Pubblicato il 20/07/2018

N. 08256/2018 REG.PROV.COLL.

N. 06837/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6837 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Nomentana Hospital S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati M M, A D, con domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Roma, piazza S. Andrea della Valle n. 3;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato R M P, con domicilio eletto presso gli Uffici della Avvocatura Regionale in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
Azienda Sanitaria Locale Roma 5, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati V D M, Claudia Borzi, con domicilio eletto presso lo studio della prima di essi in Roma, via Pompeo Magno n. 7;
Commissario Ad Acta Sanità per la Regione Lazio, Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato-Regioni, in persona del legale rappresentante p.t., tutti rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

San Raffaele S.p.A non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della sanzione amministrativa dell’importo di € 80.738,00 (sanzioni amministrative appropriatezza) comminata con nota ASL RM5 prot. 13332, del 3.05.2017 (doc. 1) e della sanzione amministrativa dell’importo di € 67.281,00 (totale sanzioni appropriatezza su singola cartella) comminata con nota ASLRM5 prot. 13352, del 3.05.2017 (doc. 2), afferenti all’attività di controllo esterno

svolta dalla Regione Lazio sulle prestazioni sanitarie del 2013.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio, Azienda Sanitaria Locale Roma 5, Commissario Ad Acta Sanità per la Regione Lazio, Ministero della Salute e Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato-Regioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2018 il dott. M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Vengono impugnati, con il ricorso in esame, gli esiti dei controlli esterni relativi all’anno 2013. Tali esiti hanno in particolare determinato, in ragione della ritenuta inappropriatezza di numerose prestazioni (in particolare: n. 157), l’emissione di una sanzione nei confronti della società ricorrente, struttura questa operante in regime di accreditamento per prestazioni di riabilitazione e lungodegenza (codice 56), per un importo pari ad oltre 148 mila euro. Più in particolare l’inappropriatezza dei ricoveri sarebbe principalmente da ascrivere, secondo le risultanze dell’amministrazione regionale, al mancato rispetto dei criteri di accesso alle cure riabilitative nonché alla omessa corretta esecuzione della prescritta terapia riabilitativa (cfr. all. 8 della produzione di parte ricorrente, ossia nota in data 15 ottobre 2015).

2. Questi i motivi di doglianza:

A. Violazione del principio di legalità in materia di sanzioni amministrative dal momento che, pur in presenza di una espressa riserva di legge ai sensi dell’art. 23 Cost., le suddette pene pecuniarie sarebbero state unicamente previste e disciplinate da una fonte regolamentare e non legislativa. Veniva di conseguenza sollevata eccezione di incostituzionalità per violazione della riserva di legge

espressamente contenuta nell’art. 23 Cost.;

B. Violazione del DCA n. 40 del 26 marzo 2012 nella parte in cui non sarebbe stato attivato il previsto Collegio Arbitrale Regionale per la risoluzione delle controversie sorte sulle cartelle controllate ed oggetto di discordanza tra Regione e struttura;

C. Violazione dei criteri di cui al punto 3.4. del DCA n. 58 del 2009, relativi alla applicazione delle sanzioni aggiuntive riguardanti l’esame delle cartelle sottoposte a selezione causale;

D. Difetto di motivazione nella parte in cui l’intimata amministrazione regionale non avrebbe specificato quali controlli sarebbero stati sottoposti a “controllo causale” e quali a “controllo mirato”;

E. Difetto di motivazione nella parte in cui non sarebbero state indicate le modalità ed i criteri attraverso cui l’amministrazione regionale è pervenuta alla quantificazione della ridetta sanzione;

F. Tardività ed intempestività dei controlli, atteso che le disposizioni di cui al DCA n. 58 del 2009 e DCA n. 40 del 26 marzo 2012 prevedono che le eventuali sanzioni debbono essere applicate “entro l’anno successivo al periodo di riferimento dei controlli”, laddove il provvedimento impugnato è stato adottato soltanto nel mese di maggio 2017 (per controlli relativi al 2013, si rammenta);

G. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e per difetto di istruttoria nella parte in cui la struttura regionale deputata ai controlli ha ritenuto che le tre ore giornaliere previste per l’effettuazione della suddetta riabilitazione intensiva non sarebbero state puntualmente indicate e riportate nei relativi registri sanitari;

H. Incompetenza ASL Roma 5 ad irrogare le sanzioni amministrative in questione.

3. Con atto di motivi aggiunti, oltre a ribadire alcune delle censure già formulate nel ricorso originario (es. minutaggio), venivano poi proposte le seguenti ulteriori doglianze avverso le risultanze del (poi effettivamente costituito) Collegio Arbitrale (il quale provvedeva tra l’altro a stralciare n. 49 cartelle dal novero di quelle ritenute a suo tempo inappropriate):

I. Violazione del DCA n. 40 del 2012 in quanto il collegio arbitrale non si sarebbe avveduto che n. 7 cartelle riguarderebbero prestazioni rese in regime di extra budget, effettuate ossia all’indomani dell’esaurimento delle risorse finanziarie assegnate per il 2013 alla ricorrente struttura sanitaria;

L. Violazione del DCA n. 40 del 2012 nella parte in cui non è stata ravvisata la concreta incompatibilità in capo al dr. C ed alla dr.ssa S quali componenti del suddetto collegio arbitrale.

4. Con secondo atto di motivi aggiunti veniva impugnato il provvedimento di rideterminazione della sanzione, a seguito delle risultanze del competente Collegio Arbitrale, e si riproponevano – seppure in forma più articolate – alcune delle censure già proposte con il ricorso originario (in particolare: il corretto rapporto tra controlli mirati e controlli casuali nonché il difetto di motivazione sui criteri utilizzai per il calcolo delle sanzioni e la violazione dell’art. 23 Cost. in materia di riserva di legge sulle sanzioni amministrative).

5. Si costituivano in giudizio le intimate amministrazioni sanitarie locali, regionali e statali, le quali chiedevano il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La difesa della ASL Roma 5 sollevava nella sostanza difetto di giurisdizione.

6. Alla pubblica udienza del 3 luglio 2018 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso deve essere preliminarmente rigettata la sollevata eccezione di giurisdizione, atteso che il Consiglio di Stato, con sentenza della Sez.III, n.3190/2015 cui il Collegio intende uniformarsi, ha affermato che la materia oggetto della presente controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. E tanto sia per la sussistenza di un potere autoritativo in materia (il Consiglio di Stato, nella riferita decisione, evidenzia infatti “(del) l’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria espresso attraverso la definizione del sistema dei controlli sull’attività assistenziale sanitaria e dei relativi criterii operativi, nonché del conseguente potere autoritativo di controllo, di definizione dei relativi ésiti e di applicazione delle sanzioni, attesa la natura autoritativa e tecnicamente discrezionale di tali determinazioni” ) sia per la sussistenza di giurisdizione esclusiva del GA [cfr. art. 133, comma 1, lettera c)] su controversie in materia di pubblici servizi relative non solo a provvedimenti amministrativi adottati dalla pubblica amministrazione in un procedimento amministrativo (come quello di specie) ma anche alla vigilanza e ed al controllo da esercitare nei confronti del gestore del pubblico servizio stesso (cfr. TAR Campania, sez. I, 11 marzo 2015, n. 1508, in cui si afferma, sulla basa di consolidata giurisprudenza, che i rapporti tra ASL e strutture operanti in regime di accreditamento debbano essere qualificati alla stregua di concessioni di pubblico servizio).

La sollevata eccezione deve dunque essere disattesa.

8. Nel merito il ricorso è in ogni caso infondato sulla base delle ragioni di seguito indicate.

8.1. Con il motivo di ricorso sub A) si lamenta la violazione del principio di legalità in materia di sanzioni amministrative dal momento che, pur in presenza di una espressa riserva di legge ai sensi dell’art. 23 Cost., le suddette pene pecuniarie sarebbero state unicamente previste e disciplinate da una fonte regolamentare e non legislativa.

La delicata tematica delle sanzioni amministrative disciplinate con fonti di livello regolamentare è stata funditus affrontata dal Consiglio di Stato nel parere della prima sezione, 17 ottobre 2001, n. 885.

Al riguardo si è così affermato che un simile potere