dell’intera disciplina, regolamentare e convenzionale e dei provvedimenti attuativi: degli artt. 8 e 6, l. n. 179 del 1992, del d.m. ll.pp. 5 agosto 1994 (recante i criteri e le modalità per la definizione del valore dei contributi in materia di edilizia agevolata e del punto 1 delib. C.E.R. 20 luglio 1994, degli artt. 1, 7 e 10, d.m. ll.pp. 5 agosto 1994 (sui limiti massimi del costo per gli interventi di edilizia residenziale sovvenzionata), art. 18, d.P.R. n. 30 del 2001, della delib. Reg. n. 2036 del 2000 e n. 710 del 2005 e degli allegati schemi dell’atto obbligo e del modello Q.T.E., della delib. Comunale n. 173 del 2005, dell’atto d’obbligo stipulato e della convenzione, e dei relativi allegati, della nota dell’U.O. edilizia residenziale pubblica del 6 dicembre 2010 n. 72207, del Q.T.E. approvato dalla regione, nonché la violazione dell’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990 e l’eccesso di potere nelle varie figure sintomatiche;

II – eccesso di potere e violazione dell’art. 3, l. n. 241 del 1990 oltre che del cit. art. 21 nonies, sotto ulteriori profili;

III – violazione del principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost., nonché del principio di affidamento, ed ancora dell’art. 21 nonies già richiamato;

IV – difetto di motivazione ed ancora violazione del cit. art. 21 nonies;

V – violazione dell’art. 11, del Disciplinare generale facente parte della Convenzione stipulata con comune di Roma ed eccesso di potere.

Si sono costituite in giudizio e hanno controdedotto ex adverso Roma Capitale e la Regione Lazio, oltre a numerosi interventori ad opponendum, nella dichiarata qualità di inquilini degli alloggi realizzati.

La ricorrente ha insistito nei propri assunti e replicato alle parti resistenti con memorie difensive.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 25 novembre 2015.

DIRITTO

I. Premesso quanto sopra, rileva il Collegio -ritenendo di dover confermare, sebbene con alcune puntualizzazioni, l’orientamento già espresso, in un caso analogo, dal Tribunale con sentenza di questa Sezione n. 6800 del 26 giugno 2014 e come ribadito nelle sentenze n. 5873 del 2015 (non sospesa dal Consiglio di Stato in sede di appello) e n. 5875 del 2015 - che i motivi di ricorso, a parte l’ultimo (di cui si tratterà separatamente) sono privi di fondamento (potendosi quindi prescindere dall’esame delle questioni preliminari di rito, proposte dalle controparti) e vanno quindi disattesi alla stregua delle seguenti considerazioni:

La ricorrente sostiene, in estrema sintesi, di essersi attenuta, nella determinazione del prezzo di cessione e del conseguente canone di locazione, ai vincolanti criteri della Convenzione ex art. 35 della L. n. 865/71 assunta nel 2007, in conformità allo schema approvato dal C.C. di Roma, e al relativo Disciplinare Generale, tanto è vero che il Comune e la Regione hanno a suo tempo approvato la tabella dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione, ritenendoli conformi alla Convenzione. Per cui, lamenta ancora l’istante, la modifica ora attuata da Roma Capitale, che ritiene di modificare prezzi e canoni, avendo ravvisato la necessità di scomputare il finanziamento pubblico, non è ammissibile, per interventi già realizzati nel rispetto delle regole. Non vi è alcuna norma che imponga nella specie lo scomputo del finanziamento. Sono le imprese, d’altra parte, ad essere destinatarie e beneficiarie del contributo, e ciò è consentito anche dalla normativa comunitaria. La ratio della normativa poi (l. n. 179/1992) è quella di accrescere il mercato delle locazioni.. Si tratta di programmi destinati alla locazione. Inoltre, l’importo base del costo di costruzione è nettamente inferiore a quello dei programmi senza finanziamento. Il provvedimento è immotivato ed assunto in difetto di istruttoria, con richiamo di atti endoprocedimentali inconferenti e relativi a diverse tipologie di finanziamento, che si riferiscono alla cessione e non già alla locazione di alloggi. Gli atti richiamati in quello impugnato sono apodittici, non esplicativi, generici, sommari ed approssimativi, in essi ammettendosi, comunque, almeno implicitamente, che non vi è alcuna disposizione di legge che autorizzi le conclusioni cui è pervenuta la P.A..

Ancora, l’autotutela è stata illegittimamente esercitata, in violazione e dell’art. 21 nonies della l. n. 241/90, con rideterminazione non consentita del contenuto dell’atto, in violazione dell’affidamento maturato da tempo nell’impresa interessata senza considerazione del danno per la ricorrente, delle sue considerazioni difensive, degli interessi incisi e senza valutazione comparativa delle posizioni in gioco. Sostiene infatti che l’affidamento dell’istante e la sua posizione, con lo stravolgimento unilaterale a posteriori e con efficacia retroattiva ex tunc dell’equilibrio economico e finanziario dell’intervento, non possono essere ignorati e lesi, trattandosi di applicare le regole pattizie della Convenzione, e data la precedente prassi e il lungo tempo trascorso (circa 4 anni) dall’originaria approvazione da parte del Comune di Roma dei canoni di locazione, applicati ormai concretamente dalla società nei vari contratti medio tempore stipulati. Senza considerare poi che l’incidenza del contributo era già stata considerata nei criteri di cui alla convenzione (art. 11 del Disciplinare), in cui veniva assunto come base di calcolo, per gli interventi costruttivi realizzati mediante agevolazione pubblica, un costo di costruzione sensibilmente inferiore a quello previsto per gli interventi a credito ordinario. E dunque, in definitiva, già tenendo conto del finanziamento pubblico.

II. Ebbene, osserva al riguardo il Collegio, quanto al quadro normativo della vicenda, che effettivamente l’art. 35 della Legge n. 865 del 1971, stabilisce che la convenzione relativa alla concessione del diritto di superficie su aree per la costruzioni di case di edilizia economica e popolare deve prevedere, tra l’altro, “i criteri per la determinazione e la revisione periodica dei canoni di locazione, nonché per la determinazione del prezzo di cessione degli alloggi, ove questa sia consentita”. Allo stesso modo, l’art. 18 del DPR n. 380/2001, enuncia il principio per cui la “Convenzione-tipo” regionale relativa agli interventi di edilizia convenzionata deve stabilire criteri e parametri, cui devono uniformarsi le convenzioni comunali, anche in ordine alla “determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, sulla base del costo delle aree, così come definito dal comma successivo, della costruzione e delle opere di urbanizzazione, nonché delle spese generali, comprese quelle per la progettazione e degli oneri di preammortamento e di finanziamento”. Tali criteri e parametri devono altresì riguardare, secondo il sopra citato articolo, la “determinazione dei canoni di locazione in percentuale del valore desunto dai prezzi fissati per la cessione degli alloggi”. Ancor più nello specifico, le stesse Direttive per l’attuazione dei programmi di edilizia residenziale con contributi regionali ex art. 8 della Legge n. 179/1992, di cui (Allegato A) alla DGR Lazio n. 710 del 4.8.2005 stabiliscono (cfr. artt. 7 e 8) che il canone di locazione è determinato in una percentuale (4,5% o diversa misura indicata dall’operatore nella domanda di partecipazione al bando di finanziamento) del prezzo massimo e/o convenzionale di cessione degli alloggi indicato nelle convenzioni dai singoli Comuni. Peraltro, al punto 8 del citato Allegato A la Regione fornisce anche taluni indirizzi che i Comuni devono prendere in considerazione in sede di Convenzione, specificando che nella medesima debbono essere articolati e quantificato gli “elementi di costo”. Sostanzialmente, dunque, il canone di locazione è correlato percentualmente al prezzo di cessione dell’alloggio. Quest’ultimo, a sua volta, in base sia all’art. 11 del Disciplinare allegato alla Convenzione del 3.3.2006 (tra ricorrente e Comune di Roma per la concessione del diritto di superficie ex art. 35 della L. n. 865/71) che al relativo schema di convenzione approvato con deliberazione del C.C. di Roma n. 173 del 25.7.2005, scaturisce dalla somma di tre componenti: a) il costo delle aree di cui all’art. 3 della Convenzione (e cioè il costo sostenuto per l’esproprio delle aree stesse);
b) il contributo per opere di urbanizzazione;
c) il “costo di costruzione, determinato sulla base dello specifico provvedimento amministrativo e comprensivo delle spese generali anche relative alla progettazione nonché oneri di preammortamento e finanziamento relativi agli eventuali contributi pubblici erogati”. Si precisa, ulteriormente, nel Disciplinare della Convenzione in questione, che il costo di costruzione di cui alla lettera c) “da prendere a base per la determinazione del corrispettivo massimo di cessione degli alloggi realizzati in regime di edilizia agevolata, è stato determinato con deliberazione del Consiglio Comunale …in Euro 1.150 (millecentocinquanta) al metro quadrato convenzionale, con riferimento alla data del 1 gennaio 2005”, mentre nel caso di interventi realizzati senza finanziamento pubblico, il costo di costruzione massimo degli alloggi è fissato in Euro 1320, 94 (milletrecentoventi e centesimi novantaquattro) al metro quadrato convenzionale, con riferimento alla medesima data del 1 gennaio 2005”.

Sulla base di tale contesto normativo e convenzionale sono stati in un primo momento determinati, dall’impresa ricorrente, i prezzi di cessione e i conseguenti canoni di locazione degli immobili in questione, senza scomputo del contributo pubblico ad essa concesso. La relativa Tabella prezzi è stata anche approvata dal Comune di Roma in data 6.12.2010. Sull’erroneità dell’operazione, peraltro, si è pronunciato in sede di indagine istruttoria preliminare un Gruppo di lavoro “interistituzionale” (istituito dal Comune intimato), il quale ha esaminatogli atti alla stregua della conferente normativa primaria e secondaria, nonché la logicità e la coerenza dell’iter procedimentale seguito, concludendo nel senso che il contributo concesso agli operatori, coprendo parte del costo di costruzione, avrebbe dovuto essere portato in detrazione dal costo stesso e quindi dal prezzo di cessione. Donde l’intervento in autotutela culminato con l’atto impugnato.

Correttamente, al riguardo, ad avviso di questo Collegio, ha rilevato tra l’altro Roma Capitale, nella determinazione gravata, che costituisce principio di carattere generale quello che vede nel cittadino il beneficiario effettivo e finale del finanziamento pubblico. In effetti, la normativa dettata in materia di edilizia residenziale pubblica, pur nell’eterogeneità dei diversi interventi previsti e disciplinati, si propone, in generale, di dare attuazione al diritto all’abitazione garantito dalla stessa Costituzione attraverso interventi preordinati a contenere costi di acquisto e canoni di locazione degli immobili, al fine di consentire anche alle fasce più deboli di soddisfare il bisogno di un’abitazione dignitosa. Tale finalità è stata anche nella specie perseguita, con i bandi di finanziamento emessi dalla Regione Lazio ai sensi degli artt. 8 della Legge n. 179/2012 e 9 L. n. 493/1993, per costruzione di alloggi da destinare a locazione a termine o permanente (come nella specie) per cittadini non aventi risorse per accedere al libero mercato.

Pertanto, se anche nella convenzione tra la ricorrente e il Comune di Roma (così come nello schema a monte approvato dal Consiglio Comunale) l’obbligo di scomputare l’entità del finanziamento dal costo di costruzione non è stato compiutamente esplicitato (essendosi fatto cenno ad esso solo per gli interventi realizzati mediante contributi pubblici ai sensi dell’art. 4 della legge n. 94/1982), sta di fatto che l’identità di ratio della normativa di finanziamento riguardante la specifica fattispecie all’esame, comunque imponeva, per le relative determinazioni di prezzi, costi e canoni di locazione, analogo trattamento. E d’altro canto, gli interventi edilizi in questione rispondono nella sostanza alla normativa di cui alla L. 17.2.1992 n. 179, il cui art. 6, comma 3, prevede che i contributi pubblici concessi vadano a coprire parte del costo convenzionale dell'intervento stabilito dal CER, ai sensi della lettera n) del primo comma dell'art. 3 della L.